網絡借貸監管制度的反思及其理念的重塑

李時瓊

摘?要：作為微型金融和小額信貸形式的新銳代表，網絡借貸被視為實現普惠金融和金融公平價值的有力工具。網絡借貸是金融創新的產物，兼具金融及互聯網的相關特性，意味著網絡借貸自始與風險相生相伴。由于金融創新與監管的動態博弈關系，需要準確定位監管層在網絡借貸發展中的角色。良好的監管尺度需要兼顧“效率”與“安全”，對互聯網金融的監管總體上應當體現開放性、包容性與有效性。在具體制度設計上，應當通過轉變監管模式、完善法律體系、提升專業能力、健全征信體系來回應。

關鍵詞：網絡借貸;金融創新;監管制度

中圖分類號：F832.4????文獻標識碼：A????文章編號：1003-7217（2019）05-0148-05

一、問題的提出

2005年英國Zopa網站的開通，標志著網絡借貸的誕生。2006年，我國第一家網絡借貸公司宜信成立?；凇敖鹑诿撁健焙汀捌栈萁鹑凇钡挠绊懀?011年以來，我國網絡借貸行業以年均500%的速度爆發式增長。作為互聯網時代一種全新金融理念和有效創新模式，網絡借貸正深刻改變著人們的生活。與此同時，P2P 網絡借貸侵害消費者權益問題日益凸顯，“跑路”一度成為 P2P 網絡借貸行業的熱詞[1]。鑒此，加強網絡借貸監管和法制建設成為共識，2015 年10月，人民銀行等十部委頒布了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），2016 年 8 月，中國銀監會聯合工信部等四部委發布了《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）?！吨笇б庖姟泛汀稌盒修k法》的頒布，標志著我國互聯網金融行業告別了無法可依、無規可循的狀態，對于推動網絡借貸健康發展將起到重要作用。

然而，由于對網絡借貸平臺法律地位等認知存在理論上的誤區，導致《指導意見》和《暫行辦法》存在再思考的空間，直接影響到規則的立法實效。金融交易雙方嚴重的信息不對稱可能引發“逆向選擇”和“道德風險”，傳統的嚴格管控理念導致市場對于規則治理的真實訴求無法獲得滿足，大規模違法行為甚至是系統性風險事件屢禁不止。在監管成為政府介入市場之主要方式的當下，監管本身不應成為負外部性的來源。在混業金融背景下，網絡借貸的內涵和外延遠遠超過了現有監管規則界定的個體網絡借貸[2]。本文以網絡借貸為研究對象，旨在通過對我國網絡借貸監管制度的反思探尋科學的適合國情的監管之道。只有順應產業發展的實踐需求，秉持自由、開放、包容的監管理念推動網絡借貸監管制度的變革，才能真正健全完善監管制度，實現監管與發展、創新和穩定之間的納什均衡。

二、我國網絡借貸監管的制度性缺陷

（一）機構監管模式不適應市場發展需求

金融監管模式主要包括機構監管模式、功能監管模式、單一監管模式和雙峰監管模式。從我國現有法律規范來看，我國在互聯網金融方面采用機構監管模式?！吨笇б庖姟泛汀稌盒修k法》明確網絡借貸業務由銀監會負責監管。機構監管模式是按照不同機構來劃分監管對象的金融監管模式。機構監管模式其主要功能是對負有法定職責的行政機關“賦權”，為其對行政相對人實施許可、強制或處罰等行為提供實體和程序上的法律依據，優勢在于，當金融機構從事多項業務時易于評價金融機構產品系列的風險，尤其在越來越多的風險因素如市場風險、技術風險、法律風險等被發現時，機構監管也可避免不必要的重復監管，一定程度上提高了監管功效，降低了監管成本。

