談《資產評估法》實施后的行業行政監管

俞華開

摘 要：本文作者作為長期從事資產評估工作的評估人，對《資產評估法》實施后的行政監管內容和方式進行了深入研究，提出了進一步明確評估屬性定位深化評估功能、出臺實施細則并建立協調機制、優化行業環境扶持機構做大做強、行政監管與自律監管相協調等行政監管的措施和建議，對相關政府部門對評估行業的監管具有較強的參考價值。

關鍵詞：資產評估行業 ?行政監管 ?建議

行業規范健康發展，離不開政府部門的行政監管。《資產評估法》（以下簡稱《評估法》）的出臺奠定了資產評估在我國經濟和社會發展中的法定地位，這標志著我國資產評估行業進入依法治理新時代，有利于資產評估行業的規范健康發展。在《評估法》2016年12月1日實施后，財政部及時頒布了《資產評估行業財政監督管理辦法》（以下簡稱86號令），在這一新形勢下如何遵循法律法規的要求開展行業行政監管，是個值得探討的問題。本人作為長期從事資產評估工作的評估人，有如下思考，以拋磚引玉，供大家批評指正。

一、進一步研究評估屬性定位，深化評估服務經濟社會的功能

資產評估是咨詢性還是鑒證性的服務，評估結果是一個咨詢意見還是對資產價值的確認，對此業內業外一直爭議不斷。我們認為這個屬性定位對行業升級、深化服務功能有很大的影響，對行業監管思路和監管方式也有很大的關系。從評估法上看，把法定評估業務更多地認為是鑒證性為主，要求更高、處罰更嚴，但我們認為評估應該更多的是“估”，在一定條件下的判斷，與“對”、“錯”“正確”等鑒證含義還是有很大差別的。從現在監管部門對評估的監管情況來看，似乎也是把評估當做鑒證性的服務更多一些。如在上市公司重大重組業務中，如果按收益法評估的，期后公司沒有實現收益法預測利潤的80%，評估機構要向投資者道歉，50%以下的，監管機構可以對評估機構采取相應監管措施。評估師和評估機構對評估結果未來實現進行確認和保證是不符合評估屬性的，評估機構和評估師也是承擔不起這個責任的。我們認為應該承認評估的咨詢性，已經遵守了評估準則，已經盡職盡勉了，就不能再苛求了，不能按未來實現情況去評判當時的評估結果。

以企業和產業的并購重組為例，無論是橫向收購還是縱向收購或者是多元化發展都將對收購方和被收購方產生較大的協同效應，而投資者也非常關注并購完成后對公司價值的影響。資產評估除了能夠在公司并購重組定價過程作參考（為維護價格公允有一定的鑒證性）外，更可以充分發揮咨詢功能，提供價值管理的延伸服務，對交易形成的協同效應提供價值判斷，以便管理者和投資者更好的了解并購完成對公司價值所產生的變化。

二、推動資產評估法實施細則等文件的出臺，建立大評估行業管理的協調機制

大家知道《評估法》比較原則，粗線條，大評估行業又涉及資產評估、房地產估價、土地評估、礦產資源評估、保險公估和機動車估價等評估分支行業，涉及諸多政府部門和行業協會，因而很有必要出臺實施細則，指導具體的管理事務和監管事項。我們發現《評估法》實施后，有些分支評估行業的機構管理相關制度都沒有修改，《評估法》的精神還沒有領會和貫徹執行，即使出臺實施細則，在實施過程中，肯定還會出現這樣那樣的問題，為了評估行業的健康發展，建議國務院授權財政部牽頭建立大評估行業管理的協調機制，協調資產評估法實施過程中和大評估行業發展過程中出現的新問題以及原有存在的一些問題。

三、繼續扶持評估行業做大做強，優化行業發展環境

財政部門一直支持資產評估機構的做優做強做大，評估法實施后及時出臺《資產評估行業財政監督管理辦法》、《資產評估基本準則》，也曾出臺資產評估行業母子公司試點方案，把資產評估視“為現代高端服務業，經濟社會發展中的重要中介力量，財政管理中的重要基礎工作”，在各類國有資產管理、財政績效評價、境外購并等財政管理中將資產評估作為重要手段，嵌入相關的管理文件中。隨著資產評估法的出臺，評估行業進入重大變革的時代，建議財政部門繼續扶持評估行業，支持評估行業做大做強。如支持評估機構通過股權收購整合重組，改變評估機構小、散、亂的局面，支持評估機構人才培養、技術研發的投入，增加或提高評估機構稅前抵扣內容或標準，沖抵營改增后評估機構的稅負增加。另外也建議財政部門加大與司法、金融等管理部門的協調，支持評估師的執業行為，優化評估師的執業環境。

四、行政監管與證券監管、行業自律建立日常溝通機制，統一行政監管執法的標準

對評估機構適時適量適度的政府監管是十分必要的，行業自律與政府外部監管成為保證評估行業執業質量的兩個重要手段。我們建議，作為證券評估機構的共同監管部門，財政部應與證監會、中評協是否可以建立部門聯席會議制度，共同確定檢查對象，對一些共性的檢查問題，相互認可檢查結果或給予免檢，盡量避免對證券評估機構的重復檢查。財政監管通過與證監會等監督部門和行業協會的溝通協調，形成監管合力，共同推進評估行業更快、更好地發展。

從目前證券監管情況來看，監管對象的雙隨機、監管部門的執法標準不盡統一導致對評估機構的執業質量評價很大程度上取決于評估機構運氣。目前證監會將執法及處罰權下放至各省市自治區派出機構，由于各地證監局對相關法律法規理解可能存在一定差異，執法及處罰尺度也可能不盡一致，這樣就勢必會造成對同一件事情會有不同判斷和處罰的情形。我們建議，在財政行政監管中應避免監管標準不盡統一的情況，以保證執法和處罰的一致性和嚴肅性，統一處罰尺度、標準和內容。另外行政處罰時應當充分考慮“問題”的性質、問題發生的歷史背景和資產評估的咨詢屬性、資產評估行業所處的發展階段，而不能過多地從事后實現的結果和業已變化了事后環境去評判。

五、結束語

《評估法》實施后，評估行業有法可依，鑒于我國的實際，強有力的行業行政監管在推動法的有效實施，排除法律實施過程中的困難非常重要。本人認為在進一步明確評估定位充分挖掘評估功能、出臺實施細則并建立協調機制、優化行業環境扶持機構做大做強、行政監管與自律監管相協調等方面評估行業的行政監管大有可為。