新中國70年對外直接投資：發展歷程、理論邏輯與政策體系

高鵬飛 辛靈 孫文莉

摘?要：通過梳理新中國成立70年以來中國對外直接投資的五個階段，即艱難探索、嘗試發展、調整發展、快速發展和全面發展的歷程及其政策演變發現：動因變遷深刻影響區位與行業變遷、制度創新是中國對外直接投資特有的驅動因素、中國對外直接投資必將成功應對“逆全球化”挑戰。同時，根據實踐歷程與理論探討構建了對外直接投資政策體系結構圖并進行分析，認為我國應加強對外直接投資法律體系建設、強化對外直接投資扶持政策、支持民營企業對外投資、提高國有企業對外投資績效、增強政府與企業參與國際規則制定的能力。

關鍵詞： 對外直接投資;投資政策;制度創新;“一帶一路”

中圖分類號：F125.4 ????文獻標識碼：?A????文章編號：1003-7217（2019）05-0002-09

新中國成立的70年是中國發展與世界經濟關聯的70年，也是中國對外直接投資從艱難探索到全面發展進而躍居世界前列的70年。70年來，中國堅持獨立自主的和平外交政策，積極與世界各國開展友好合作，2001年加入世貿組織后，以更加積極姿態參與國際經濟合作。特別是黨的十八大以來，我國積極推進共建“一帶一路”，已經得到160多個國家（地區）和國際組織積極響應[1]。根據2019年《世界投資報告》和商務部數據，2018年我國對外投資為1430.4億美元，2018年末，我國對外直接投資存量為1.98萬億美元，占全球投資存量的6.4%[2]。

所以，在新中國成立70周年之際，有必要系統梳理中國對外直接投資從流量與存量規模極其微小到體量足以影響世界投資格局、從努力適應投資環境到足以營造投資環境的發展歷程，進而探究中國對外直接投資的理論邏輯，并研究完善能與現狀特征和理論內涵相適應、相匹配的政策體系。這對于企業積極且理性地參與對外直接投資、政府高效且平衡地管理對外直接投資均具有重要的現實意義。

一、新中國70年對外直接投資及其政策的五個發展階段

（一）1949-1978年：艱難探索階段

這一階段是從1949年新中國成立至1978年十一屆三中全會確立改革開放政策這一時期。新中國成立前夕，大量國家財富資本（折約700萬兩黃金[3]）被國民黨當局轉移至臺灣地區;朝鮮戰爭之后，中國遭到美國等西方國家嚴酷的國際禁運與封鎖;再加之連年戰爭積貧積弱共同導致國民經濟建設須首先解決人民溫飽等基本問題。面對惡劣的國內外經濟環境，資本、技術及人才等生產要素嚴重匱乏，我國在這一時期無力開展大規模對外投資活動，僅有的繼承型境外投資企業主要集中在香港地區，例如負責全部國內來港貨物中轉業務的招商局集團有限公司、負責進口重要物資和組織對港出口的華潤（集團）有限公司以及香港中旅（集團）有限公司等國有企業，駐港“三大國企”為對外經貿與投資活動積累了寶貴經驗。而我國在20世紀50年代中后期至70年代中后期援助越南、阿爾巴尼亞、朝鮮、坦桑尼亞與贊比亞等亞非拉各國，屬于外交與國際政治戰略的需要且企業沒有決策權限，不應屬于對外直接投資范疇。

在對外投資政策方面，政府部門主要是根據幾家駐港國企的發展形勢給予其充分的政策支持。華潤集團公司于1952年由中共中央辦公廳轉為由中央貿易部（現商務部）管理;1954年，中央政府授權使其成為中國各進出口公司在香港的總代理。1965年，中央政府批準招商局集團公司成立下屬友聯船廠;1972年，批準其成立下屬海通公司。1978年，中央批準了交通部黨組向中共中央、國務院報呈的《關于充分利用香港招商局問題的請示》，允許招商局集團公司擴大自主經營權限并全面開展經貿活動。香港地區的政治地位優勢、華商網絡優勢、鄰近區位優勢和經貿環境優勢使其成為這一時期中國對外直接投資近乎唯一的區域，這也是后來香港成為眾多中國內地企業對外投資“第一站”的重要原因。

