改革中法律的合憲性審查

摘 要： 合憲性審查已成為黨和國家全面深化改革、進一步推進依法治國的重要舉措。在當下中國，合憲性審查的意義在于妥善協調立法與改革的關系，通過及時的法律修改使立法符合改革需要進而引領改革。在立法實踐中，判斷法律是否需要修改的依據是憲法。合憲性審查是法律修改的必經步驟，且合憲性審查過程中所依據的憲法精神、原則及規定對后續的法律修改有著決定性影響。文章以限制林木采伐權的法律為例，認為判斷該類法律合憲與否的標準是其立法之初所仰賴的立法事實是否發生變化，后續的法律修改應當充分考慮合憲性審查時所倚仗的、由憲法確認的價值取向以及成熟的改革成果與有益的改革經驗。作者提出限制林木采伐權的法律條款可作以下兩方面的修改：一是放松對采伐限額的控制，二是取消部分類別林木的采伐許可限制。

關鍵詞： 合憲性審查;林木采伐權;采伐許可證

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.04.10

歡迎按以下方式引用：鄭瀟.改革中法律的合憲性審查[J].克拉瑪依學刊，2019（4）64-73.

黨的十九大報告提出“推進合憲性審查工作”的目標，2018年《憲法修正案》將“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”，賦予其合憲性審查權。合憲性審查已成為黨和國家全面深化改革、進一步推進依法治國的重要舉措。可以說，此次修憲在推進合憲性審查工作進程中具有里程碑式的意義。那么，在全面深化改革不斷推進的當下，合憲性審查能起到什么樣的戰略功能，具體如何發揮它的功能？本文擬從法律修改這項法制實踐工作切入，探究合憲性審查在協調立法與改革之間關系的制度功能，并以限制林木采伐權的法律為例，在學理層面展現合憲性審查在法律修改時的運作過程，考察合憲性審查在后續的具體法條修訂中可能產生的積極作用。希望本文的研究能為我國合憲性審查以及法律修改工作的推進提供一些學理上的智識。

一、全面深化改革中合憲性審查的意義

以往研究對合憲性審查的意義或者說功能的探討并不能解釋為何中國在全面深化改革的當下提出推進合憲性審查工作，其學理觀點與中國國情不甚相符。學界主流觀點認為，合憲性審查的意義包括保障公民基本權利、推進憲法實施、提升憲法權威、促進法制統一等。僅從純粹的理論層面看，這些關于合憲性審查意義的觀點均無可厚非。假若合憲性審查工作得以落實，以上功能都可以作為合憲性審查所起到的積極作用。然而，這些理想化的學術探討并不能解釋黨和國家為何在這一全面深化改革的背景下才提出推進合憲性審查工作。假如黨和國家推進合憲性審查是為了保障公民基本權利、推進憲法實施等，其為何不在憲法施行之初就全面落實合憲性審查工作？

事實上，在全面深化改革的當下，中國推進合憲性審查的最大意義在于妥善協調立法與改革的關系，有效化解其內在矛盾。法律與社會變遷的關系是法理學中一個經久不衰又富有爭議的議題，在中國它表現為立法與改革的關系。當下中國的立法不同于西方發達國家的最大特點是我國的立法都是改革背景下的立法。自1978年黨的十一屆三中全會拉開改革的序幕，中國的政治體制、經濟模式及社會環境無一不發生著劇烈變化，因而立法的“折舊”速度很快，難以適應不斷變化的現實需要。[1]97目前，改革已進入攻堅區和深水區，利益多元交織，矛盾更加尖銳復雜，全面深化改革的推進使得立法與改革的關系愈加充滿張力。如何妥善協調立法與改革之間的關系已成為黨和國家深化依法治國實踐必須直面的重大議題。為確保改革的順利推進，黨的十八大提出“全面依法治國”，將其作為改革和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障。依法治國的前提是依憲治國，推進合憲性審查工作已成為一項重要的戰略舉措。“隨著立法進程的不斷推進，中國逐漸步入‘后立法時代。大量的立法離不開憲法審查功能的發揮，從而保證立法體系的完整性、統一性和有序性。”[2]135對此，黨的十八屆四中全會提出要“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。黨的十九大報告強調要“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”[3]38-39。由此可見，黨和國家已充分意識到合憲性審查的重要性以及它在實現良法善治、促使立法適應改革中起到的關鍵作用。

