“團體形式”公眾參與在城市總體規劃中的作用研究
——首爾經驗與上海實踐

燕 雁 劉 晟 YAN Yan, LIU Sheng

城市規劃公眾參與于20世紀80年代傳入我國，但由于缺少公眾參與城市規劃的法律規定和制度體系，一直停留在理論研究和討論階段，少有實踐。自2008年《中華人民共和國城鄉規劃法》施行以來，公眾參與作為一項正式的制度安排被納入到各地城市規劃的管理程序中，這對促進規劃編制科學化、規劃決策民主化和規劃管理法制化發揮了十分重要的作用[1]。隨著我國經濟社會的發展以及新時代主要矛盾的轉變，如何在現有公眾參與實踐的基礎上創新公眾參與形式，在城市總體規劃中更多地符合市民多元化需求、共享發展成果等新時代的價值導向，提升公眾參與的質量和水平，需要深入探討。

1 城市總體規劃中的公眾參與

公眾參與是公眾和政府共同制定政策和議案的行為。江必新認為“公眾參與指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產生影響的一系列行為的總和”[2]。郝娟認為“公眾參與是指具有共同利益的個體或非政府社會組織，通過合法的途徑介入各類社會公共事務中涉及公共利益政策的制定及決策過程”[3]。阿恩斯坦在《公眾參與的階梯》中認為“公眾參與是公眾權力的范疇術語，是權力的重新分配。城市規劃作為一種公共政策，公眾參與是其應有之義，城市規劃某種意義上就是處理政府和公眾之間的公共關系”[4]。

1969年，阿恩斯坦依據公眾參與權力的大小，將公眾參與分為操縱、補救、通告、咨詢、讓步、合作關系、代理權利和市民控制，并描述了3種參與狀態：“不是參與的參與”“象征性的參與”與“有實權的參與”。近年來，國內很多城市在進行總體規劃編制時，均開展了公眾參與工作，但由于城市總體規劃的戰略性、宏觀性、綜合性，具有成果內容的權威性、涉及主體的廣泛性、目標對象的抽象性、技術方法的專業性等特點，決定了市民個人參與城市總體規劃的交易成本相對較高，影響到城市政府與市民之間通過公眾參與進行溝通和協商的效率、質量和公平。在多數情況下，城市總體規劃的公眾參與還停留在阿恩斯坦所描述的“象征性的參與”上，還很難達到“有實權的參與”的程度，主要表現在以下幾個方面。

一是全過程的公眾參與。公眾參與貫穿總體規劃愿景調查、綱要編制及草案公示等總體規劃編制的3個主要階段。但由于各階段參與規劃的“公眾”不同，往往導致“公眾意見”沒有連續性；“此公眾”非“彼公眾”，“此公眾”意見與“彼公眾”意見存在矛盾和沖突，“此公眾”在愿景階段提出的意見是否在草案中被吸收和采納，不采納的原因如何，“此公眾”自身可能并不知曉。

二是多渠道的方式。規劃組織編制單位通過傳統媒體、新興媒體，以及現場活動等多渠道公眾參與方式，最大程度地方便市民參與和了解城市總體規劃；但參與的程度往往僅限于“了解”和“知情”，未達到“協商”和“共治”的公眾參與目標。

三是科學地研究吸收公眾意見。政府根據規劃價值判斷和整體導向，對于發展愿景、公共服務設施配置、綜合交通等與公眾關系密切的問題，采取科學的方式采納公眾意見，對總體規劃編制內容所不涉及的相關內容也對公眾進行合理性的解釋，但政府與公眾之間還缺乏“面對面”的信息交流和回饋，對公眾意見的研究缺乏“討價還價”協商討論的過程。

四是合理利用社會資源和技術。聘請專業公司來協助完成規劃前期和規劃公示階段的意見征集，使規劃最大程度地接近市場和社會的真實需求，但這也減少了規劃編制人員與公眾之間進行直接交流的機會，公眾的真實需求經過專業公司的“專業整理”之后，存在“信息衰減”效應，影響了規劃編制人員對市民意見的準確理解和整體把握。

2 “團體形式”公眾參與的特點及適應性分析

約翰·弗里德曼在《良好的社會》中指出，公眾參與是城市規劃里的公眾以“團體形式”出現，參與政府決策過程[5]。與個人進行公眾參與相比，將團體形式作為公眾參與的一個主要參與形式，能夠改進和提升公眾參與的狀態，在“權力”重新分配過程中，使那些沒有權力的公眾可以參與到信息共享的決策中來，能夠被認真地囊括進（社會的）未來[6]。