（二）1979-1992年：嘗試發展階段

在改革開放的國內政策環境和中美、中日正常邦交的國際環境下，國務院于1979年8月頒布《關于經濟改革的十五項措施》，在第十三項中明確提出允許“出國開辦企業”，從而拉開了中國內地企業以對外直接投資形式參與國際競爭與合作的序幕。同年11月，北京友誼商業服務公司與日本東京丸一商事株式會社在東京合資開辦了改革開放后首家對外投資企業——京和股份有限公司;之后，具備海外經營經驗和渠道的中國船舶工業總公司、中國銀行、中國五礦進出口總公司、中國化工進出口總公司、中國國際信托投資公司及上海機械進出口公司等企業相繼在境外開設子公司或代表處等分支機構。1992年，鄧小平南巡講話、黨的十四大召開，我國由此開始構建社會主義市場經濟體制，并謀求積極擴大我國企業的對外投資和跨國經營。這一時期相對良好的國內政策環境將對外直接投資活動推向了一個階段性高潮。首都鋼鐵公司在1992年耗資1.2億美元收購了秘魯鐵礦，成為中國當時規模與影響最大的境外投資案例。根據《對外經濟貿易統計年鑒》數據，截至到1992年底，經中國政府批準的投資企業累計達到1363家，分布在65個國家和地區，投資存量規模達到15.91億美元[4]。

這一時期，對外直接投資的特征是投資規模小且主要依托對外貿易，參與企業少且主要集中在北上廣等地;對外投資的主體全部為國有企業;投資行業逐漸由外經貿企業向多行業企業轉變，由最初的餐飲等服務業及建筑工程業擴展到機械加工、資源開發及交通運輸等20多個行業;而相應配套政策的建立則以規范和管理為主要功能（見表1）。

（三）1993-1999年：調整發展階段

我國對外直接投資的國內外環境在1993年發生明顯變化。國內經濟由于總供需失衡引發“經濟過熱”，政府為抑制通貨膨脹采取“收緊銀根”措施，即壓縮、控制投資與信貸規模的政策。加之西方發達國家對我國進行新一輪的經濟制裁;另外，部分國企開始顯現出的盲目投資導致虧損，以及看似對外投資實為資本外逃的現象。所以，在1993年初至1996年上半年，中央政府開始對境外投資企業全面清理整頓，并責成外經貿部發出關于加強境外企業管理事項的通知并起草《境外企業管理條例》，以明確政府各部門的外資管理職能并強化審批政策與外匯管制。歷史證明，對于當時資金技術等生產要素優勢儲備不足的絕大多數企業來說，這是順應客觀環境要求的正確舉措。

由于20世紀90年代中期世界經濟一體化浪潮的涌現，并引發各國貿易保護主義普遍興盛，所以，我國政府從1996年起，又開始重視并鼓勵對外直接投資。1997年黨的十五大確立了充分利用國內、國外“兩個市場、兩種資源”的戰略方針，鼓勵發展具有國際比較優勢的對外投資。在1998年召開的全國外經貿工作會議上，國務院進一步提出要“積極引導和推動我國具有比較優勢的加工工業在外國當地開展生產加工和裝配，鼓勵有經濟實力、有技術力量的企業到境外投資辦廠”。1998年亞洲金融危機后人民幣出現相對升值，國家為擴大出口、爭取外匯并創造就業，明確鼓勵企業開展境外加工裝配業務，為國內輕紡、家電、機械電子等行業企業以境外加工貿易方式在海外投資辦廠提供優惠政策，根據《中國對外經濟貿易年鑒》數據顯示，政策激勵直接促使1999年當年對外直接投資達到5.91億美元，比1998年增長了128%;投資存量也增至31.74億美元并分布在160多個國家和地區[5]。這一時期對外直接投資的重點政策見表2。