那么，如何才能做到妥善銜接和主動適應？全國人大常委會2018年工作報告明確了解決思路：一是“對實踐證明行之有效的改革舉措，通過修改完善相關法律予以復制推廣”;二是“對相關法律不適應改革需要的個別條款，采取統籌修改法律的方式一并作出修改”。兩者合二為一即是法制工作實踐中的法律修改。

合憲性審查是判斷法律是否需要修改的必經步驟，法律修改的前提是其不再合憲。法律修改一般是指全國人大及其常委會等國家機關對一定范圍內的法律法規進行審查、整理，并決定是否以及如何修改相應法律法規的工作。在立法實踐中，判斷法律是否需要修改的標準可分為兩個維度：在實踐層面，它表現為法律不能適應經濟社會發展需要，淪為改革的制度障礙;在理論層面，它則表現為法律不再合憲。憲法在整個國家法律體系中的位階最高，是根本法、母法;制定、執行法律的過程實際上是實施憲法的主要形式。習近平同志曾指出：“全國人大及其常委會要加強重點領域立法，……通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實。”[4]10因而，法律的制定、修改與廢止均應當以憲法為依據。[5]319如果一項法律需要修改，這在法理層面便意味著：隨著社會發展和國家治理目標的更迭，當初制定法律所仰賴的、憲法所倡導的價值取向的位階亦發生轉換，導致的后果即是法律不再符合憲法的原則、精神或規定。

進一步說，合憲性審查究竟是如何在法律清理過程中發揮作用，其在判斷法律是否合憲、是否需要修改時主要依據什么標準，以及合憲性審查所倚仗、為《憲法》所確認的價值取向能給后續的法律修改、完善提供什么樣的判別方向？下文中，筆者將以限制林木采伐權的法律為例，嘗試從理論層面回答以上問題。選擇該法律主要基于兩方面的考量：第一，自2008年中共中央、國務院聯合發文宣布全面推進林權制度改革至今，該領域內的制度、實踐均處于持續、劇烈的改革之中，涉及林木采伐權的法律與當下的林權制度改革之間有著愈加不可調和的矛盾沖突，這種情境能充分展現合憲性審查在法律清理中的作用;第二，為適應林業改革發展需要，國家林業和草原局（原國家林業局）已于2016年啟動《森林法》的修改工作，且該法的修改已列入全國人大常委會2018年的立法工作計劃，由農業與農村委員會研究起草。而限制林木采伐權的法律規范主要源自《森林法》，對此問題的研究或許能為其修改作一些理論層面的引導。

二、合憲性審查的標準與程序

現行法律對林木采伐權的限制存在不合憲之處，需對其進行合憲性審查。林木采伐權一般是指公民、法人或其他組織享有的排他性物權，林木采伐權人對林木依法享有采伐一定林木資源、獲得木材并排除他人非法干涉的權利。對于享有林地經營權或林木所有權的林農來說，林木采伐，尤其是經濟林的采伐是其將合法財產權轉化為實際經濟收益的關鍵權利，涉及林農最基本的生產、生活需要。因而，法律對林木采伐權的限制必須慎之又慎。《森林法》對此權利作了限制性規定，如該法第32條明確規定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐”。從法的規范性看，通過行政許可的方式限制公民的林木采伐權似乎無可厚非，畢竟《森林法》第1條所確立的立法目的即是“保護、培育和合理利用森林資源”。然而，此條帶有明顯價值取向的林木采伐許可的法律規定卻不斷遭受著社會一般公平正義觀念的拷問。《森林法》自1984年施行至今已有35年，違反林木采伐許可條款的案例不計其數，①若簡單地將這些人當作不知法的“法盲”，顯然欠缺解釋力。法條頻遭違反、社會輿論甚囂塵上的根源在于，該法律規定背離了民眾心中最基本的公平正義觀念，它讓大多數普通人都覺得該法律不近情理：明明是自家的樹為何不能砍？“自己的東西沒有支配權，還得是國家說了算，那還是自己的東西嗎？”[6]該規范與“公民的合法的私有財產不受侵犯”這一憲法規定有抵觸之嫌。《森林法》第32條的問題只是冰山一隅，法律對林木采伐權限制的條款還有許多，這些條款均有違反憲法的風險，需進行合憲性審查，為法律的修改打好基礎。

