長江大保護背景下濱江工業城市轉型發展的實踐與思考
——以江陰為例

趙 毅 張 含 李 偉 曹 炎 ZHAO Yi, ZHANG Han, LI Wei, CAO Yan

0 引言

長江，中華民族的母親河，是中國經濟社會發展的黃金水道。長江經濟帶覆蓋全國11個省級行政單元，約占全國國土總面積的21%[1]。近10年來，長江經濟帶的人口和經濟總量均超過全國的40%，且經濟增速領先全國其他地域。依托得天獨厚的水運條件，長江沿岸不少城市重化工業高密度布局，“化工圍江”現象比比皆是，“長江病了，而且病得不輕”。習近平總書記站在歷史和全局的高度，提出“堅持新發展理念，全面做好長江生態環境保護修復工作，探索協同推進生態優先和綠色發展新路子”的要求，為長江沿岸城市共抓“長江大保護”指明了方向。在此時代背景下，我國學者圍繞長江大保護行動路徑思考[2]、地方探索實踐總結[3]、產業發展轉型[4-5]等方面進行深入的研究探討，并對武漢百里江灘、上海黃浦江濱江地區等先行地區進行較為豐富的案例解析[6-8]。同時，對國外發達城市濱江地區的研究表明，推動濱江綠色轉型并推出一系列配套措施是塑造高品質濱江城市的必由之路。例如，日本通過城市環保立法倒逼城市高質量發展[9]、德國通過“綠色空間”營造計劃和氣體水體土地專項整治改善城市環境品質[10]、匈牙利布達佩斯通過騰退濱河產業空間和精致宜人的城市景觀彰顯優美的城市形象[11]。

江陰地處長江中下游地區，擁有長34.8 km的長江岸線。改革開放40年來，江陰依托長江航運優勢和自身良好的工業基礎，搶抓發展機遇，探索了一條兼具時代特色和內生特征的江陰發展道路。近年來，江陰以全國萬分之一的國土面積、千分之一的人口總量，創造了全國1/250的GDP，長期名列全國百強縣第一梯隊。截至2018年末，全市共有48家上市公司，10家“中國企業500強”企業，是名副其實的“中國制造業第一縣”。但是，在“靠江吃江”傳統發展思維的慣性推動下，入江河道水質差、污染排放總量大等問題逐步顯現，暴露出的問題既有江陰自身發展的個體特殊性，也有濱江工業城市發展的面上普遍性。因此，在長江大保護背景下，剖析濱江工業城市江陰發展存在的問題與挑戰，探索符合江陰實際的轉型發展路徑，對長江經濟帶其他濱江城市的轉型發展具有重要的借鑒意義。

1 長江大保護背景下江陰發展面臨的主要問題與挑戰

作為發達的工業城市，江陰濱江地區密集分布了鋼鐵、化工、船舶制造、港口物流等產業集群，生態環境保護與經濟發展的矛盾日益突出。在江蘇省“263”專項行動中，江陰市重點完成了減煤減化、生活垃圾治理、黑臭水體治理等工作，僅2017年就削減煤炭消費量36萬余噸，完成280多萬立方米的河道清淤工程。但面對復雜的長江保護與城市發展要求，在以長江大保護為核心任務的新一輪城市綠色發展轉型機遇期中，江陰仍面臨著以下主要問題和挑戰。

1.1 入江河道水體整體質量較差, 濱江生態環境存在風險隱患

作為江南水鄉，江陰市各鄉鎮街道的生產、生活空間與水系緊密相連，城鄉生產空間與水系生態空間缺乏有效防護隔離，各類污染物處理與排放尚未完全達標。目前，江陰13條入江河道仍有老夏港河、申港河、新溝河、利港河等4條河道水質排放不達標，直接入江支流中有4條存在污水處理廠排放口，城區河道仍有50個污水直排口。各類污染物沿著毛細河道逐級匯入各入江水體中，導致入江河道水質難以達標。2018年，全市35個地表水重點監測斷面中，Ⅱ類、Ⅲ類優質水質斷面僅有8個，占比22.8%（圖1）。