（四）2000-2012年：快速發展階段

進入21世紀后的前幾年，中國對外直接投資迎來了第二次發展高潮，這主要得益于國內外經濟制度環境的改變。本世紀初，我國已經具備發展外向型經濟的經驗基礎和資本原始積累，2000年中央“走出去”開放戰略的提出和2001年中國不失時機地加入世界貿易組織，極大地強化了內地企業的對外投資動因，部分優質民營企業或依附貿易形式或直接開展并購，也迅速加入海外投資行列。這一時期，涌現出的諸如TCL、聯想、海爾等一大批知名品牌企業和資源尋求型企業積極參與境外投資與國際競爭。2008年中國對全球金融危機的成功應對為中國開展對外經貿投資創造了進一步有利的環境條件，中國也由此開啟了影響當代世界經濟的歷史[6]。截至到2011年底，我國當年對外直接投資為746.5億美元，這已是1999年的126倍多！累計對外直接存量規模已達到4247.8億美元，累計投資企業超過1.8萬家，分布在全球180多個國家和地區[7]。

我國這一時期的對外直接投資充分顯現出中國特色的特征：投資所有制主體、投資動因、投資區位、投資模式、投資產業均呈現出多元化特征，即民營企業廣泛參與、市場與效率及資源尋求動因并存、投資區位以亞洲為重點呈廣泛分布、跨國并購漸成主要投資模式、投資產業以制造業為首等多樣化發展。

這一時期，對外直接投資的政策體系也發生了重大變化。十五年的入世談判倒逼出國內對外經貿及相關領域的部分經濟體制革新;政府開始重視對外直接投資在經濟增長及貿易促進等多方面的經濟效應，進而出臺了一系列支持與引導型政策文件（見表3），特別是2004年7月頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》，將對外投資項目從審批制改為核準制，并將一部分審核權限下放至地方政府。當然，由多個部門出臺的這些政策現在看來存在著缺乏統籌性、權威性和穩定性的問題，既不利于對外投資企業的微觀執行，也不利于政府部門的宏觀管理。另外，這一時期逐漸積累了對外直接投資誘發區域發展失衡和國企境外資產監管缺失的隱患，政府部門當時缺少解決這兩種問題的針對性政策。

（五）2013至今：全面發展階段

2012年黨的十八大召開之后，中國對外直接投資進入到嶄新發展階段，中國逐漸有能力將自身從適應國際投資環境提升至營造國際投資環境的角色。其重要標志就是我們積極推進共建“一帶一路”，它充分考慮了“外匯儲備雄厚但收益欠佳、富余產能具備生產優勢但在國內過剩”的中國國情特征，依托政治與政策驅動，通過發揮中國外匯儲備、工業產能與產品性價比的比較優勢，對有較強合作需求的發展中國家基礎設施和工業園區進行投資建設，進而形成中國與這些國家更加廣泛且緊密的貿易與投資關系，實現并非商品傾銷與資源誘奪的平等互贏發展模式。此外，“一帶一路”戰略通過對外直接投資空間流向的調整，有助于實現中國對外直接投資在全球范圍內的布局優化[8]。占全球貿易總額20%以上的“一帶一路”區域雖然尚未成為中國的主要投資區位，但對傳統制造業而言其投資潛力巨大，機遇與風險并存。2015年，我國以1456.7億美元的對外直接投資流量首次超過1356億美元的實際使用外資流量，從此步入對外投資與使用外資雙向平衡發展階段[9]。經國內自由貿易區的引入外資與對外投資又進一步帶動了雙向投資的發展。