（一）立法事實：合憲性審查的判斷標準

對立法事實的認定是判斷法律規定是否合憲的基本標準。在合憲性審查中如何判斷某一法律規定違憲？理論上，如果該法律條款與憲法的規定相抵觸，即可認定其違憲。然而，“憲法規范的開放性和原則性決定了憲法判斷的決策者難以單純通過條文的涵攝適用，得出一項立法合憲與否的結論，而立法背后是否有事實支撐，便成為了憲法判斷的關鍵決策因素”[7]2。此種在合憲性審查中用以認定立法是否符合當下社會、經濟、文化等現實狀況的事實通常被稱為立法事實。蘆部信喜曾指出：“在沒有驗證立法事實的情況下，僅僅將憲法與法律的條文進行概念性比較，從而決定違憲與合憲的憲法判斷方法，則有可能作出與實態不相符合的形式化、觀念化、說服力較弱的判決。”[8]335實踐中，無論一國采用何種合憲性審查制度，對立法事實的判斷均是合憲性審查的重要組成部分;在憲法訴訟中，大量涉及合憲性審查案件的爭議焦點往往集中于對此種立法事實的確定。因此，要判斷現行有關林木采伐權法律規范是否合憲，則需要對其立法事實進行梳理與判斷。

如何通過立法事實判斷某一法律是否違憲？在回答此問題之前，首先需明確的是，從國家治理的角度看，一項法律的出臺通常是為了“解決特定的問題或實現政策性的目標”[9]104。立法者必須先明確立法事實或問題所在，據此提出相應對策，以實現立法目的。現實中，立法事實并非是一元的、清晰的，而是多元的，將其轉化為具體的立法目的、法律規范前，需要進行利益衡量。如道路交通領域立法中需要考慮的立法事實就包括維護道路交通安全秩序的需要與保障公民自由出行的需求，這兩種利益沒有必然的高下、大小之分，而需要根據實際情況作出價值判斷，進而制定相應的立法目的等。

在合憲性審查中，卡斯特提出將立法事實分為對政府治理目標的促進和對憲法保護權利的限制兩方面的事實。[7]4前者可用A表示，是指通過立法實現目標的可能性是多少;若實現立法目的，則其能在多大程度上對社會產生積極影響，如安全、健康等。后者可用L表示，是指立法對公民憲法權利的限制程度。因此，欲判斷一項立法是否合憲，需要將兩類事實進行比較、權衡：若前者所帶來的增益大于后者引起的權利減損的絕對值（A>L），則可認定該立法合憲;反之（A

立法事實的變更將直接影響合憲性判斷的結果。立法者草創法律時所考慮的立法事實是片段式的，它隨著法律的頒布而被定格。然而，社會是在不斷發展的，基于國家治理需求，其治理目標需因時而變;同時，隨著社會的發展，人們對憲法所保護權利的認識亦在不斷加深，對不同權利的保護需求也會有變化。因而，立法所依據的事實必然隨著社會的變化而變化。一旦立法事實變更，當初以此事實所形成立法的合憲性事實基礎便不復存在，該立法則有違憲風險。因此，欲判斷涉及林木采伐權的相關法律規定是否合憲，就要考察當初制定該類規范所依據的立法事實是否已經發生變化。

（二）立法事實的變更

有關林木采伐權的法律規范主要集中于《森林法》，《水土保持法》《防洪法》等其他法律中的相關規定主要是對《森林法》規定的承繼或具體化。因此，本文在論證立法事實是否發生變化時，將著重分析《森林法》的相關立法背景。

