新時代背景下森林生態(tài)產(chǎn)品有效供給途徑探析

曾紫蕓 章露兮

摘要：指出了新時代背景下，森林生態(tài)產(chǎn)品順應(yīng)新時代人們對美好生活的高質(zhì)量追求，肩負(fù)著保障人們健康生活、維護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡和化解社會主要矛盾的重大使命。通過對森林生態(tài)產(chǎn)品概念、屬性的分析，從新時代下森林生態(tài)產(chǎn)品新需求的視角，探析了已有的森林生態(tài)產(chǎn)品“政府型供給”與“市場型供給”模式，發(fā)現(xiàn)其分別存在“供給效率低、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的矛盾，政府負(fù)擔(dān)過重”與“產(chǎn)權(quán)模糊不清、市場供給廣度深度不足、市場價格機(jī)制不完善”的問題，并據(jù)此提出了增加森林生態(tài)產(chǎn)品有效供給的相應(yīng)建議，以期為森林生態(tài)產(chǎn)品供給政策的制定提供參考。

關(guān)鍵詞：新時代;森林生態(tài)產(chǎn)品;有效供給

中圖分類號：F326文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）14-0298-04

1引言

新時代背景下，人民群眾對生態(tài)產(chǎn)品的需求持續(xù)增加。而當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖已取得明顯進(jìn)步，但同時還存在著資源短缺、水土流失、生態(tài)失衡等一系列問題，生態(tài)產(chǎn)品的供給能力日益下降，阻礙著人們美好生活的實(shí)現(xiàn)。黨的“十九大”明確提出要“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的美好生態(tài)環(huán)境的需要”。生態(tài)產(chǎn)品成為“兩山”理論在實(shí)際工作中的有形抓手，是綠水青山在實(shí)踐中的代名詞，也成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心。森林作為地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)，為人類提供優(yōu)質(zhì)、有效的森林生態(tài)產(chǎn)品。然而，由于森林生態(tài)產(chǎn)品的供給渠道單一、服務(wù)提供者無法得到完整的森林生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)等原因，森林生態(tài)產(chǎn)品供給缺乏并成為了制約我國生態(tài)文明建設(shè)的一大瓶頸。通過對森林生態(tài)產(chǎn)品概念、屬性的分析，從新時代下森林生態(tài)產(chǎn)品新需求出發(fā)，探析了已有的森林生態(tài)產(chǎn)品供給模式及其問題，提出了增加森林生態(tài)產(chǎn)品供給的建議，以期為森林生態(tài)產(chǎn)品供給提供決策參考。

2森林生態(tài)產(chǎn)品概念及屬性

2.1森林生態(tài)產(chǎn)品的概念

就生態(tài)產(chǎn)品而言，國外學(xué)者并沒有提出與之相一致的名詞，而是更多地將生態(tài)產(chǎn)品定義為生態(tài)服務(wù)，即人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的惠益，具體包括生態(tài)系統(tǒng)提供的供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)以及支持性服務(wù)。國內(nèi)學(xué)者對生態(tài)產(chǎn)品尚未給出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成了各家之說，主要有三種：一是認(rèn)為生態(tài)產(chǎn)品與物質(zhì)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品相對應(yīng)，都屬于人類賴以生存的必要條件。二是根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)[2010]46號文）中定義的，生態(tài)產(chǎn)品是指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素。這一觀點(diǎn)擴(kuò)大了人們對生態(tài)產(chǎn)品的認(rèn)識范圍，是一種廣義的內(nèi)涵界定。三是將生態(tài)產(chǎn)品定義為“環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)”，包括物質(zhì)產(chǎn)品和精神文化產(chǎn)品兩個層面，又進(jìn)一步擴(kuò)大了生態(tài)產(chǎn)品的外延。

在筆者看來，生態(tài)產(chǎn)品包括物質(zhì)服務(wù)、文化服務(wù)以及調(diào)節(jié)支持服務(wù)。就目前環(huán)境日趨惡化的情況來看，絕大部分的自然要素所提供的調(diào)節(jié)支持服務(wù)絕不僅是源于自然的產(chǎn)物，同時也是人類主動治理改善的結(jié)果，蘊(yùn)含著“人類的勞動”。