值得注意的是，2017年中期，中央政府連續出臺《關于改進境外企業和對外投資安全工作的若干意見》和《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》兩大文件（見表4），叫停了不斷蔓延擴展的非實體經濟對外直接投資。這是因為用于收購酒店、影城與球隊的這類投資既難以促進國內經濟增長，又會擠占國內投資額度;此外，這類投資的背后資金來源多是高杠桿率的大額國內融資，其隱含的金融風險較大。面對當今美澳等國嚴苛的投資審查和復雜的投資環境，兩年前的該項政策舉措顯得尤為及時與正確。

當前，我國對外直接投資主要集中在商業服務業、制造業、采礦業、批發零售業、金融業和建筑業;投資模式涵蓋綠地投資、跨國并購、參股融資、合作聯盟及境外上市等多種類型[10]。其中，跨國并購漸成主要投資模式，能夠帶動國內經濟發展的市場獲取與技術獲取動因的對外投資比重逐漸提升。

二、中國對外直接投資發展的邏輯關系與理論內涵

縱觀我國對外直接投資70年的發展歷程可以發現，投資動因隨著不同發展階段而變化，且影響著投資區位與行業的變遷;對外直接投資的發展起落與急緩轉變受到自身經濟發展水平、國內外宏觀經濟環境和國家政策的多重影響。

（一）中國對外直接投資的動因變遷深刻影響區位變遷與行業變遷

由國際投資理論奠基人斯蒂芬·海默（Stephen Hymer）及著名學者鄧寧（John H·Dunning）等組成的西方學派將對外直接投資的動因歸納為：跨國公司具有技術資本與規模經濟及組織管理等壟斷優勢、降低交易成本并防止技術散失的內部化優勢、東道國要素稟賦和制度政策等區位特定優勢（即OIL三大優勢）。鄧寧在對國際生產折衷理論OIL范式的不斷修正中逐漸認識到資產尋求的重要性，并在本世紀初正式提出將對外直接投資動機劃分為自然資源尋求、市場尋求（贏取利潤）、效率尋求（低成本尋求）和戰略資產尋求（技術與管理等尋求）等類型。

新中國成立70年以來，對外直接投資在1949-1992年嚴重缺乏資本與技術的探索與嘗試階段，是以換取外匯的市場尋求型動因為主。擁有一定投資經驗和資本積累之后，1992-1999年投資動因轉而是市場尋求與效率尋求并存，同時，資源尋求動因以滿足國內生產需要。2000年之后，除以上三種動因外，逆向技術溢出與投資管理溢出的戰略資產尋求動因日益突出，其投資目的是強化國內生產、占領國內市場并依托獲取的先進科技以提高國內企業競爭實力[11]，并通過技術進步效應促進國內產業結構升級。當前，中國對外直接投資動因有其更加多元化的自身特征，除傳統的四大動因之外，還有國家戰略利益尋求動因，即分散外匯資產風險、提升本幣金融影響力、提升本國政治經濟綜合影響力等，這很好地體現在“一帶一路”倡議的推進中。

同時，中國對外投資動因變遷深刻影響著區位變遷。中國企業在“走出去”的發展歷程中呈現出不同動因決定不同區位的特征。2000年之前以市場尋求型和效率（低成本）尋求型為主的對外直接投資，在區位上體現為向東南亞、中東及拉美地區欠發達國家的投資，因為此類投資能緩解貿易順差過大和貿易摩擦與壁壘的問題。2001年加入世貿組織之后，大量涌現的資源尋求型對外投資，在區位上主要集中體現在中東、南美和澳洲等石油和鐵礦產地。此外，最近十余年來出現的以獲取先進技術等為動因的“戰略資源尋求型”對外投資，在區位上主要集中在歐美（2018年美、澳、加、新四國大幅提高投資準入壁壘之后，我國此類投資的重點區位轉向歐洲各國）。所以，投資區位變遷受投資動因變遷的深刻影響，其背后是投資資本（外匯儲備等）和投資經驗的積累及政策制度的推動。