道希（Dorcey）、伊馮和馬克（Yvonne &Mark）、韋伯拉和圖拉（Webler&Tuler）等相關學者研究指出，并不是公眾的參與權力越大就越好，權力的實現關鍵還在于參與方式的有效性，其有效性往往在于與制度和經濟社會發展環境的適應性[7]。因此，也就沒有最好的公眾參與方式，而只有最有效的公眾參與方式。政府應該根據公眾的成熟性來實施具體的公眾參與方式[8]。在我國的制度語境下，“政府推動”無疑是公眾參與“自上而下”形成的主導力量。但我國的公民社會體系還處于發育階段，市民“自下而上”完整而準確表達意見的基礎條件尚未完全成熟，需要通過引入“團體參與”的制度和形式，作為公眾參與的“第三方代表”，在政府、規劃編制人員、市民之間構建起公眾參與的橋梁和紐帶，降低城市總體規劃中的公眾參與交易成本，促進公眾參與的有效實施；并通過制度化的保障和常態化的運行機制，改善“權力”配置過程中的阻隔效應，實現與政府溝通、對話和協商的“參與權力”，從而實質性地提升公眾參與的成效，提升社會治理水平。

首先，公眾咨詢團體是以一定目的、由一定人員組成的社會組織，其成員數量和成員結構相對穩定，通過制度化的保障，能夠保證在規劃編制全過程中按照既定的目標和思路，提出符合城市發展價值導向、前后一致、邏輯順暢的參與意見。同時，對于意見如何被決策者進行吸收和采納，也有更為深入的認識。其次，當代社會分工和專業化高度發達，具有知識高度分散化的特點，以個人形式提出的公眾意見，難以高效地整合到政府決策中；而團體形式的公眾參與，由于團體內成員本身具有不同的專業背景，能夠較為高效地將分散的知識進行整合，提升公眾參與，從而降低交易成本，提升政府采納公眾意見的效率。最后，公眾咨詢團體與政府的關系更加緊密，能夠與政府之間進行面對面的溝通和交流，通過深入討論，使公眾的信息最大程度地“輸入”到政府的決策過程中，提升公眾參與的質量，在參與的態度上也更加積極主動。

3 《2030年首爾城市基本規劃》中的“市民參與團”

3.1 規劃編制背景

韓國的城市基本規劃于1981年予以法定化，“城市基本規劃”為制定土地利用、開發及保護等下級規劃提出指引方向，引領下級規劃及各專項規劃與基本規劃保持連貫統一，其法定地位屬于最高級。首爾城市基本規劃于1990年首次制定，經1997年和2006年兩次修訂，迄今為止共制定了3次。隨著2020年首爾城市基本規劃的修訂期限即將到來，根據韓國《國土規劃及利用法》第23條（城市基本規劃的修訂）的規定，“特別市市長、廣域市市長、其他城市市長或郡守應每隔5年對其管轄區域內的城市基本規劃的適用性進行全面的重新審核并修訂”。為了履行上述法定程序，需要對2006年確定的《2020年首爾城市基本規劃》進行適用性審核，并根據條件變化對規劃進行修訂、補充。為此，首爾市政府于2009年1月啟動“2030年首爾城市基本規劃”（以下簡稱“首爾2030”）[9]。這是官方制定的第4次法定規劃。“首爾2030”被賦予首爾市最高級規劃地位，是依法制定首爾市其他所有規劃的行為準則，將有效指導土地開發、利用與保護、經濟/產業、住宅、交通/基礎設施、環境/能源、社會/文化/福利等規劃和政府運營規劃等，具有綜合性、戰略性的特點（圖1）。

3.2 “ 市民參與團”的成立： 基于城市基本規劃制定權限由韓國中央政府向地方自治體轉移的制度性變化背景

“首爾2030”的制定于2009年1月正式啟動。同年2月，城市基本規劃的審批權移交給地方自治團體。為應對制度性變化，首爾市在規劃前期討論了相關話題，如符合首爾市特點的規劃編制、戰略性規劃的性質與地位、愿景等。2010年5月，通過開展問卷調查、收集自治區意見、各領域咨詢會等方式，把握住首爾市問題所在自治區要求，擬定城市基本規劃草案。通過收集首爾市相關部門的意見后，對該草案進行修訂和補充。最終于2011年5月，通過自治區說明會以及聽證會的形式公布。在規劃審議過程中，盡管經過多種意見收集程序，仍然強調過程中市民的實質性參與和合議過程。