1.立法之初的合憲性

從經驗主義的立場看，在法律生效之時及其后的相當長時間里，林木采伐權立法的合憲性是不言自明的;因為實現政府治理目標所帶來的增益A大于限制林木采伐權造成的權利減損L。1979年《森林法（試行）》嚴格限制林木采伐權，系基于當時林業資源匱乏，重砍輕造等現實狀況所作的應急措施，其治理目標是為了遏制亂砍濫伐的事態與實現林業資源的增長。如果該治理目標不能實現，林業資源被進一步破壞導致無木可伐，那么林木采伐權便無存在意義。質言之，時下對林木采伐權的限制是為了以后更好地享受權利。20世紀70年代末80年代初，國家百廢待興，各項建設事業的開展均需大量木材，供需關系極為緊張，加之立法不完備，因而出現了許多重砍輕造、亂砍濫伐等破壞林業資源的情況，致使林業資源急速下降，土地荒漠化、水土流失等生態惡化問題迅速蔓延。1976-1981年我國森林覆蓋率不升反降即是由此引發。因而當時林業領域的主要矛盾是國家日益增長的林木需求與不斷惡化的生態環境之間的矛盾。時任國家林業總局局長羅玉川于1979年提請全國人大常委會審議《森林法（試行草案）》所作說明中就指出當時我國的森林覆蓋率只有12.7%，且“近十多年來，全國統一分配的木材量平均每年增長速度只有1.7%，供需矛盾越來越尖銳。……對林業抓得不緊，重砍輕造的傾向沒有根本糾正，特別是由于林彪、‘四人幫的干擾破壞，造林綠化速度不快，森林破壞十分嚴重，全國森林資源不足、分布不均的狀況沒有多大改變”。

1984年修訂的《森林法》基本繼承了1979年《森林法》的治理目標及立法體例，因為林業資源匱乏這一立法事實無任何改善（詳見表1）。從表1中可見，1973-1981年，我國的森林覆蓋率不升反降;截至1988年，該數值也未突破13%。其主要原因之一是“我國的經濟立法和執法工作還比較薄弱，森林法又是人大常委會原則通過的試行法，有些地方和部門的干部，甚至一些領導同志，把‘試行看作可行可不行，未能認真貫徹實施。幾年來，許多地方亂砍濫伐森林的現象一直沒有制止”[11]21。

2.政府治理目標的實現與變更對立法合憲性的挑戰

首先，政府原治理目標的實現導致立法對林木采伐權的嚴苛限制失去了正當性基礎。1984年至今，我國林業資源有了較為快速的增長，基本實現了當初的政府治理目標。從表1數據看，1984-2013年，我國森林覆蓋率由12.98%穩步上升為21.63%，不管是林業用地、森林面積，還是人工林面積均有明顯增加。“5年來（2013-2017年），全國共完成造林5.08億畝，森林撫育6.22億畝，森林面積達31.2億畝，森林覆蓋率達21.66%，森林蓄積量達151.37億立方米，成為同期全球森林資源增長最多的國家。”[12]國家林業和草原局2016年發布的《林業發展“十三五”規劃》（林規發〔2016〕22號）指出，我國生態建設成效顯著，“造林綠化加快推進，天然林資源保護、退耕還林、防護林體系建設、濕地保護與恢復、防沙治沙、石漠化治理、野生動植物保護及自然保護區建設等一批重大林業生態保護與修復工程穩步實施”;林業產業快速發展，“規模不斷擴大，產值不斷增加，林產品貿易躍居世界首位。”