此外，對外投資行業的變遷其實是資本與經驗的不斷積累、技術與人才的不斷獲得所引發的投資行業在產業鏈上下游的擴展效應體現。投資行業變遷的邏輯內涵體現在生產要素稟賦的改變引起國際分工與國際投資動態比較優勢的變化。而中國對外投資動因變遷也深刻影響著行業變遷。早期由于資金技術的匱乏，只能以獲取市場為目的，僅能在餐飲等服務業和建筑工程業開展對外投資，以求初步“走出去”并能成功立足國際市場;之后一段時期，對外直接投資基礎規模初步形成，可以進行效率尋求和資源尋求，各種制造業和采掘業紛紛對外投資以實現更優質、更穩健的“走出去”;當前是經歷戰略資源尋求后的“全動因引發全行業”對外投資全面升級的時期，各種投資動因與行業影響相互交織并快速發展，以努力實現高質量發展目標。

表5是新中國70年來對外直接投資動因、區位、行業變遷對照表。

（二）制度創新是中國對外直接投資重要驅動因素，理論創新相對滯后

隨著中國企業“資源尋求型”“技術等戰略資源尋求型”等多元化動因投資的快速發展，有必要根據投資動因、區位及行業特征進一步研究中國對外直接投資的各種驅動因素（或決定因素）。綜合比較國際生產折衷理論等主流理論及我國學者提出的大國綜合優勢理論、四維理論、宏觀微觀結合論及要素優勢綜合動因假說，我們認為應該把強調內、外部投資環境的投資誘發要素組合論作為系統研究中國對外直接投資驅動因素的基本理論。該理論認為，任何形式的對外直接投資都是資本、勞動力、技術、信息和管理等直接誘發要素與東道國環境、投資國環境和國際經濟環境等間接誘發要素共同作用的結果[8]。其中，東道國環境主要包括東道國的軟、硬件環境和對外商投資的政策;投資國環境主要包括對外投資的鼓勵政策及與東道國的雙邊關系;國際經濟環境主要是指經濟一體化的程度、區域化國際協議、科技的發展程度和國際金融市場匯率變動等等。該理論認為母國與東道國即投資的供需雙方以及外界投資環境均具有同等重要的地位。

資本、勞動力、技術、信息和管理等直接誘發要素可以統稱為生產要素驅動因素，是任何國家對外直接投資均不可或缺的決定因素。中國對外直接投資決定因素還包括由制度創新和技術創新所組成的“創新驅動因素”，制度創新驅動是中國對外直接投資的特色。這是因為中國對外直接投資多數情況下并不是由下而上的自然萌發，而是通過頂層設計后向下傳導宣傳，從“出國開辦企業”的新方向到“走出去”戰略的提出，再到“一帶一路”國家倡議的實踐均體現出制度經濟學范式的特點。

目前，隨著對外直接投資活動的日趨成熟，各種對外直接投資行為需要一個系統化、科學化的既符合中國國情和國家需要，又能被國際學術界認可的理論來指導。學界可以考慮以制度經濟學為基礎，以“制度創新驅動”為核心，結合微觀經濟理論，建立一套“有中國特色對外直接投資理論”研究框架與理論體系，以指導我國不斷擴大和深入的對外直接投資實踐。

目前，已經具備開啟研究中國“對外直接投資整體動態評估理論”的學術條件，其粗略研究框架可包括：投資動因與風險評估研究，即“為什么走出去”;投資區位研究，即“走向哪里”;投資產業選擇研究，即“用什么走”;投資模式研究，即“怎么走”;投資規模與產業空心化預防研究，即“帶多少走”;投資效率與績效研究，以及投資對母國產生的各種經濟效應研究，即“走得怎么樣”。而投資風險研究則作為另一條主線伴隨整個投資研究的全過程。該框架從微觀視角衡量投資行為，注重對投資前的各項評估和投資后的績效與效應的整體考察，可以考慮進一步深入研究。