但對以網絡借貸為代表的互聯網金融產業，機構監管模式卻容易畫地為牢，引發一系列問題。一是抑制創新。在機構監管模式下，網絡借貸機構的業務范圍實際上是根據中國銀監會的的職權來界定的。在此條件下，網絡借貸機構只能按照監管部門批準的經營內容展開市場活動，一旦跨業經營就將處于違法或非法境地，不僅要及時糾正，而且要接受對應的處罰。因此，它們通常只能在已劃定的經營業務范圍內展開市場活動，很難綜合運用各種金融機制服務于小微企業或城鄉居民。二是監管效率低下。《暫行辦法》禁止網絡借貸平臺混業經營，而《暫行辦法》出臺前已普遍存在的混業型網絡借貸創造出了傳統金融市場中不存在的融資與投資機會，具有廣泛和深厚的社會基礎，僅依靠事先審批形成有限準入的門檻，難以阻擋社會資本進入平臺經營的熱潮，反而會引發各種規避監管的現象。同時，由于監管主體眾多，政出多門，在跨市場的交易活動中，對于誰為監管主體不明確，可能導致部分監管處于真空狀態，監管效率低下。三是不利于監管跟進。互聯網的普及與發展使得金融業創新井噴，許多新興的互聯網金融服務游離于當下稍顯落后的金融監管體系之外，網絡借貸在市場主體、經營規則等方面呈現出高度的市場化和變動性特征。在機構監管模式下，部分監管部門墨守成規，堅持按照老思路、老辦法來進行監管，勢必難以跟上網絡借貸日新月異的發展步伐。

（二）監管立法弊端叢生

1.金融監管立法滯后。金融創新是金融機構為規避現有監管制度而創造的，這使金融創新與監管之間形成了創新—加強監管—再創新—再加強監管的周期性常態[3]。長期以來，我國金融監管立法都是以修補現有法律制度漏洞為主要方式。這樣的危機反饋立法機制，固然有發現問題并及時解決的優點，但同時也會滋生立法滯后的惡性循環。立法滯后給互聯網金融帶來法律制度的缺失風險，這已成為當今互聯網金融面臨的首要風險。

2.監管法律體系不完備。目前我國規范網絡借貸多是適用原有傳統金融法律及近年來陸續頒布的網絡借貸規則如《指導意見》《暫行辦法》《網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》《網絡借貸資金存管業務指引》《網絡借貸信息中介機構業務活動信息披露指引》及《信息披露內容說明》等。傳統金融法律無法涵蓋互聯網金融的眾多方面，更無法貼合其獨有特性，形成一定的法律盲區。且傳統金融法律大多頒布時間較早，許多內容都滯后于互聯網金融的發展?，F行網絡借貸規則又多屬于位階不高的部門規章、行業自律規則，因此亟需出臺關于互聯網金融及網絡借貸的專門法律。

四、網絡借貸監管之制度進路

（一）實行功能監管模式

“誰的孩子誰抱走”的理念長期主導金融監管體制，形成了分業經營和分業監管的格局，“一行三會”體制下各監管機構目標存在差異，宏觀和微觀金融信息溝通協調不暢，不利于防范系統性金融風險[1]。對此應嘗試建立針對互聯網金融的功能監管體制。功能監管概念早在20世紀90年代由美國哈佛商學院羅伯特·默頓教授提出。所謂功能監管是指依據金融體系基本功能而設計的監管[8]。互聯網金融業務具有互聯網行業和金融業兩個行業的共同特征，交叉廣、參與主體來源復雜，普遍存在跨領域經營的情況，因此單一的主體監管和機構監管已經難以滿足監管要求。它根據經營業務的性質來劃分，實現相同的業務受到相同的監管，因而能實現跨產品、跨機構、跨市場協調的監管，使金融監管更具連續性和一致性[9]。

功能監管的優勢主要有三點：一是功能監管關注的是金融產品所實現的基本功能，并以此為依據確定相應的監管機構和監管規則，從而能有效地解決混業經營條件下金融創新產品的監管歸屬問題，避免監管真空和多重監管現象的出現。二是層出不窮的金融創新和新技術降低了交易成本，但也模糊了不同金融機構所提供的產品和服務之間的界限，盡管金融產品種類繁多，但從功能的角度看卻是同質的，并且在長時間內也是相對穩定的，因此從功能的角度從事監管的法規制定與執行更穩定，也更有效[10]。三是實行功能監管，可以實現金融監督機構的整合，精簡監督機構工作人員，提高監管效率，有效實現金融監管目標，更大程度上降低監管成本。