第二，變更后的政府治理目標的實現需要放松對林木采伐權的嚴格限制。當下，林木采伐立法的政府治理目標已從遏制亂砍濫伐事態與實現林業資源增長，轉變為進一步解放和發展林業生產力，改進林木采伐管理體制，增加林農收入。隨著1984年《森林法》的有效落實、林業資源的快速增長以及生態環境的不斷改善，當前，林業領域的主要矛盾已轉變為進一步解放和發展林業生產力的需要與落后的林木采伐管理體制之間的矛盾。2008年6月8日，中共中央、國務院聯合發布《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號）（以下簡稱《林權制度改革意見》），拉開了林權制度改革的序幕。該意見明確指出此次改革的目的在于進一步解放和發展林業生產力，發展現代林業，增加農民收入。當然，此次改革對發展林業生產力等問題的強調并不意味著不需要再抓生態文明建設了。《林權制度改革意見》同時指出“建設生態文明、維護生態安全”“增加森林數量，提升森林質量”依舊是集體林權制度改革的重要內容;只是改革的工作重心有所變化。2015年，國家發展改革委辦公廳、國家林業和草原局辦公室印發《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》（發改辦經體〔2015〕1911號）（以下簡稱《林場林區改革方案》），在建設生態文明的基礎上強調推進政企改制，經營活動實行市場化運作，推動林業經濟可持續發展等。2016年，國家林業和草原局印發《林業發展“十三五”規劃》，提出2016-2020年的主要發展目標是在保護和改善生態環境的基礎上，“深刻認識生態和產業、公益和經濟的辯證關系，發展林業特色和新興產業，改造提升傳統產業，增強林業發展活力”。

第三，當下部分法律條款對林木采伐權作了嚴格限制。如前所述，出于林業資源被嚴重破壞、重砍輕造等客觀現實，1979年《森林法（試行）》對公民的林木采伐權作了極為嚴苛的限制，幾乎完全否定了公民個人的林木采伐權。梳理立法條款后發現，限制措施主要包括：一是將國家和地方的木材生產全部納入國家計劃，完全禁止計劃外采伐。對此，當時立法者是基于以下考慮：“目前我國每年計劃生產木材4 000多萬立方米，大約消耗森林資源7 000多萬立方米。據在一些地區調查了解，計劃外的木材生產和消耗森林資源，約為計劃的兩倍。森林采伐的這種半計劃狀態必須加以改變。”[13]10二是只有特定單位，如國營林場等才能經批準后按計劃采伐，任何其他單位和個人均不得采伐等。實際上，梳理條文后可見1979年《森林法（試行）》幾乎完全沒有公民個人林木所有權、使用權或者林木采伐權的存在空間。由于1979年《森林法（試行）》的實施效果有限，對治理目標的實現并無起色。1984年《森林法》基本繼承了前者的立法體例及內容，包括對林木采伐權的嚴格限制。現行有效、修訂于2009年的《森林法》同樣延續了1984年《森林法》對林木采伐權的限制強度，僅在個別內容上略作放松管制。如舊法第31條規定：“采伐林木的單位或者個人， 必須按照采伐許可證規定的面積、 株數、樹種、期限完成更新造林任務，更新造林的面積和株數必須大于采伐的面積和株數。”而2009年《森林法》只將“必須大于”修改為“不得少于”。

綜上，林木采伐權立法在其制定之初無疑具備合憲性，實現政府治理目標帶來的增益可以彌補限制林木采伐權造成的權利減損。然而，隨著原治理目標的基本實現，對林木作嚴苛限制的正當性基礎不復存在。在方興未艾的林權制度改革中，變更后的政府治理目標的實現需要放松對林木采伐權的限制。當前部分法律條款過度限制林木采伐權有違憲之嫌。

（三）法律修改中的合憲性審查程序

上文從理論層面以限制林木采伐權立法為例，探討了法律修改中的合憲性審查的判斷標準及其運用。需要進一步研究的是，法律修改中的合憲性審查應當按照何種程序展開。立法實踐中，法律修改中的合憲性審查主要可能出現在兩種場景：一是法律修改草案提出與審議過程屬于事前程序;二是法規、規章的備案審查程序屬于事后程序。