（三）中國對外直接投資必將成功應對“逆全球化”挑戰

中國對外直接投資因其特有的動因驅動與制度驅動機理，完全可以應對復雜多變的國際經濟環境，并將全球經濟持續低迷的不良影響降至最低。最近幾年，受全球經濟持續低迷的不良影響，各發達國家出于退而自保相繼出現了美國退群、英國脫歐、法國和意大利爆發內部運動等看似“黑天鵝事件”，實為世界經濟流派的“逆全球化”浪潮;尤其是美國復興的主要針對中、德、俄、日等國的貿易與投資保護主義。2016年中國對美直接投資達到創紀錄的169.8億美元，但2017年遭受投資限制，同比下降35%。2018年8月13日，美國總統特朗普簽署生效了《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA），該法案進一步擴大了美國外國投資審查委員會（CFIUS）的審批權限。美國對外國投資限制日趨嚴苛，且將“敏感資產”內涵不斷擴大;管轄范圍由國內擴展至國外，國家安全壁壘概念已超出東道國范疇[13]。其它歐美國家相繼效仿美國，致使全球投資安全審查趨緊，國際投資格局面臨重構[14]。

國際投資學者鄧寧在本世界初指出：“經濟活動的全球化不可逆轉。這是技術進步的結果，而技術進步的趨勢本身不可逆轉”[15]。他通過具體論證認為，歐美與亞太大量跨國公司的全球化經營行為將逐漸增多，尤其是高端增值環節的合作將逐漸增加，跨國公司全球化經營行為將可以抵消大部分逆全球化的影響。在實踐中，中國對外經濟體制既注重市場在資源配置中的決定性與基礎性作用，也注重政府調節與制度創新的巨大作用，這與歐美更加市場化的開放要求注定能在一定程度上長期兼容。所以，中國對外直接投資必將成功應對“逆全球化”挑戰。具體在策略方面，中國應在國內持續開展自由貿易試驗區的改革探索，為對外直接投資積累創新經驗;在國際上要加強外交與對外經貿溝通并聯合多數國家維護多邊經濟體制，出臺對美投資預警與外資并購安全保護政策，以反制美國國家安全審查機構（CFIUS）和“301”調查等“逆全球化”行為[11]。

三、當前中國對外直接投資的政策體系與制度創新策略

新中國成立70年來，在對外投資和制度創新發展方面積累了重要經驗。當前，國際投資體制仍面臨著國際投資協定體系日益碎片化、國家與投資者權利義務失衡以及可持續發展要素缺失三大挑戰[16]。 我們根據多年來對外直接投資政策體系與制度結構的研究，繪制了目前對外直接投資政策的核心體系結構圖（見圖1），該圖基本涵蓋了中國對外直接投資體制各方面的重點內容。從圖1可以看出，政府在多數項目上較好地完成著統籌規劃、審核管理、引導扶持及監督調控等各項職能工作，但仍存在一定的功能缺陷需要不斷改進。

（一）中國對外直接投資政策體系的功能缺陷分析

1. 對外直接投資的法律體系相對薄弱。雖然新中國歷經70年對外直接投資實踐，但《對外投資法》仍未擬定。對外投資立法是企業界與學術界近20年來一直呼吁的重大事項。目前，我國關于對外投資的國家部委級通知、辦法、意見和規定已經有50個左右（部分參見表1～4），其中很多涉及政策扶持與監督管理方面的法規因過時陳舊而很難滿足眾多企業規模化對外投資的客觀需求[17]。另外，這些行政法規無法構成高層級、深層次和系統化的國家法律體系;同時，也使得企業苦于整理且難以遵循。

另外，我國各級政府在以商標、專利、版權、技術標準等載體體現的知識產權的保護及其配套法規方面仍然很不健全，知識產權保護意識依然淡薄，導致對外投資過程中出現商標冒用、專利外泄和技術流失等惡性行為時有發生。