除了入江水質較差外，全市濱江生態環境還面臨諸多潛在風險。全市依江建有3處規模較大的化工園區，總面積超過7 km2，沿江分布多處危化品碼頭和危化品儲罐，2018年全市現存化工生產企業入園率僅為12%。尚未入園的企業難以統一進行監管和實施污染治理，對濱江主要生態空間的安全構成潛在威脅，例如作為水源地的西石橋濱江生態空間和作為國家級森林公園的黃山濱江生態空間，周邊均分布了一些污染型企業。

圖1 江陰市環境監測斷面及水功能區不達標河道現狀圖

1.2 市域產業結構偏重, 核心污染物入江總量較大

在港口和水運優勢的影響下，江陰市逐漸形成高耗水、高排放的重化工業體系。2017年，裝備制造業、紡織服裝業、黑色金屬冶煉和壓延加工業、石化行業和化學纖維制造業等主導產業的工業總產值占全市85%以上，產生COD、氨氮、總氮、總磷等大量核心水體污染物[12]。如2017年江陰市紡織業工業總產值占全市9.5%，但產生了全市50.9%的COD和55.2%的氨氮排放量。同時，在鄉鎮工業化和強村強鎮格局的影響下，鎮村企業在市域廣泛分布，2013年全市工業用地斑塊已高達1800余個。城與鎮、鎮與村的發展邊界逐漸模糊，工業污水處理與排放越發難以監管，加劇了入江污染物排放管控的執行難度[13]。

受產業結構偏重的影響，2017年，江陰工業生產各項核心水體污染物排放總量均約占無錫市的50%，單位國土面積排放強度和單位GDP排放強度也大多超出省市平均水平（圖2），入江污染物總量管控任重道遠。

1.3 濱江岸線開發利用強度偏高, 岸線資源粗放利用問題突出

江陰市34.8 km的長江岸線中，已利用岸線31.8 km，占比高達91%。按利用功能可分為生產岸線、生活岸線、生態岸線、市政交通岸線、特殊占用岸線5種類型（圖3）。其中以臨港工業、港口碼頭和倉儲功能為主的生產岸線占比超過60%，而可供市民親近長江的生活和生態岸線占比僅為20.69%。

圖2 江陰市與江蘇省、無錫市工業污染物排放對比一覽圖

江陰市沿江布局有石利港、申夏港、黃田港3個港區，2017年擁有碼頭泊位89個，其中萬噸級以上泊位47個，占全省的9.8%，但岸線利用效率參差不齊。目前，全市公共碼頭每千米吞吐量約為企業專用碼頭的2.5倍，但約有50%的生產岸線被各企業專用碼頭所占據，部分企業存在貼岸布廠、多占少用、重復建設等問題。現狀生態岸線分布在黃山、西石橋等地，承擔保護水源、涵養水質等重要功能，但上下游污染型企業密布，與水源生態保護存在結構性矛盾。如西石橋水源地上下游2—3 km范圍內分布了華西化工、阿爾法化工等8家大型化工企業。現狀生活岸線以濱江綠地為主，居住、文化娛樂等復合型功能承載不足，導致城市“近江不見江”（圖4）。

“我就知道除了銀耳粥，您肯定還有別的事情。”念蓉笑著說：“剛才您聽我姐的節目了吧！那個喋喋不休的男人‘心如刀絞’，我和楚墨替我姐救場子呢！”

1.4 長江保護聯動工作機制尚不健全, 亟待形成社會合力

“長江大保護”是一個統籌山水林田湖草等生態要素的系統工程，需要政府、企業、市民共同發力。客觀來看，目前包括江陰在內的多數濱江城市還未能形成健全的長江保護聯動機制。

