我國監察體制改革與監察官制度構建

摘要：改革開放以來，國家對監察體制進行了多次改革，尤其是2016年的改革，總結歷史經驗教訓，順應時代要求，整合分散的監督懲戒機構與職能，組建了全面覆蓋、權威高效的國家監察委員會，將制度反腐和法治反腐有機統一起來，有力震懾和懲處了腐敗分子。監察官是履行監察職責，打擊腐敗分子的中堅力量。我國的監察官制度總體看優于西方國家，但目前還應制定專門法律，完善配套措施;合理設定監察官入職范圍和條件;建立完善的監察官職業保障機制。

關鍵詞：監察體制改革;監察委員會;權力制約;監察官

中圖分類號：D262.6 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）14-0071-03

權力的行使必須有所控制，否則就會超出邊界。現代國家通過建立各種各樣的權力監督機制來制約權力，以期使權力始終在制度的軌道上正常有序運行。自新中國成立以來，我國就開始探索建設國家監督體系，在維護政治穩定，促進經濟發展方面發揮了重要作用。但是，隨著社會的發展和國家日新月異的變化，其中的不足也隨之凸顯出來，進行國家監察體制改革勢在必行。

一、監察委員會與監察權及監察體制改革

新中國誕生初期，國家就設置了政務院人民監察委員會，用以制約公職人員的權力。《共同綱領》中提到，要在縣市以上設立監察機關，以監督國家機關和公務人員是否依法履行職責，并對違法失職人員予以糾正。上世紀50年代以后，政治形勢發生變化，隨之而來的非正常化政治活動使得國家正常的政治秩序和法律制度遭到破壞，監察體制也隨之取消。改革開放以后，社會主義經濟迅速繁榮，社會建設蓬勃發展，國家監督體系的落后使得腐敗問題開始抬頭，監督力量的不足造成了違法違紀卻逃避懲罰的情況屢見不鮮。因此，國家下大力氣開始重新建設國家監督體系，于上世紀80年代再次設立監察部，為國家建設保駕護航，順應了時代需要。我國國家監督體系的發展體現出一定的規律，如監督機構具有多元性，建國以來承擔監督職責的主要有權力機關即各級人大及其常委會，行政機關的監察和審計監督，以及檢察機關的職務犯罪監督等。總體上表現為三位一體的監督格局，監督范圍具有疊合性。

2016年底，國家決定繼續深化監察體制改革。面對我國權力監督體系機構重疊、職能交叉、力量分散、統籌效率不高等問題，決定將政府部門的監察機構及預防腐敗部門與檢察院的反貪局、反瀆局和預防職務犯罪部門等進行整合，成立國家監察委員會，形成全面覆蓋、統一高效的國家權力監督體系，對所有行使公權力的人員進行監督。這次改革是建國以來對國家監察體制最大的一次變革，主要體現在三個方面：一是監督對象。以往的行政監察只對政府機關及其公務人員進行監督，而其他履行公務的人員則游離于監督體系之外，造成了監督的片面性和缺失性。而黨內監督不斷加強，紀檢機關已將監督范圍覆蓋到所有單位。這就出現了黨政監督力量不一致的局面。新的監察體制改革實現對所有行使公權力的人員進行全覆蓋，有力彌補了這一短板。二是領導體制。過去監察機關既要受到政府的領導，又要受到上級監察機關的領導，即雙重領導體制，不利于監察權的履行和職能的發揮。新的監察體制改革實行垂直領導，中央領導地方，上級領導下級，有利于監察權的充分行使和監察工作的有力開展。三是監察權限。上世紀80年代的監察部門在50年代的基礎上增加了一定的權限，涵蓋了調查權、檢查權、建議權和處分權，尤其是處分權，給予了監察機構懲治腐敗的直接權力。新的監察體制改革改變了調查權行使的對象、方法和手段，使監察權限煥然一新。

根據《監察法》的規定，監察權包括監督、調查、處置三種職責.第一，監督，監察機關對所有行使公權力的人員進行監督，對其是否依法辦公，依法用權，廉潔自律以及生活作風等方面進行監督。同時黨內監督條例也規定了黨內監督的各項內容，與國家監察具有共通之處，在合署辦公的條件下能夠積極統籌，互相貫通，發揮更大作用。第二，調查、監察機關對職務違法犯罪調查權的統一履行是國家監察體制改革的重中之重，在制度反腐和法治反腐建設中發揮了重要作用。根據規定，國家監察委員會對88個職務犯罪具有調查權，共涉及六大類。第三，處置，處置是三大職責的最后一步，也是極為重要的一步，關系到反腐敗體系是否能夠順利獲得成效。根據監督和調查得出的結論，做出合適的相應處置，推動廉政體系建設的有序進行。由此可見，監察權并非單一的行政監察或者檢察院的預防職務犯罪的權限簡單疊加，而是綜合了各方面職責權能后作出的整體規劃考量設計。