2.缺乏足夠的對外投資扶持政策。

中國對外直接投資的扶持政策在境外帶料加工裝配、信息產業國際化發展、資源類境外投資、裝備制造等國際產能合作等方面發揮了積極的作用（見表3、表4）。然而，也一直存在著覆蓋面窄、總體支持力度小、受所有制限制、缺乏明確區域導向、審核程序復雜，以及透明度不高等問題，部分促進與優惠政策由于牽涉部門廣、申報程序多、執行難度大、獲得成本高等，使企業難以享受優惠。

此外，金融支持相對于對外直接投資的進度一直存在滯后性，面對歐美國家陌生且嚴格的合規監管要求，存在畏難思想，進而阻緩了金融業對外直接投資的進程。在財政方面，除避免境內外重復納稅的稅收抵免政策外，企業能夠切實享受到的財政或專項資金補貼等優惠政策依然較少。

3.缺少針對民營企業對外投資的重點支持。

相比國有企業，民營企業競爭優勢包括經營成本低、運作效率高、運行體制靈活、貼近海外華商網絡以及能形成地理集聚效應等;其競爭劣勢是國際化投資與管理經驗不足、融資約束較多、國際化人才匱乏、技術創新能力不足、治理成本較高、政治風險意識不強等。從對外直接投資的主體上講，具有集群追隨特點的民營企業在投資規模和項目數量上大有趕超國企之勢，但是，仍有很多具備對外投資潛力的中小型民營企業由于制度距離、心理距離及周邊社會與人文環境等因素的影響，一直處于猶豫觀望狀態，政府部門缺少針對民營企業對外投資的重點支持。

4.忽略國企對外投資績效的政策監管。目前，我國國有企業存在大面積對外投資績效低下甚至虧損等嚴重問題。盲目上馬后騎虎難下的半截工程案例不勝枚舉，因人才與經驗匱乏而疏于管理導致資產流失甚至被侵吞的情況也并不罕見。甚至存在部分企業向境外子（分）公司低價出口、高價進口，國有資產低估瞞報、隱瞞或截留海外投資利潤等轉移或侵吞國有資產的行為。至少4萬億元的境外國有企業資產長期得不到系統審計，因而成為“重大盲區”[18]。另外，部分國有企業尤其是央企的對外投資往往體現樹立品牌形象、突出政治效應、調整產業結構、平衡國際收支等國家戰略利益而忽視甚至犧牲自身經濟收益。

5.政府與企業參與國際規則制定的能力較弱。規則與標準的競爭已經成為最高層次的國際經濟競爭。目前，中國政府和企業在世界貿易組織（WTO）和國際商會（ICC）等國際平臺的話語權依然較小，一直是國際規則的追隨者，致使歐美政府和企業的意見長期占據主導地位，時常制造地緣政治輿論、非政府組織反華輿論等干擾因素。中國企業面臨市場準入限制、國家安全與反壟斷審查、企業并購監管、工程標準維護、環境與勞工保護等各方面的隱形制度障礙[19]。另外，“中國標準”的缺失導致在國際經濟市場中被迫尋找替代標準，從而一直受制于人，這已經成為阻礙中國參與全球治理、阻礙中國在世界投資體系中發揮重要作用的障礙。

（二）提升中國對外直接投資政策體系功能的創新策略

1. 開啟《對外投資法》立法準備，完善對外投資法律體系。

借鑒將于2020年1月1日實施的《中華人民共和國外商投資法》的立法經驗，盡快成立對外投資立法委員會，依據我國多樣化投資動因及區位的國情特點，分產業、分動因、分區域地制定投資法律條款，以與世貿組織及其它區域合作國際組織規范文件對接;盡早出臺一部更權威、更系統、指導性更強、執行力更佳、國際化程度更高的核心基礎法律。整合發改委、商務部及國資委等管理部門，成立獨立的管理決策機構從而避免政出多門，以便在法規文件制定、修訂及合并方面及時刪除重復并增補遺漏。