政府作為長江保護工作的發起者與管理者，當前存在著“部門事權不統一”“管控標準不明確”等問題。如江陰涉及長江大保護的部門有近20個，多數部門僅著眼于近期3—5年的管控編制部門專項規劃，缺乏針對一些復合型保護問題的應對。企業是長江保護工作的重要執行者，在高標準的保護目標下，部分企業正面臨“濱江生產岸線騰退”“污染型傳統企業轉型”等現實難題。如國家和江蘇省明確要求濱江1 km內化工企業必須入園達標排放，但企業騰退后續的安置保障與升級尚未體系化，讓部分濱江企業存在后顧之憂。市民是長江大保護工作的積極參與者。2016—2017年，市民針對大氣、水污染的信訪投訴量約占全市總信訪投訴量的60%以上，群眾迫切的關注有效督促了有關部門和企業及時整改，但短時間內市民在城市節水、垃圾分類、綠色出行等方面的意識仍有待加強。

圖3 江陰市長江岸線現狀構成圖（2017年）

圖4 江陰市沿江岸線空間分布現狀圖（2017年）

2 長江大保護背景下江陰轉型發展的實施路徑

為有效落實長江大保護相關要求，切實服務城市綠色轉型發展，江陰系統謀劃，圍繞以下4個方面，開展一系列長江大保護背景下城市轉型發展的實施路徑探索。

2.1 規劃先行引領轉型發展

為加強對江陰長江大保護工作的戰略引領和實施部署，江陰市組織編制了《江陰長江生態保護與綠色發展“1+9”規劃》。其中“1”是指《江陰長江生態保護與綠色發展總體規劃》（以下簡稱“《總體規劃》”），《總體規劃》系統分析了江陰的發展基礎和所面臨的挑戰，圍繞建設“江蘇省長江經濟帶高質量發展領跑者”的愿景，確立“生態江陰、綠色江陰、魅力江陰”的總體發展目標和“生態保護、綠色發展、魅力彰顯”3大戰略，從9個方面提出江陰轉型發展的主要內容和重點任務，并形成匹配部門事權的專項行動方案。“9”是指在專項行動方案的基礎上，將涉及長江大保護的近期重點內容和遠期協同任務統籌納入，形成內容深入、指導實施的9個專項規劃。緊扣全域長江保護需求，編制鐵腕治理污染、生態保護與修復、高效利用資源等3個專項規劃，落實污染物減排、土壤污染物調查、煤炭消費量削減等核心內容。圍繞科學推動城市綠色發展，編制轉換新舊動能、提升城建品質、重塑樞紐優勢等3個專項規劃，落實產業園區提升、環城綠道謀劃、江陰高鐵站建設等重點項目。最后，深入彰顯城市發展魅力，開展突顯文化特色、打造多元品牌、實現民富村強等3個專項規劃，推動文化、旅游、休閑融合發展，促進小城鎮多元特色發展，實現村莊人居環境改善（表1）。

“1+9”規劃體系中，總體規劃是統領，專項規劃是細化補充，按照“多規合一”的要求，全面理順各類空間規劃和部門規劃的關系，統籌技術標準，為江陰市長江保護工作搭好“四梁八柱”。

2.2 量化考核倒逼轉型發展

實現保護與發展并舉，必須要有底線思維和高線目標。《總體規劃》基于“承接上位、借鑒先進、保障實施”3個原則制定江陰長江保護與綠色發展的指標體系。一是充分落實銜接國家、江蘇省、無錫市有關要求，如《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》 《長江經濟帶生態環境保護規劃》等；二是借鑒先發地區先進發展理念，如綠色生態、幸福宜居、創新智能等指標要求；三是深入對接江陰有關部門，針對部門事權，指標“可控可管可考核”。指標體系分類、分級制定，包括3個大系統、9個子系統和45個核心指標。其中，3個大系統與總體目標相契合，9個子系統分別為環境保護與污染防治、生態保護與修復、資源高效綜合利用、產業轉型升級、城鄉空間發展、綠色交通體系、地域文化振興、小城鎮與特色小鎮、鄉村振興等，與專項規劃保持一致，保證了對9個專項規劃的針對性指導。在專家咨詢與部門座談的基礎上，甄別篩選出45個最具代表性、能夠“實效落地”的核心指標（表2）。