二、中西方監察官制度的分析對比

國家監察體制改革使得監察委員會擁有了原本屬于檢察機關的職務犯罪調查權，監察委員會工作人員既要了解黨紀，又要熟悉國法。因此，建立一支專業的監察官隊伍就顯得尤為重要。第一，建立專業的監察官隊伍是保障監察體制改革有序進行的重要舉措，有利于增強監察委員會職能實踐的可操作性。隨著反腐敗工作逐漸進入深水區，新組建的監察委員會也將面對很多新情況。建立專業化的監察官隊伍有助于擴大打擊職務犯罪的成果，提高反腐敗的整體效能。第二，舊有的紀檢監察體制因其各方面的局限性，已經難以全面應對新時期形態各樣的腐敗問題，建立全新的監察官隊伍成了順應時代要求，加強新時期反腐建設的重要推動力，有利于提高反腐敗工作隊伍的職業素養和業務能力，收到思想素質和專業工作齊頭并進的良好效果。第三，建立專業化的監察官隊伍有助于增強紀檢監察干部的職業認同感，通過對各項職業規范標準的統一制定，能夠使得反腐敗工作人員在各方面找到自己的價值追求和職責所在，對身份、榮譽、職業等形成共同認知和肯定，并獲得強烈的尊嚴感和歸屬感。

我國監察制度古已有之，監察御史在歷代王朝中扮演了不可或缺的重要角色。監察制度最早可以追溯于西周，秦朝正式確立，漢朝進一步鞏固，通過后來的三國兩晉以及唐宋的進一步發展，最終成熟于明清。雖然在奴隸社會和封建社會背景下有著極大的局限性，但它確實起到了整頓吏治，打擊腐敗，維護政治穩定的作用，其優秀的歷史文化傳統和寶貴的實踐經驗給我們帶來了極大的參考價值，對現代反腐敗工作具有重要的啟示作用。我們應該站在時代的高度，取其精華，棄其糟粕，繼承和發揚歷史的有益經驗，并不斷根據現實條件和具體情況開拓創新。

瑞典于1809年建立起近代意義上的監察制度，20世紀中葉在世界范圍內開始普及。隨著行政權的日益加強，這項制度被廣泛應用。在實踐中，各國根據實際情況衍生出了不同類型的監察官制度。一是提高了監察官任職的門檻。比如要求具有專業的法律知識或者具備行政管理、會計、審計或調查等方面的能力。二是給予監察官極大的自由調查的權力。比如可以調查針對公職人員的一切申訴，或者隨時抽調審閱有關政府文件。三是對監察官履行職權進行系統的保障。通過對監察官的選任、晉升、福利待遇、履職特權等進行詳細規定，保障監察官獨立履行監察權。四是監察官實行專業化與職業化。以監察專員的形式使監察官“術業有專攻”，集中精力對某個具體方面進行系統的監察工作，極大提高了監察效率。

通過對比，我們可以發現許多西方國家監察制度與我國監察體制的不同，其中的內涵對監察官制度有著重要的導向和影響。第一，從職責分配角度來看，西方國家采取“多管齊下”的機構設置，多個不同的機構均具有監察和反腐敗的職權。而我國監察體制改革后，監察委員會成為反腐敗的專職機關，既有預防腐敗的職能，又有調查和懲治腐敗的職權，兩位一體綜合治理，避免多部門牽扯和協調，極大提高了反腐敗的效率。第二，從監察機構職權來看，發達國家監察機構主要承擔三個任務，即司法救濟、保障人權、限制行政權，這也是西方國家強調監察官應具有法律素養的主要原因。而其他發展中國家則更加側重打擊腐敗。我國監察委員會是反腐敗的專職機關，具有專業化和職業化的特點，綜合素質要求比較高，不僅要有法律知識，會計、審計、調查、行政管理、計算機等方面的知識同樣需要融會貫通。第三，從監察制度的屬性來看，西方國家的監察制度嚴格限制于三權分立的框架之下，監察機構或屬于立法權，或屬于行政權，這要看其國家的具體權力劃分。但不管怎樣，監察官不能逾越權力分立的紅線。因此，監察官的大部分活動沒有直接強硬的政治效力，都是通過調查施加壓力來達到自身目的。而我國監察官擁有調查和處置的權限，能夠直接對腐敗分子啟動監察工作程序，并采取一系列切實的調查懲戒措施，具有強硬的職能效力。