在知識產權保護的法律實務方面，加強政府部門與法律服務機構的合作，努力提供母國及各東道國全路徑、高水平的知識產權法律服務。在具體執法方面，創新執法監管方式并提高執法效率和水平，營造良好的科研創新環境，從而維護企業創新成果與對外投資的核心競爭力，進而提升區域化知識產權保護的整體水平，助推區域企業整體參與國際市場競爭。

2.完善對外投資扶持政策體系。借鑒日本在對外援助引導、行政審批改革、建立政策性金融、發展海外投資保險、開展企業信息培訓等方面的有益經驗[20]。在金融支持的政策方面，銀監部門要與行業協會落實整體與分工規劃，將各種金融機構進行職能差異化布局;激發政策性銀行、亞投行、國有及股份制商業銀行各自的比較優勢與協同能力。同時，大力培育產品研發與市場拓展方面的國際化人才，整合政策性銀行資源并設立支持中小民營企業對外投資的專職金融機構。在財政支持的政策方面，應向數字智能產業、新興制造業及現代農業的對外投資企業給予貸款貼息與咨詢調研等費用補貼;對向境外投資出口的部分設備、商品減免關稅或出口退稅，以促進對外投資與出口貿易的雙向發展;對通過對外投資獲取的高新技術類產品及其中間產品、重要資源類產品減免部分或全部進口關稅。

3.加強對民營企業對外投資的支持力度。民營企業的對外投資不僅規模快速擴大，早在2008年之前就已經形成了巴西里約“中華商城”、俄羅斯“海寧城”及尼日利亞“中華商業中心”等集群化發展的態勢[21]。所以，應充分結合民營企業體制靈活和運作高效的特點給予政策支持。建議政府部門與各級民間商會充分合作，通過“商會擔保”的方式提高信用等級從而使民營企業獲得融資支持。另外，民營企業可以考慮與國有企業聯合成立新的“合資投資”企業，這樣既可享受國有企業的優惠待遇，又可以分散投資風險，縮減制度距離，消除心理距離，從而實現共贏。

4.改善、提升國有企業的投資績效。 建議撤出政府信用擔保，督導企業樹立風險自擔的責任意識，強化境外投資項目的規劃與論證，強化第三方審計與監管職能。在增強企業對外投資自主權的同時，不能放松對境外國有資產的監督管理，應該在戰略高度上強調完善監管工作[22]。應加強對國有企業境外資產運營在產權、財務、貿易、融資、外匯、稅收等方面的審計與稽查，嚴防國有資產及其投資收益流失，堅決查處腐敗案件。

要將國家利益優先取得與企業微觀利益統籌考量，并與我國經濟發展水平、對外投資趨向、資本與外匯管制自由化進程相適應。 另外，通過精準投資名錄與負面投資清單相結合的方式，嚴格治理國有企業境外投資績效不佳問題，在促進國內技術進步與經濟轉型、深化國際產能合作等方面錘煉企業國際化經營能力。

5.增強政府與企業參與國際規則制定的能力。政府部門要不斷推動雙邊或多邊國際投資協定的簽訂，以保證在錯綜復雜的國際經貿環境下，我國對外直接投資能夠穩步擴大并保障我國海外投資的利益與安全。此外，要成立統一組織參與國際規則制定、國際法建設與條約締結、國際法與國內法銜接處理的規范機構[23]。另外，政府與企業要加快推進中國品牌、技術、標準和服務“走出去”，構建中國企業主導的國際生產經營網絡[24]。要不斷完善國際規則談判合作機制，通過參與國際規則的制定提高話語權，幫助中國企業克服并解決安全與反壟斷審查、環境與勞工保護等各方面的隱形制度障礙，實現我國對外直接投資良性發展。

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（責任編輯：寧曉青）