2.3 聚焦問題推動轉型發展

江陰長江污染的核心問題是城鄉生產生活產生的COD、氨氮、總氮、總磷4大類入江污染物超過了環境容量。為重現“清水綠岸、魚翔淺底”的宜人景象，江陰聚焦核心問題，從產業提升、水質優化、岸線利用、生態保護等4個方面采取針對性舉措。

表1 江陰市長江生態保護與綠色發展9個專項規劃主要內容一覽表

產業提升方面，深入推動傳統產業技術改造升級，以創新為驅動力，推動紡織、冶金、化工等向服務化、智能化、綠色化轉型；不斷培育以新一代信息技術、新能源、新材料、生物醫藥為龍頭的戰略新興產業。同時，對全市各主要產業園區，因地制宜地提出了園區創建提升行動，加強對濱江地區和重污染型企業用地的監測管控，通過稅收、土地、信貸等多種途徑引導企業轉型。

水質優化方面，以問題為導向，制定以TMDL計劃為核心的入江污染物總量控制路徑[14]。首先，識別“問題水體”，采用單因子指數法以河道或某個斷面為基礎，分析城市水環境狀況。以入江河道水質不達標的老夏港河為例，水質超標率由大到小依次為氨氮、總磷、COD（圖5）。其次，全面解析污染水體匯流范圍內污染物“產—排—匯”空間和量傳導關系，建立水質與污染源響應數學模型。最后，以水質達標為核心，水陸共管削減存量、抑制增量，實現治理一條、達標一條。針對近、遠期污染入河量超出河流納污余量的部分，按照點源和非點源分別制定污染負荷分配目標。

岸線利用方面，把握“還江于民”這一出發點，以濱江路為界，對沿江6個街道、園區的濱江岸線進行摸底走訪、入庫分析和系統謀劃。引導生產岸線變身為生態岸線、生活岸線，提高岸線利用效率，實現江城良性互動，展現濱江風貌特色（圖6）。

圖5 老夏港河斷面（左）和張家港河斷面（右）近3年水質變化情況（單位：mg/L）

生態保護方面，立足生境適宜性評價和潛在生態廊道網絡識別，構建由環城林帶、主要河道、濱江濕地等構成的“三橫四縱多節點”生態安全格局（圖7-圖8）。對生態廊道、重點生態空間進行分區劃定，提升藍綠空間比例，系統引導生態保護與修復。預計到2022年，全市沿江山體綠地修復率將達到80%。

2.4 凝聚共識保障轉型發展

“長江大保護”涉及水、路、港、岸、產、城等多個方面，與人民生活息息相關。江陰市委市政府按照“全市一盤棋”的原則，凝聚社會共識，率先探索縣域單元的長江保護并發展多層次協同平臺體系。

一是規劃協調。2018年6月，江陰召開全市長江大保護工作會議并發布《江陰市加強長江大保護三年行動計劃（2018—2020）》，明確了長江保護總體要求、近期目標和重點工作。本著前瞻性、系統性、全覆蓋的原則梳理并及時編制以《總體規劃》為代表的長江保護相關規劃，與現行城市總體規劃、土地利用總體規劃等法定規劃銜接，協調搭建多規合一的規劃保障平臺。

表2 《江陰長江生態保護與綠色發展總體規劃》確定的指標體系一覽表

二是部門協作。在長江保護工作伊始，確實存在“部門事權不統一”“管控標準不明確”“復合問題缺應對”等問題，但江陰市從制度層面及時修正，2018年在市級層面成立長江生態環境保護領導小組、長江生態環境保護聯席會等機構，全面實現了定期會商、信息共享、聯合監測、聯合執法、應急聯動等功能。同時《總體規劃》及相關專項規劃的編制理順了部門職責和數據標準，明確了污染物入河量、水面率等關鍵數據統計口徑。在各級政府的高度重視和不斷完善的制度保障下，相關部門協作有序推進。