根據該要求，首爾市政府于2011年12 月，對城市基本規劃的制定過程以及規劃內容進行全面重審，加大公眾參與的力度，來滿足市民參與及共享社會等新時代的價值需求。通過引入市民參與團體，由原有以行政人員與專家為主，變為市民實質性參與，市民、專家、市議員、首爾市（政府）共同對具體規劃方案進行協商，加強了規劃程序的民主性，強調共享、創新、共存、融合與復合等價值理念。

3.3 “ 市民參與團”的作用： 參與工作方案、規劃愿景及目標戰略的討論

2011年12月，“首爾2030”進入補充審核階段之后，首爾的“市民參與團”參與到工作方案制定、規劃愿景設定以及目標戰略確定等3個方面的討論（圖2）。

圖1 “2030首爾規劃”在韓國規劃體系中的地位

圖2 “2030首爾規劃”中市民參與團的作用

3.3.1 參與規劃工作方案的制定

在前期準備階段，首爾市組建了由學術界、市民團體等構成的專家顧問團（共33人）。在該階段，為了幫助市民理解城市基本規劃的內容，召開了5次“協作討論會”①這5次協作討論會的主題分別是人文、經濟、環境、科技、歷史。，由學術界與普通市民共同探討首爾的主要變化以及對未來的展望，共同討論決定首爾規劃的推動體系、方向，以及市民參與方式等內容，以在“首爾2030”新方向的設定過程中，充分反映市民實質性參與、確立首爾市最高級規劃的地位、反映新的時代價值與規劃條件的變化等內容。

3.3.2 參與規劃愿景的設定

規劃進入實質性編制后，首爾市政府招募成立了100人市民參與團②市民參與團對象是居住在首爾市區的19歲以上的成年人。為了保證100名市民反饋信息的統計代表性與可靠度，首爾市政府委托專業調研機構，采用電話調查隨機抽選方式，并考慮到性別、年齡、職業、區域性分布等因素，進行均衡招募。其中，殘疾人和外國人代表根據首爾市區相關部門或團體推薦抽選。，由首爾特別市市長直接委任，是首爾市由普通市民組成的第一個市民規劃組織。市民參與團從普通市民角度出發，商討首爾市需要解決的課題與20年后的愿景。具體過程為：首先，通過參與“首爾市民討論會”③市民參與團討論會包括信息提供、協商（進行充分論證和討論）、最終決定等過程。由于市民參與團均由非城市規劃領域普通市民組成，故通過城市基本規劃說明、首爾主要環境變化及爭論點等專家演講與發言，提供了設定愿景所需的信息。分別參與首爾市各領域展望與課題，并接受前期培訓；其次，召開兩次歷時超過10小時的預備會議，由專家組介紹經濟、居住、環境、交通等首爾各領域長期展望等課題內容，經市民參與團審議，確定主要課題；最后，以確定的主要課題為中心，集中聽取專家有關不同主題的各種意見與主張，并經過2天1夜的審議，確定首爾的愿景與核心課題，編制“市民提案書”。市民參與團將“充滿溝通與關懷的幸福城市”選定為首爾愿景。

在核心主題討論過程中，為了能夠充分反映更加真實的普通市民需求，將100名市民參與團劃分為老年人、殘疾人、企業人士、工人、女性、青少年及大學生等6個群體（表1），由代表各群體的市民參與具體活動，以保證均衡反映不同群體的意見。在上述整體協商過程中，市民根據來自實際生活的親身經驗，提出具體的、經驗性的意見，專家則依據科學知識，保證制定城市問題的系統解決方案，形成完善的互補關系。

3.3.3 參與核心主題以及相應目標和戰略的確定

市民參與團不僅選定了首爾愿景，還通過探討2030年前首爾需要解決的議題，選定了包括教育、福利、就業、溝通、歷史文化與景觀、氣候變化與環境、城市開發與維護等內容的7大規劃議題。市民參與團選出的首爾7大規劃議題成為“首爾2030”制定核心主題規劃而設立福利/教育/女性、產業/就業、歷史/文化、環境/能源/安全、城市空間/交通/維護等5個分科的基礎，并反映到各核心主題規劃所對應的目標與戰略（圖3）。

各分科促進委員會根據市民參與團提出的規劃議題分為5個分科，安排108名成員。各分科由首爾市公務員、市議員、市民團體、各領域市民群體、首爾研究院專家等約20人構成，提出與核心主題相對應的目標與戰略。