三、構建科學的國家監察官制度

（一）制定專門法律，完善配套措施

監察官是依照法律規定具體履行監察職責的人員，《監察官法》是保障監察官日常工作、規范監察官行為舉止的重要依據。制定《監察官法》，使監察官制度于法有依，對于保障監察官依法履職，提高監察能力和水平，實現監察工作全面高效有序開展具有重要意義。《監察法》對于監察官的有關規定是原則性的，因此需要制定更加細化的《監察官法》來完善監察官制度。

從內容結構層面來看，制定《監察官法》可以借鑒我國《檢察官法》和《法官法》的相關規則，以及司法體制改革的相關經驗。但是否采取員額制，則有待商榷。2014年的司法體制改革對建構監察官制度很有啟發，但不能盲目照搬。司法工作和監察工作并不相同，在本質上有所差異。第一，司法工作是法官、檢察官運用法律知識對所辦案件做出理性的個人判斷，追求內心的自我確信，只以法律為依據，不受其他任何因素的影響。而監察工作是對公職人員涉嫌違法違紀的行為進行調查和處置，本著保護干部的原則，更加側重于集體決策，是對公職人員負責任的一種態度，需要慎重處理。第二，司法工作是被動性的，遵循不告不理的原則。在人口浮動不大，經濟持續穩定的條件下，通過長期的規律探索，一個地區特定時期內的案件數量是可以估量出來的，所以法官的員額數也就有了判斷的依據和標準。但是監察工作強調主動性，案件數量也存在很大的隨機性，監察人員的具體工作量難以衡量，也就無法確定需要多少員額監察官。

（二）合理設定監察官入職范圍和條件

監察官的入職范圍是監察體制最為重要的問題之一，直接關系到監察官隊伍的建設和監察工作的開展。目前關于監察官入職范圍有兩種理論：一種是認為應該將內設機構工作人員全部納入，另一種是要求效仿員額制。綜合各方面因素，監察官的入職范圍應該考慮以下三個方面：一是專業問題，建立一支專業化職業化的監察官隊伍是我們的基本要求，首要一點就是監察官專業素質必須過硬，這也是監察工作順利進行的基礎所在。二是公平問題，不同單位，不同層級，不同區域的監察人員都能公平地獲得選任監察官的機會。三是善后問題，可以借鑒司法改革中的辦法，將之前的老紀檢監察人員合理地轉為新任監察官。

監察官的入職條件也是一個重要的方面，大致包括：擁有堅定的政治立場，良好的道德品質，具備一定的工作經驗，獲得相關的資格證書等等，而受過刑事處罰、被開除公職或受到紀律處分者則失去選任資格。《監察法》中對于監察人員的各項素質都有明確規定，在《監察官法》中可加以細化。

另外，監察官是否需要獲得法律職業資格證書也是一個爭論的焦點。有人認為，法律職業資格是監察官必備的專業素質。但從我們國家監察機構的職能以及目前人員來看，不宜制定過高標準，而且司法考試改革方案中，并未提到監察人員。監督工作一般不會用到過多的法律職業素養，但是調查工作尤其是針對職務犯罪的調查則必須運用專業的法律知識形成案卷、證據材料移送檢察機關，所以調查部門的人員可以要求具備相關的法律職業資格。

（三）建立完善的監察官職業保障機制

世界上無論哪個國家的監察機關，最重要的原則就是獨立行使職權。我國《監察法》對此也做了明確規定，任何行政機關、社會團體和個人都不得干涉監察權的行使。因此，為了確保監察工作順利進行，必須對監察工作的獨立性進行保障。

第一，完善監察官的工資福利待遇，建立健全約束機制。應切實保障監察官的工資福利待遇，使其在生活保障上沒有后顧之憂。在經濟上體現個人的工作價值，使其具有極大的獲得感和認同感。同時完善約束機制，明確監察官的責任，使其做到權責一致。第二，出臺對監察官的人身保護措施。在辦理腐敗案件中，部分犯罪分子往往鋌而走險，給監察官造成了極大的人身風險甚至傷害。應盡快出臺保護措施，對監察官及其親屬人身安全加強保護。第三，給予監察官合理的履職豁免權。為了保證監察官在正常履行職務過程中不受到責任追究，應當給予監察官一定的豁免權。比如在監察委員會內部的言論和表決對外不受追究，非經監察委員會批準不受逮捕等。第四，完善監察官晉升機制。有助于對監察官形成正向激勵，使監察官積極履行監察職責，提升自身的業務能力和水平，讓能力出眾、勇于擔當的好干部不被埋沒，發揮更大作用。第五，建立健全責任追究機制。任何權力擁有者都可能滋生腐敗，監察官也不例外。建立健全監察責任追究機制，加強對監察官自身的監督，守住反腐敗最后一道防線，是保障監察機關有序高效運行的重要舉措。

參考文獻：

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作者簡介：王富民（1994—），男，漢族，山東濰坊人，單位為中共山東省委黨校。

（責任編輯：李直）