森林生態(tài)產(chǎn)品即人類通過勞動使森林發(fā)揮生態(tài)功能所產(chǎn)生的可以優(yōu)化生態(tài)狀況的無形產(chǎn)品。森林生態(tài)產(chǎn)品供給則是指供給主體通過投入人、財、物等生產(chǎn)要素，以一定的供給方式向周圍環(huán)境提供森林生態(tài)產(chǎn)品的過程。

2.2森林生態(tài)產(chǎn)品的屬性

森林生態(tài)產(chǎn)品既是特殊的公共產(chǎn)品，又具有區(qū)別于其他公共產(chǎn)品的特點(diǎn)。

（1）商品性。森林生態(tài)產(chǎn)品既是自然再生產(chǎn)的過程，也是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的過程，具有價值和使用價值的統(tǒng)一。從價值屬性看，森林生態(tài)產(chǎn)品凝結(jié)著生產(chǎn)森林生態(tài)產(chǎn)品的過程中所必須的一般的、無差別的人類勞動;從使用價值屬性看，生態(tài)產(chǎn)品既可以供應(yīng)木材等生產(chǎn)和生活資料，滿足人類物質(zhì)化需求，又可以滿足人類休閑旅游、陶冶情操等精神化需求。

（2）整體性。一方面，森林生態(tài)產(chǎn)品提供的各項(xiàng)服務(wù)難以分割;另一方面，消費(fèi)者在消費(fèi)森林生態(tài)產(chǎn)品時，難以把森林生態(tài)產(chǎn)品分割進(jìn)行消費(fèi)，不同地區(qū)所提供的森林生態(tài)產(chǎn)品也不同，如大面積森林形成的碳匯，其作用只能在一定的區(qū)域發(fā)揮，即其可供消費(fèi)的范圍是有限的。

（3）多元性。從森林生態(tài)產(chǎn)品的供給者來看，森林生態(tài)產(chǎn)品供給具有多元參與的特征，以政府供給為主，同時激勵社會、市場上共同參與;從森林生態(tài)產(chǎn)品的價值來看，其具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化和社會等多元價值。

3新時代下森林生態(tài)產(chǎn)品的新需求

3.1人民追求優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要

在正確認(rèn)識我國當(dāng)前生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，黨的“十九大”報告指出，“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多的物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，充分體現(xiàn)了增加森林生態(tài)產(chǎn)品供給的迫切性。從民眾對美好生活的追求來看，生態(tài)產(chǎn)品仍處于供小于求的失衡狀態(tài)。在森林生態(tài)產(chǎn)品供給明顯短缺的情況下，政府部門必須完善森林生態(tài)產(chǎn)品供給機(jī)制，增強(qiáng)森林生態(tài)產(chǎn)品供給能力。

3.2政府供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要

從政府提供高質(zhì)量公共服務(wù)方面來看，我國推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個目的是通過推動生態(tài)供給側(cè)主體結(jié)構(gòu)性改革以改善生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)_T作中，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將重點(diǎn)放在如何提高生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，意在通過提高公眾參與程度來豐富生態(tài)產(chǎn)品的供給，從而不斷提升群眾的獲得感和幸福感。因此，提升森林生態(tài)產(chǎn)品供給能力是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和社會主義生態(tài)文明新時代的重要選擇。

3.3我國生態(tài)文明建設(shè)的需要

生態(tài)產(chǎn)品的提出是我國在生態(tài)文明建設(shè)理念上的重大創(chuàng)新。作為全人類共同享有的公共產(chǎn)品，森林生態(tài)產(chǎn)品的消費(fèi)受代際分配因素的影響，其供給狀況和消耗狀況不僅關(guān)系當(dāng)代人利益，而且還關(guān)系到人類可持續(xù)發(fā)展的需要。因此，政府必須參與到森林生態(tài)產(chǎn)品的供給中，解決生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)的代際分配問題。同時，一國生態(tài)產(chǎn)品的供給和消費(fèi)情況不僅牽連著本國人民的利益，也牽連著其他國家人民的利益。提供更多優(yōu)質(zhì)森林生態(tài)產(chǎn)品也是新時代背景下構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”的應(yīng)有之義。