4 《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》“公眾參與咨詢團”的實踐探索

在《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》［10］（以下簡稱“上海2035”）歷時3年多的規劃編制過程中，堅持“開門辦規劃”的理念，公眾參與工作貫穿了整個規劃編制過程。在借鑒“首爾2030”市民參與團經驗的基礎上，結合我國的制度環境和上海的實際情況，成立了“上海2035”公眾參與咨詢團。咨詢團由15名具有一定社會知名度，能夠反映各領域的民聲和民意，覆蓋范圍廣泛的社會各界人士組成，其中包括6位市人大代表和6位市政協委員，團員中既有黨政機關、企事業單位和街道社區的工作人員，也有文化教育、高校和研究機構的專業人士。從上海的公眾參與團工作實踐來看，主要有以下幾個方面的特點。

表1 市民參與團成員年齡職業結構（單位：個）

4.1 高規格聘請、制度化保障, 增加公眾與政府之間的溝通機會

與首爾的自由報名、隨機抽取進行團員招募的方式不同，上海的公眾參與咨詢團是在“上海2035”正式啟動之時，由上海市城市總體規劃編制辦公室（以下簡稱“總規編制辦”）與市人大、市政協和市規劃協會商議后，最終由上海市規劃委員會確認咨詢團成員名單。咨詢團成員的聘書由上海市市長簽字。為保障公眾參與咨詢團的工作順利開展，總規編制辦專門制定《上海市新一輪城市總體規劃公眾參與咨詢團議事規則》（以下簡稱“《議事規則》”），明確工作目標要求、具體工作內容、參與成果和發布等方面的具體內容。總規編制辦下的公眾參與小組，作為聯系公眾參與咨詢團的部門，負責公眾參與咨詢團的總體服務和保障工作，收集公眾參與咨詢團的相關資料，建立并形成完整的工作檔案（圖4）。通過高規格聘請、制度化保障，充分發揮公眾參與咨詢團在政府與公眾之間的橋梁和紐帶作用，從而增加公眾與政府之間的溝通和協商機會。

一方面，公眾參與咨詢團受上海市規劃委員會聘請，其成員有權了解總體規劃編制工作，可根據新一輪總體規劃編制工作的進展情況提出要求，獲取相關信息和資料，提出相關咨詢建議，同時了解意見和建議的采納情況。另外，與首爾的相對單一的“集中咨詢”相比，上海的公眾參與咨詢團成員，在參與總體規劃的重要問題研究和成果咨詢的過程中，可以采取集體咨詢和個人咨詢兩種方式，與規劃組織編制單位和編制人員進行“面對面”溝通和交流。其中，集體咨詢由總規編制辦組織安排，事前明確議題和咨詢需求，集體咨詢的會議由公眾參與咨詢團團長主持，各咨詢團成員經充分討論后形成《上海城市發展專題建議書》，全面客觀地反映咨詢團成員的意見和建議；個人咨詢則以自愿為主，可以采用書面征詢和參加會議等多種方式進行。在規劃編制過程中，公眾參與咨詢團先后圍繞總體規劃綱要成果、戰略研究報告、公眾調查、空間體系和成果體系研究情況等先后開展了多次集體咨詢，咨詢團部分成員也以個人咨詢的形式，參加戰略議題研討、重大專項規劃咨詢、《總規指導意見公眾版》制定等多項咨詢工作，均取得了較好的效果。

圖3 市民參與團選定的規劃議題與核心主題分科結構

圖4 “上海2035”公眾參與咨詢團工作機制

另一方面，公眾參與咨詢團成員可以發揮各自領域和行業優勢，聽取各領域內的意見，收集公眾的建議，起到深入、準確表達民意，匯聚民智的橋梁紐帶作用。例如，咨詢團成員中，有來自上海團市委、社區居委會的團員，他們充分利用其工作崗位的優勢和特點，增強社會影響力，通過團市委、居委會協作等平臺，為總規編制辦發放公眾調查問卷，進一步增強“上海2035”的社會影響力。同時，咨詢團成員還作為評委，參與大學生設計競賽、戰略議題評優等工作，從社會人士的視角，為規劃編制工作提出了很多寶貴的意見。

4.2 全過程參與、規范化成果, 有效保證規劃信息完整和準確的傳達

與“首爾2030”在修訂補充審核階段才成立市民參與團不同，上海的公眾參與咨詢團在總規啟動編制時就已同步成立。上海市政府為此還專門召開公眾參與咨詢團成立大會。公眾參與咨詢團全程參與了總規編制中戰略研究、綱要編制、成果制定等階段的研究和討論。