第一，法律修改草案提出與審議過程中的合憲性審查。按照《立法法》第59條規定，法律的修改程序參照法律的制定程序進行。依據《立法法》規定，全國人大常委會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關有權向全國人大提出法律修改案，并交由各代表團、全國人大各專門委員會、憲法和法律委員會等機關審議。法律修改的源動力就在于，原法律的有關規定所依據的立法事實變更導致不合憲。這意味著，有權提出法律修改案的國家機關在提出法律修改案之前必定對原法律有關規定的合憲性作出判斷。這種合憲性判斷雖然可能不一定由當前憲法名義上規定的合憲性審查機關——憲法和法律委員會作出，但作為法律修改案提出的前提，其在立法實踐中確實長久存在。同樣，在法律修改草案審議過程中也存在著合憲性審查，有學者將其稱之為“合憲性控制”[14]167。不同的是，此處的合憲性審查主要針對的不是原法律的有關規范，而是針對修改草案條款的合憲性。

就《森林法》的修改而言，現實中由有權提出法律修改案的國務院對其有關規范的合憲性作出判斷，在認為其相關規范不再合憲的前提下，要求組成部門——自然資源部管轄的國家林業和草原局起草《森林法修正案（草案）》。

第二，備案審查程序中的合憲性審查。若將法規、規章視為廣義的法律，那么對該類法律的備案審查同樣涉及合憲性審查。黨的十八大以來，黨和國家開始致力于加強和完善備案審查工作。其中，全國人大常委會法制工作委員會負責對行政法規、地方性法規等進行備案審查，國務院負責對部門規章和地方政府規章進行備案審查。全國人大常委會委員長張德江就指出，備案審查的基本功能就在于保障憲法法律的實施。[15]10具體來說，就是對那些不符合上位法或者不符合社會發展需要的法律及時修改或廢止。如全國人大常委會法工委在2018年備案審查工作情況的報告中提到：全國政協十三屆一次會議期間，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度（主要是指《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》）進行合憲性審查;全國人大常委會法工委經研究后認為：“隨著我國經濟社會的快速發展和民主法治建設的深入推進，特別是2013年廢止勞動教養制度后，情況發生了很大變化。近年來，收容教育措施的運用逐年減少，收容教育人數明顯下降，有些地方已經停止執行。通過調研論證，各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識，啟動廢止工作的時機已經成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，我們建議有關方面適時提出相關議案，廢止收容教育制度”[16]10。全國人大常委會法工委對《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》等收容教育制度法規所作出的審查即是一種涉及法律修改或廢止的合憲性審查。

當然，上文關于合憲性審查程序內容實際上是在闡述法律修改中的合憲性審查可能存在的場域，包括進行合憲性審查的主體以及時機。由于法律修改中的合憲性審查更多的是審查主體在特定時間點上所作的一種法律是否合憲的專業判斷，因而其本身沒有特別的程序要求。

三、合憲性審查后續：改革中的法律修改

如前所述，合憲性審查對妥善協調立法與改革之間的關系有著重要作用，是法律修改之前的必經步驟。合憲性審查以立法事實判斷為主要標準，該標準實際上統合了論證法律修改、廢止必要性時所依據的實踐和理論兩個維度，最終實現了以憲法精神、原則及規定作為法律修改、廢止的根本準則。同時，合憲性審查并不是終點，下一步是及時進行法律修改，用立法鞏固改革成果，實現立法主動適應改革，進而引領改革的目的。那么，應當如何修改該類法律？《憲法》所蘊含的價值取向及當下的林權制度改革對其無疑有著舉足輕重的影響。

（一）改革中《憲法》所倡導的價值取向變遷

在上文的合憲性審查過程中，生態環境保護和發展林業生產力是兩項決定性的影響因素，這兩者均可在我國《憲法》中找到依據：該法第26條規定：“ 國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。同時，第13條規定：“國家通過提高勞動者的積極性……不斷提高勞動生產率和經濟效益，發展社會生產力。”可見兩者均屬《憲法》所倡導的價值取向，只是在不同歷史時期，基于實際需要，兩者的位序會因時而變。法律修訂亦應當將此兩項因素納入考慮范圍。實際上，發展林業生產力的最終目的還是在于增加林農收入，客觀上更傾向于放松林木采伐權，保障林農合法的經濟權益。