4現(xiàn)有森林生態(tài)產(chǎn)品供給方式存在的問題

4.1現(xiàn)有森林生態(tài)產(chǎn)品供給方式

目前我國森林生態(tài)產(chǎn)品供給方式主要有“政府型供給”和“市場型供給”兩種。

4.1.1政府型供給

單純依靠市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)，難以使生態(tài)產(chǎn)品私人供給在短期內(nèi)獲得社會平均利潤。這就要求政府作為完成森林生態(tài)公共產(chǎn)品供給任務(wù)的組織者，充分發(fā)揮政府的基礎(chǔ)主導(dǎo)性作用，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)產(chǎn)品供給與需求的均衡狀態(tài)。政府實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)產(chǎn)品供給，主要有政府直接供給、政府財政購買、森林生態(tài)補(bǔ)償三種形式。

（1）政府直接供給。政府直接供給是指政府將需要保護(hù)的森林通過直接劃分生態(tài)公益林，通過納入國有林場管理或林業(yè)生態(tài)工程，如建立自然保護(hù)區(qū)、森林公園等方式進(jìn)行統(tǒng)一管護(hù)，以此來增加森林生態(tài)產(chǎn)品供給。

（2）政府財政購買。政府通過財政方式直接購買公共產(chǎn)品服務(wù)來實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)產(chǎn)品供給。一方面，政府對于重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林通過用公共財政進(jìn)行贖買使這些商品林木資源轉(zhuǎn)變?yōu)楣媪郑瑥亩_(dá)到森林生態(tài)產(chǎn)品有效供給的目的。另一方面，政府將生態(tài)脆弱區(qū)的林木以合同形式外包給國有林場或者其他國有森林經(jīng)營單位、專業(yè)營林公司以及護(hù)林員進(jìn)行專業(yè)化的管護(hù)以減少人類活動對森林生態(tài)產(chǎn)品的干擾和破壞。

（3）森林生態(tài)補(bǔ)償。森林生態(tài)補(bǔ)償是指政府設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金，通過間接購買的方式憑借政府財政能力和宏觀調(diào)控，通過轉(zhuǎn)移支付對森林看管、培育和巡護(hù)等森林生態(tài)產(chǎn)品供給者給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而調(diào)節(jié)森林生態(tài)產(chǎn)品供給者與需求者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的制度。

4.1.2市場型供給

政府直接供給森林生態(tài)產(chǎn)品具有很強(qiáng)的約束性，易受到消費(fèi)者行為及官員自身的影響，具有明顯的效率低下問題。目前我國也在探索有效的政府供給為輔、市場供給為主的森林生態(tài)產(chǎn)品供給方式，主要包括森林生態(tài)產(chǎn)品市場交易、森林生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、政府特許經(jīng)營三種。

（1）森林生態(tài)產(chǎn)品市場化交易。通過明晰產(chǎn)權(quán)把森林生態(tài)產(chǎn)品價值價格化，可在一定程度上對森林生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者進(jìn)行一定的“補(bǔ)償”。如林業(yè)碳匯，通過市場激勵發(fā)展中國家發(fā)展林業(yè)，通過森林的多元性生態(tài)功能供給森林生態(tài)產(chǎn)品，用市場化的手段來保護(hù)森林，進(jìn)一步提高供給森林生態(tài)產(chǎn)品的能力，

（2）森林生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。森林生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是指通過把“生態(tài)+”理念貫穿產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過程，可通過利用特有的自然條件建設(shè)森林公園、發(fā)展森林生態(tài)旅游業(yè)等形式，探索出一條森林生態(tài)產(chǎn)品有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本的路徑。

（3）森林生態(tài)產(chǎn)品的政府特許經(jīng)營。森林生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目特許經(jīng)營以追求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的，但生態(tài)產(chǎn)品供給特許經(jīng)營與其他模式存在根本差別，其是指政府部門以項(xiàng)目的生態(tài)可持續(xù)性發(fā)展為前提，采用合同約定的方式，允許被特許人從事特定森林生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的商業(yè)經(jīng)營模式。