在戰略研究和綱要編制階段，結合“上海新一輪城市總體規劃戰略專題系列研討會”，公眾參與咨詢團成員參與了城市空間格局、城市規模、產業與就業等全部11個戰略議題的研討，并結合自身領域和關注的重點對戰略研究總報告和總體規劃綱要的編制，從系統性和整體性上提出建議和對策。此外，咨詢團成員還積極參與總體規劃市民論壇、“世界城市日”系列論壇、“SEA-Hi！論壇”、“總規沙龍”等系列活動，為宣傳總規起到了重要作用。在成果制定階段，為配合總體規劃成果和專項規劃推進，公眾參與咨詢團成員就總體規劃成果編制進行專題咨詢，并形成專題書面意見。例如，2016年1月31日，咨詢團全體參與“《上海市城市總體規劃（2015—2040）》初步成果專家咨詢會”，就總規初步成果進行咨詢，并至分會場進行專題咨詢；2016年2月26日，“上海2035”聯合編制團隊匯報《上海市城市總體規劃（2015—2040）》初步成果，并由咨詢團就成果進行討論。

正是由于公眾參與咨詢團對總規編制的全過程參與，且在成員構成上的穩定性，使咨詢團成員能夠對總體規劃有更為全面、整體的了解，對于不同階段提出的咨詢意見，如何被決策者吸收和采納，也有更為深入和全面的認識，保證了咨詢團成員在規劃編制全過程中能夠按照既定的目標和思路，提出既符合規劃價值導向、前后一致，又富有建設性的咨詢意見，減少信息在不同階段、不同人群之間傳遞過程中的“耗散”，有效地保證信息在政府和公眾之間進行較為完整和準確的傳遞。

另外，根據《議事規則》，每次集體咨詢需要形成《上海城市發展專題建議書》，經咨詢團團長簽字確認后，提交總規編制辦。個人咨詢中形成的意見和建議作為公眾參與成果匯總至公眾參與咨詢團，并提交總規編制辦，個人不以咨詢團名義發布信息，由咨詢團的新聞發言人統一發布相關信息。總規編制辦根據咨詢團提出的意見，及時向咨詢團反饋咨詢意見和建議的落實情況，規劃的咨詢成果發布以及“咨詢成果回應”的機制，也保證了公眾參與成果傳遞的準確性、規范性和時效性（圖5）。

4.3 全面性討論、專業化建議, 深度參與總規重大問題的咨詢和協商

公眾參與咨詢團人員在構成上具有較為廣泛的代表性，能夠從不同視角全面地參與到“上海2035”規劃編制中，符合具有綜合性、宏觀性、戰略性特點的總體規劃對公眾參與群體的要求。同時，具有城市規劃專業素養的團長和團員，在公眾參與咨詢團和總規編制辦溝通工作中也起到良好的橋梁作用，對總規編制過程中的一些重大問題，提出了專業性的意見和建議。例如：對于總規綱要的定位，公眾參與咨詢團提出城市總體規劃綱要是城市總體規劃編制過程中的一個法定文件，是編制總規成果的依據，需要清晰地提出總規成果的框架和核心內容，必須與第六次規劃土地工作會議上的精神相銜接，突出戰略性空間政策的特點，闡述實質性問題，制定相應的應對策略，落實相關指標體系，明確市域空間布局和落地問題，以利于提高下一步總規成果編制的可操作性。對于人口規模，公眾參與咨詢團認為在底線約束下，應從資源、人口、環境協調發展角度合理確定人口規模，并建議適度、合理地明確彈性系數，更加注意在外來人口市民化過程中，對人口結構和布局合理性的考慮。對于空間格局，咨詢團建議市域空間的優化既要體現歷史的延續、繼承和發展，又要體現差別化地指導推進城鎮發展，并處理好區域協調發展與上海市城市總體規劃的關系。中心城周邊地區雖然現狀存在連綿發展態勢，但不可將該地區繼續強化集聚發展，而是應加以梳理、整合、優化，并堅守外環綠帶建設底線，守住農業用地，積極增加生態空間，并應從城鄉統籌角度，進一步深化對小集鎮、村莊的定位和發展的研究。對于產業發展，公眾參與咨詢團建議應考慮以創新為引領，充分考慮空間布局優化，要為自貿區進一步拓展、科技創新中心的建設，以及創意密集、技術密集、資金密集產業的發展留出所需要的空間及資源配置，并需要特別重視產城融合發展的空間結構整合問題。對于綜合交通，咨詢團認為綜合交通規劃需要有客觀依據和科學指導，區域綜合交通需要做深入的專題研究，市域綜合交通也必須和明晰的城市空間結構相協調，網絡和模式均應與城市空間結構相匹配，城鎮間交通并不是僅以“可達性”為基本原則，而是“需求”為首，采取不同層次和等級的交通方式，并應有適當的定量分析。