圖6 江陰市濱江岸線規劃引導

三是社會協同。全社會協力才能打贏保護長江的“人民戰爭”，江陰市構建了宣傳動員與實施監督平臺，通過多種渠道，全方位、多角度地深入宣傳長江大保護的重大戰略意義，鼓勵社會積極參與監督舉報和污染治理。在企業方面，各級政府、園區認真傾聽企業訴求，積極幫助企業克服安置轉移、人員分流等難題，解決企業轉型的后顧之憂。2017—2018年共關停未達標的化工企業47家，占運行總數的15%以上。在市民方面， 2016年以來，江陰市建立了“城市啄木鳥”“環保熱線”等市民環境監督渠道，將群眾迫切的關注轉化為城市環境品質提升的動力。2018—2019年，全市環境信訪總量下降34.4%。

3 江陰實踐的啟示與思考

長江大保護背景下的濱江城市轉型是一項“久久為功”的長期任務，江陰開展系統謀劃、緊抓落地實施，在《總體規劃》明確的生態保護、綠色發展和魅力彰顯3個層面，均已取得階段性實踐成效（表3）。2018—2019年，全市9個國省考斷面、5個重點水功能區水質全面達標，全年恢復長江生態岸線超4 km，濱江公園、江陰綠道一期等民生工程基本建成，全市三生空間得到持續優化。

推動實施長江經濟帶戰略，踐行“生態優先、綠色發展”理念，是長江沿岸城市“保護長江生態、煥發母親河生機”的共同抓手。基于江陰實踐，筆者認為濱江工業城市在長江大保護中，應該做好以下方面工作。

首先，要提高站位，樹立系統思維和全局思維。第一，長江沿線地區的保護與發展是國家國土空間規劃和監督體系的重要組成部分，必須要站在生態文明的高度來重新審視城市發展的現實邏輯與未來前景。在這一前提下，應構建分區、分級、分段的系統化管控網絡，同時在“高線引領和底線管控”的思維下，建立可落地、可實施、易監管的保護與發展框架。第二，要建立適應地方需求的專業化規劃體系，充分發揮好規劃的龍頭作用。《江陰長江生態保護與綠色發展“1+9”規劃》是專家、政府各部門結合地方實際提出的，緊扣江陰長江保護的現實問題。第三，工作要有抓手，可以通過指標體系的構建，將長江保護納入地方常態化工作中，通過地方立法、逐級考核、社會動員、輿論宣傳等多種渠道，充分保障長江保護工作落到實處。

圖7 江陰市域生態安全格局規劃圖

圖8 江陰市域環境保護規劃圖

其次，破難題要抓關鍵，長江大保護工作要緊抓水環境治理的“牛鼻子”。第一，可以嘗試構建“源頭管控—路徑修復—末端治理”的長江保護與發展機制。在全域層面協同管控入江水質，推動市域產業轉型發展，重點完成耗水型、污染型產業搬遷和技改。第二，以“路徑修復”為抓手，重點開展水環境綜合治理，從河流污染源頭出發，制定負荷分配方案。從城市空間結構優化著手，系統優化市域生產、生活、生態空間布局。第三，在沿江地區集中開展高質量、高要求的末端治理。重點整治沿江生產岸線，管住擴張趨勢，加快低效企業和碼頭的騰退，還江于民。

表3 江陰城市轉型發展的階段性實效

最后，緊緊依托自身空間特征，因地制宜地選擇長江大保護的實施辦法。千百年來，縣級行政單元形成了較強的地域特征和人文親和性，同時，濱江地區的縣域全境多數在水文流域上屬于長江匯水區，以各個縣市為單元落實長江保護任務便于從源頭上細化管理要求。但是，縣域單元地理環境的特殊性和發展階段的差異性，決定其保護與發展的關注點不同。有高強度依江開發型城市（如江陰），也有港城分離的傳統港口城市（如張家港、常熟），長江中上游還有不少低強度純生態保護型城市。特征與問題的極大差異，決定了最終的實施方法同樣有別。

長江大保護任重道遠，探索保護與發展之路是濱江城市的重大課題。希望江陰近年來的轉型探索經驗，能夠為其他地區提供有益借鑒。