4.2現(xiàn)有森林生態(tài)產(chǎn)品供給方式存在的問題

4.2.1政府型供給存在的問題

（1）政府失靈導(dǎo)致供給效率低下。一方面，考慮政績因素的影響，一些地方政府會忽視經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益并重的理念，在一定程度上舍棄生態(tài)效益來追求GDP的增長。另一方面，政府官員及特殊利益集團(tuán)出于追求自身利益最大化的目的，可能進(jìn)行“權(quán)力尋租”以獲得政府投資和政府財政補(bǔ)貼，也使生態(tài)產(chǎn)品供給量與政府供給生態(tài)產(chǎn)品的成本之間出現(xiàn)偏差，同時降低社會整體效益。

（2）產(chǎn)生生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益之間的矛盾。政府對生態(tài)產(chǎn)品的供給是通過劃定生態(tài)紅線、改善生態(tài)環(huán)境服務(wù)等來進(jìn)行的，利用嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度強(qiáng)制約束人類經(jīng)濟(jì)行為對自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞。但同時，人類物質(zhì)生產(chǎn)能力不斷提高，其開發(fā)自然的能力也越來越強(qiáng)，傳統(tǒng)的森林生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)的制度已經(jīng)不能有效滿足人類的生態(tài)需求。

（3）政府財政負(fù)擔(dān)過重。對于較發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，政府財政資金壓力較大，地方財政籌集資金有限。為實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)產(chǎn)品有效供給，還需要投人巨大額度的資金，資金缺口大。至于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則面臨著“吃飯財政”的窘境，更難以承擔(dān)供給森林生態(tài)產(chǎn)品的重任。

4.2.2市場型供給存在的問題

（1）森林生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)模糊不清。“清楚的權(quán)力界定是市場交易的先決條件”，而我國森林資源和森林生態(tài)產(chǎn)品所有權(quán)界定不清，則容易使森林生態(tài)產(chǎn)品的供求雙方無法明確各自的權(quán)力與義務(wù)，大大減少了市場主體參與到生態(tài)產(chǎn)品提供中的積極性，同時阻礙了市場上資金的投入。

（2）森林生態(tài)產(chǎn)品市場供給廣度深度不足。一方面，我國在森林生態(tài)產(chǎn)品的市場化供給總量有限。目前。我國在市場準(zhǔn)人、行政審批等方面開展嚴(yán)格的審查調(diào)查，森林生態(tài)產(chǎn)品市場供給受到限制，供給總量嚴(yán)重不足。另一方面，我國在區(qū)域的森林生態(tài)產(chǎn)品的市場供給存在不均衡現(xiàn)象。大部分市場集中在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、市場化條件較為成熟的地區(qū)或城市，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于環(huán)境保護(hù)滯后和政策支持力度不足等原因，得到的森林生態(tài)產(chǎn)品相對較少。

（3）森林生態(tài)產(chǎn)品市場價格機(jī)制不完善。價格的形成必須以價值的確立為前提。要確定森林生態(tài)產(chǎn)品的價格標(biāo)準(zhǔn)，首先必須對其價值有準(zhǔn)確評估。但考慮到森林生態(tài)產(chǎn)品涉及生態(tài)環(huán)境的特殊性和復(fù)雜性，價值度量操作難以實(shí)現(xiàn)。

5增加森林生態(tài)產(chǎn)品有效供給的建議

森林生態(tài)產(chǎn)品的“公共屬性”使得政府必須在供給主體中占領(lǐng)導(dǎo)地位。而企業(yè)經(jīng)濟(jì)人動機(jī)以及消費(fèi)者對生態(tài)產(chǎn)品的迫切需求使生態(tài)產(chǎn)品的市場供給成為可能。增加森林生態(tài)產(chǎn)品供給，重點(diǎn)是要使森林生態(tài)產(chǎn)品的外部性通過政府供給、市場供給兩者相互融合的方式內(nèi)部化，確保森林生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)穩(wěn)定供給。

5.1政府層面

5.1.1加強(qiáng)森林生態(tài)產(chǎn)品供給制度建設(shè)

一是要加大生態(tài)產(chǎn)品重要性的宣傳力度，將生態(tài)文明建設(shè)理念貫穿到人們的生產(chǎn)生活中，促使人們的經(jīng)濟(jì)理念、發(fā)展理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，從而擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品供給主體總量;二是要建立政府部門相關(guān)采購制度，把生態(tài)產(chǎn)品供給費(fèi)用合理安排到中央機(jī)構(gòu)及政府部門的財政支出中，同時建立對應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品供給法律框架，加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給的相關(guān)立法工作，從而降低政策不確定性因素所致的成本費(fèi)用，通過法律手段確保政府部門持續(xù)、高效的供給生態(tài)產(chǎn)品。