（二）完善監管法律體系

當前我國互聯網金融監管的法律條文散見于若干不同的法律法規中，因此要加快互聯網金融立法，盡快制定全面規范的互聯網金融行業大法，研究出臺互聯網金融的技術規章以及國家標準。同時，通過制定部門規章、實施細則等手段破解互聯網金融創新可能導致的金融監管漏洞，既要修補現有法律法規漏洞，又要根據新變化制定專門的規范規則，形成多層級的法律監管體系，有效延伸和擴充現有金融監管法規體系，以指導行業健康、規范的發展，使互聯網金融行業走上正規化、制度化、法律化的軌道。關于《暫行辦法》的完善，具體監管建議包括：第一，確立利息和收費總額不得超過高利貸的準則;第二，明確第三方托管的業務要點，保障客戶資金安全;第三，設定網絡借貸平臺的技術安全標準防范黑客攻擊。

（三）提升監管專業能力

習近平總書記在全國網絡安全和信息化工作會議上強調：“沒有網絡安全就沒有國家安全，就沒有經濟社會穩定運行，廣大人民群眾利益也難以得到保障。”網絡安全牽一發而動全身，必須樹立動態、綜合的防護理念，加強信息基礎設施網絡安全防護，加強網絡安全機制和能力建設，積極發展網絡安全產業。具體而言，從互聯網金融信息安全的國家戰略高度，加快制定互聯網金融相關技術的國家標準及技術部門規章，加快社會征信體系建設，采用實時流數據處理技術構建網絡借貸市場監察系統，實現業務風險全流程識別。構建風險預警指標，守住不發生系統性金融風險的底線。同時，用專業的人做專業的事，加強網絡借貸監管人員的職業能力培訓，努力提高監管隊伍的專業化水平。

（四）建立健全征信體系

我國目前的征信體系建設尚處于初始階段，主要體現在全國范圍內的征信體系尚未建立，民間征信機構被排除在央行征信系統的適用之外。征信體系所提供的征信報告，目前僅能作為銀行授信的參考。網絡借貸中介機構獲取客戶個人信息主要以線下的人工盡職調查替代線上的自動化征信，盡職調查成本高，信息資料容易為不法分子所利用，并不符合網絡借貸的發展邏輯。對此，在借鑒歐美國家先進經驗的基礎上，可考慮由國務院出面組建各部委聯合組成的權威征信機構，加大對行業的組織協調力度，同時加大對于失信行為的懲罰力度，嚴格執行失信懲罰機制。制定修改征信法律法規，使征信行業發展有法可依。建立健全互聯網金融機構、企業和個人信用體系，打造互聯網金融發展的商業信用數據平臺，推動信用評估體系建設，增加金融市場的透明度。

五、結?語

網絡借貸作為金融創新的重要形式，在助推普惠金融發展、拓寬中小企業融資渠道上發揮著不可替代的作用?？萍嫉陌l展在帶來金融創新的同時，許多游走于傳統監管邊界的違法行為也會隨之滋生且難以及時發現，導致金融風險的不斷擴散，嚴重影響金融體系的安全與穩健。金融的發展趨勢無疑是革命性的，不斷革新的技術沖擊舊的金融業態，監管政策也應隨之發生改變。繼續采用傳統命令控制型方式規制網絡借貸已不能適應市場化改革的需要，在嚴防系統性金融風險的同時，對于網絡借貸的規制還是應當尊重市場，而不是采用簡單粗暴的方式以風險防控之名打壓金融創新。我國政府在行業監管上歷來不缺成熟的經驗和做法，我們深信，隨著互聯網技術的發展，社會征信體系的健全，法律治理體系的完善，網絡借貸終將迸發強大活力，逐步通往理性的繁榮之路。

參考文獻：

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[10]王仁祥，詹源莊.網絡借貸的法律規制與監管建議[J].福建論壇（人文社會科學版），2016（12）：22-24.

（責任編輯：王鐵軍）