因而，從當前林權制度改革目的看，相較于生態環境保護，發展林業生產力這種《憲法》所倡導的價值取向的位階應當更高。這種對不同憲法利益的價值取向偏好已經滲透至涉及林業立法的法律清理中。國家林業和草原局曾于2016年4月25日發布《關于廢止部分規范性文件的通知》（林策發〔2016〕54號），廢止了41個規范性文件，而其清理標準為“是否存在‘不利于穩增長、促改革、調結構、惠民生”，其中的“穩增長”和“惠民生”顯然與發展生產力、保障林農財產權相耦合。不僅如此，林權制度改革所強調的發展林業生產力等憲法所倡導的價值取向亦應被灌輸至法律中，通過法律確認改革成果，并反作用于改革的進一步深入。《林業發展“十三五”規劃》指出：“要通過廢改立，主動適應林業全面深化改革需要，確保重大改革于法有據。以修訂森林法和野生動物保護法、制定濕地保護條例等為重點，……強化林業立法與改革決策銜接，堅持在法治下推動改革，在改革中完善法制，實現立法和改革相統一。”當然，需要說明的是，林權制度改革對發展林業生產力的強調并不意味著不需要再考慮保護生態環境，該價值取向仍應作為法律修改時的考慮因素之一。

（二）限制林木采伐權法律條款的修改

限制林木采伐權的法律條款主要集中于《森林法》，從其限制方式來看，主要包括采伐限額制度和采伐許可證兩個方面。按照發展林業生產力、保障林農財產權的改革精神，有關限制林木采伐權的法律條款可作以下兩方面的修改：

1. 采伐限額制度

有關采伐限額制度的法律條款集中在《森林法》。該法第29條規定：“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業企業事業單位、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區、直轄市林業主管部門匯總，經同級人民政府審核后，報國務院批準。”第30條規定：“國家制定統一的年度木材生產計劃。年度木材生產計劃不得超過批準的年采伐限額。計劃管理的范圍由國務院規定。”第33條規定：“審核發放采伐許可證的部門，不得超過批準的年采伐限額發放采伐許可證。”

目前的采伐限額制度可追溯至1979年，有著深刻的計劃經濟時代的烙印，已經落后于林權制度改革，不能滿足發展林業生產力的需要，須進一步完善。對林木采伐作出限額規定在法律上被視為林木所有權或使用權的殘缺，[17]134林木經營者無法按照經濟利益最大化的方式實現對林木合法享有的收益權，勢必影響其投資、生產的積極性。對此，國家林業和草原局于2008年12月26日發布的《關于開展森林采伐管理改革試點的通知》（林資發〔2008〕263號）（以下簡稱《森林采伐改革通知》）提出要“進一步優化采伐限額管理機制”，將森林采伐限額管理范圍“確定為規劃林地上的各類林木，其他林木采伐可不納入采伐限額管理”。

此外，國家林業和草原局辦公室發布的《關于林木采伐限額和年度木材生產計劃直接下達到集體林權制度改革試點縣（市）的復函》（辦資字〔2009〕199號）指出：“自2010年度起，我局不再下達全國木材生產計劃。各省、自治區、直轄市林業主管部門要根據國務院批準的年森林采伐限額，在年度采伐作業實施前，統一將木材生產計劃報我局備案。木材生產計劃的下達方式自行確定。”同時，提出“簡化森林采伐限額指標結構，經國務院批準，各省、自治區、直轄市分解下達的‘十一五期間的年森林采伐限額可實行總量控制，也可以根據本地區森林資源保護管理和森林經營的實際需要由各省、自治區、直轄市重新設置分項限額。對年度木材生產計劃實行備案制”。如福建省政府依照改革精神，發布《關于加快林業發展，建設綠色海峽西岸的決定》，“按照消耗量小于生長量的原則，實行森林采伐限額5年總量控制，年度間允許調劑，即在不突破5年采伐總量和確保林地及時更新的前提下，對于各年度的采伐限額可以根據市場供求狀況自行予以調整”，以增強林木采伐的靈活性，更好地滿足市場規律及生產需要。