5.1.2建立社會參與森林生態(tài)產(chǎn)品供給激勵機(jī)制

一是要采取多種手段、多種方式，特別是加大公共財政的投入，來調(diào)動林農(nóng)聯(lián)合森林資源管護(hù)的積極性，激勵林農(nóng)參與到森林生態(tài)產(chǎn)品供給。二是可采用森林生態(tài)產(chǎn)品供給PPP模式，由政府部門和私人企業(yè)共同投資，相比于傳統(tǒng)的融資模式，既可以節(jié)約政府部門公共支出費(fèi)用，又能夠有效提高供給效率。三是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使其從森林生態(tài)產(chǎn)品的直接供給者變成合作者和監(jiān)督管理者，建立以服務(wù)社會為基本職能的政府模式。

5.1.3建立政府供給森林生態(tài)產(chǎn)品資金持續(xù)機(jī)制

一是要引入市場化補(bǔ)償機(jī)制，吸引社會團(tuán)體和社會資本、工商資本、民間資本等多元主體進(jìn)入森林生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域。這對于平衡森林生態(tài)產(chǎn)品資金鏈條，減緩公共財政支付壓力有著極為重要的地位、作用與間接的現(xiàn)實(shí)意義。二是政府應(yīng)建立森林與金融關(guān)聯(lián)的合作模式，促進(jìn)林業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)與金融的互動發(fā)展，通過金融工具的創(chuàng)新開發(fā)以增加森林生態(tài)產(chǎn)品的供給。

5.2市場層面

應(yīng)充分發(fā)揮市場在環(huán)境資源配置中的決定性作用。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，建立生態(tài)產(chǎn)品市場交易機(jī)制打造良性生態(tài)，加強(qiáng)市場與政府之間的緊密聯(lián)系，促進(jìn)傳統(tǒng)森林生態(tài)產(chǎn)品機(jī)制向現(xiàn)代化、市場化邁進(jìn)。

5.2.1建立森林生態(tài)產(chǎn)品價值核算制度

森林生態(tài)產(chǎn)品的定價問題即是森林生態(tài)效益市場化問題，該問題的解決以對森林生態(tài)效益進(jìn)行評估為前提。要使森林生態(tài)效益得以充分體現(xiàn)，必須認(rèn)識生態(tài)產(chǎn)品價值，通過對其進(jìn)行科學(xué)合理的核算，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系和核算機(jī)制，解決定價方法和定價機(jī)制問題，確定不同區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品的核算方法和價格標(biāo)準(zhǔn)，為森林生態(tài)產(chǎn)品價值的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

5.2.2建立森林生態(tài)產(chǎn)品交易平臺

隨著我國居民對生活品質(zhì)的不斷追求，對森林生態(tài)產(chǎn)品需求量逐漸增加，建立一個完善的森林生態(tài)產(chǎn)品交易平臺具有其迫切性。一是可建立開放式交易平臺，由政府公共財政承擔(dān)相關(guān)成本，在特定情況下也可引人民間資本，為森林生態(tài)產(chǎn)品交易創(chuàng)造了軟環(huán)境。二是要完善森林生態(tài)產(chǎn)品交易各項(xiàng)制度，同時降低相關(guān)企業(yè)及主體對森林碳匯的需求門檻，增加森林生態(tài)產(chǎn)品需求。

5.2.3建立森林資源產(chǎn)權(quán)制度

對于森林生態(tài)產(chǎn)品外部性的顯著特征，明晰產(chǎn)權(quán)是使其外部性內(nèi)部化的關(guān)鍵。要建立森林資源產(chǎn)權(quán)制度，明確產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，探索全民所有權(quán)、集體所有權(quán)、個人所有權(quán)的多元產(chǎn)權(quán)主體體系。只有完善森林資源產(chǎn)權(quán)制度的建立，才能在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展森林生態(tài)產(chǎn)品交易，有效實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)產(chǎn)品的價值。