圖5 “上海2035”公眾參與咨詢團參與內容和參與成果

另外，對城市定位與性質、城市老齡化、舊區改造與更新、社區建設、城市綜合防災系統等方面的問題，公眾參與咨詢團成員也提出了專業化建議。對公眾參與咨詢團成員提出的這些意見和建議，總規編制辦都進行認真研究，納入《上海市城市總體規劃（2017—2035年）公眾參與報告》[11]，并在“上海2035”最終成果中有所體現和考慮。

5 結論與討論

與傳統的個人參與總體規劃的方式不同，在“首爾2030”和“上海2035”中，均成立了相應的公眾咨詢團體，以團體的形式來參與城市基本規劃/總體規劃的編制。這是規劃編制工作中公眾參與的創新舉措和有益探索。研究認為，首先，團體形式的公眾參與能夠通過相關政策機制和制度的保障，提升公眾的“討價還價”能力，增加其與政府之間“面對面”的溝通和協商機會。其次，團體形式的公眾參與人員構成相對穩定，能夠自始至終全程參與總體規劃，有效保證信息在政府和公眾之間進行較為完整和準確的傳達，減少信息在不同階段、不同人群之間傳遞過程中的“耗散”。最后，團體形式能夠高效地整合由于社會高度專業化分工所導致的分散的知識體系，有效彌補個人知識體系的缺陷，降低政府收集信息的交易成本，提升公眾參與的效率。且具有專業背景的團員，能夠提出更具有專業性的意見和建議，提升公眾參與成果的質量。

繼“上海2035”之后，國內的寧波、蘇州等城市，也在其總規啟動編制時，成立公眾參與咨詢團進行公眾參與。雖然這些城市的總規尚在編制過程中，尚未形成完整的經驗樣本，但從各地的實踐和響應程度來看，公眾參與咨詢團是未來總規公眾參與中的一個趨勢和方向。因此，有必要在總結“上海2035”實踐的基礎上，對如何完善公眾參與咨詢團的參與范圍、參與機制以及人員構成，進行以下3個方面的延伸性討論。

（1）上海的公眾參與咨詢團的工作，目前還僅限于城市總體規劃層面的實踐。對于專業力量儲備相對薄弱、公眾參與意識又在逐步增強的街道和鎮，雖然目前已有一些地區建立了社區規劃師制度，由他們作為公眾與專業人員、政府之間溝通的紐帶，但社區規劃師還是傳統的個人形式的公眾參與，力量相對有限。因此，可以結合目前上海正在開展的擴大街道公眾參與權試點工作，引入公眾咨詢團制度，使其參與到街道以及鎮的規劃工作中。

（2）目前的公眾參與工作，僅限于總體規劃的編制階段，在總體規劃實施、監測和評估階段，需要進一步發揮好公眾參與咨詢團的作用，并在機制和政策上予以明確保障，將總規實施的情況及時反饋給公眾參與咨詢團。同時征詢其對于總規實施過程中的建議，從而實現由全過程的參與向全周期的參與轉變。

（3）目前，受公眾咨詢團體樣本的限制，對公眾咨詢團規模大小尚需要經過各地實踐的經驗積累。本次上海的公眾參與咨詢團工作，在人員規模和構成上還有一定的局限性，未來可以根據各地實踐經驗，嘗試建立公眾參與咨詢團成員動態調整的機制，對公眾參與咨詢團體的規模、參與人員的專業和職務進行靈活調整，以適應形勢的不斷變化。

最后，需要說明的是，盡管“團體形式”的公眾參與存在如文中所分析的諸多優勢和特點。它的出現進一步豐富了公眾參與的形式，但仍應重視傳統的“個人形式”的公眾參與方式，這是憲法和法律賦予公民的基本權利。在不同地區、不同類型的規劃實踐中，應進一步優化“個人形式”公眾參與的程序，提升效率和質量。不論“團體形式”還是“個人形式”的公眾參與，其目的和初衷都是為新時期的空間治理水平和社會治理能力的提升做出貢獻。