因此，根據改革的思路及成果，《森林法》第29條可修改為：“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，以相應國家國民經濟和社會發展五年規劃為一個階段，合理控制森林采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業企業事業單位、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定五年采伐限額，由省、自治區、直轄市林業主管部門匯總，經同級人民政府審核后，報國務院備案。”刪除第30條有關“國家統一制定年度木材生產計劃”的規定，同時將第33條的“年采伐限額”修改為“五年采伐限額”。

2. 采伐許可證制度

涉及林木采伐許可證的核心法律條款主要是《森林法》第32條，該條規定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐;農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。……采伐以生產竹材為主要目的的竹林，適用以上各款規定”。同時，該法第33、34、35、37等條款，《公路法》第42條、《刑法》第345條等亦根據《森林法》作了進一步規定。

總的來看，以上條款對林木采伐作了較為嚴格的限制，這種限制已經不符合社會發展的客觀需要。正如《森林采伐改革通知》所指出的：“20世紀80年代以來，我國采取了一系列的措施強化林木采伐管理，形成了一套較為嚴格的森林采伐管理體系，對保護森林資源起到了重要作用。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善、集體林權制度改革和現代林業建設的不斷深入，現行的森林采伐管理與落實林農處置權的要求和森林經營的矛盾日益突出，特別是采伐申請程序復雜、渠道不暢，指標分配不合理、不及時，影響了正常的森林經營，亟待改革完善。”對此，國家林業和草原局采取了一系列相應的改革措施，主要包括：第一，以森林經營方案取代采伐許可。縣級以上人民政府林業主管部門制定森林經營規劃，國有林業單位根據森林經營規劃，編制森林經營方案，報林業主管部門批準;其他單位和個人可以在林業主管部門指導下，編制森林經營方案，報林業主管部門備案。有關單位和個人按照批準和備案的森林經營方案采伐林木的，采伐前應當向林業主管部門備案，不再辦理采伐許可證。第二，簡化林木采伐的管理制度及審批程序。森林經營者需要采伐林木的，可以向鄉鎮林業工作站提出申請，也可以直接向縣級林業主管部門提出申請，取消其他各類中間審核環節。第三，放松對經濟林、能源林、竹林的采伐限制。有關單位和個人采伐經濟林、能源林、竹林，不需再辦理采伐許可證。

因而，依照目前改革積累的有益成果，《森林法》第32條可以修改為：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐;采伐經濟林、能源林、竹林、自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外”。同時，增加一條款：“縣級以上人民政府林業主管部門制定森林經營規劃，報同級人民政府批準;國有林業單位根據森林經營規劃，編制森林經營方案，報林業主管部門批準;其他單位和個人可以在林業主管部門指導下，編制森林經營方案，報林業主管部門備案。有關單位和個人按照批準和備案的森林經營方案采伐林木的，采伐前應當向林業主管部門備案，不再辦理采伐許可證。”同時，以上提到的其他法律中與采伐許可證相關的條款亦需作相應修改。

四、結語

自黨的十九大提出要推進合憲性審查工作以來，國家便開始了對合憲性審查工作的戰略布局。除了更名“憲法和法律委員會”外，2018年10月，全國人大常委會法工委又新設憲法室，承擔推進合憲性審查、加強憲法實施監督等工作。可見，黨和國家對合憲性審查工作的高度重視與實施決心。通過合憲性審查來妥善協調改革與立法的微妙關系，不僅需要通過對法律草案進行合憲性審查加以事前控制;同時，還必須重視事后對已制定法律的立法事實的合憲性審查;兩者同樣重要，不可偏廢，后者便是本文提出以及試圖回答的問題。在全面深化改革的當下，利益多元交織，改革與立法之間的張力巨大;因而在法律修改過程中，必須始終以憲法為依據、以合憲性審查為進路，妥善處理好這對矛盾。

注釋：

①未獲得行政許可而采伐林木的行為通常被定為“濫伐林木罪”。在北大法寶案例數據庫中以“濫伐林木”為標題檢索行政、刑事案例，結果達2萬余件。

②表1數據來源于國家林業和草原局官方網站中國林業網的中國林業數據庫。

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