資源型地區轉型的財政轉移支付法律問題研究

單云慧 李洲 薛建蘭

摘?要：實施區域協調發展戰略、實現資源型地區轉型發展離不開作為國家宏觀調控、政府干預和政策指導的主要手段之一的財政轉移支付法律制度的支持，但現行財政轉移支付法律制度制約著資源型地區的轉型發展，如缺乏高層次的財政轉移支付法律制度、橫向轉移支付法律制度缺位、資源型地區專項轉移支付法律制度供求不均衡。并以山西省為例，從法經濟學的視角，采用bootstrap方法進行實證分析得到資源型地區專項轉移支付結構存在項目設置脫離實際、資金分配不合理的問題，據此提出完善資源型地區轉型發展的財政轉移支付法律制度的建議。

關鍵詞：資源型地區;轉型發展;財政轉移支付;法律制度;法經濟學

中圖分類號：F810. 2????文獻標識碼：A????文章編號：1003-7217（2019）05-0153-08

一、引?言

黨的十九大報告提出要實施區域協調發展戰略，這是首次將區域協調發展戰略提升為統領性的區域發展戰略，其中明確指出要支持資源型地區經濟轉型發展[1]，這為資源型地區進一步實現轉型發展、創新發展提供了可貴的發展機遇。

資源型地區多年來一直為新中國經濟的發展和工業體系的建設貢獻了關鍵力量，但伴隨著資源的高強度開發和利用，很多種類的資源儲量基本耗竭，大量的礦井、油井陸續關閉，資源型地區生存、發展所依賴的資源型產業的生產規模不斷縮小，資源型地區的區位優勢明顯下降，產業單一性的特點導致經濟發展速度逐漸放慢，生態破壞和環境污染日益嚴重，勞動力再就業形勢十分嚴峻，總之，資源型地區面臨著嚴重的經濟衰退問題，迫切需要轉型發展。在轉型發展的過程中，會面臨很多問題與挑戰，轉型效果也良莠不齊，縱觀世界其他國家資源型地區成功轉型的經驗，以及借鑒我國資源型地區轉型發展的實踐，可以發現世界很多國家的普遍做法是綜合運用財政和稅收手段支持資源型地區轉型發展，這也是我國的最優選擇[2]。在運用財稅手段促進資源型地區轉型發展中，財政轉移支付法律制度對資源型地區經濟與社會的協調發展至關重要，是資源型地區轉型發展一個強有力的支撐，可以有效地解決資源型地區產業結構單一、生態環境破壞嚴重、經濟發展方式粗放和社會保障不足等問題。

但現行的財政轉移支付法律制度還不完善，存在很多問題，因此，本文在資源型地區亟需轉型發展的背景下，分析財政轉移支付與資源型地區轉型發展的內在關聯，采用定性和定量兩種方法找出現行財政轉移支付法律制度對資源型地區轉型發展的制約因素，這種采用經濟學的方法來研究法學問題，可以使得經濟學界對財政轉移支付法律制度的研究方向和目的更加明確，使法學界對財政轉移支付法律制度的作用和功能的分析更加具體化，并根據財政轉移支付存在的問題以及借鑒國外相關經驗提出有利于資源型地區轉型發展的財政轉移支付法律制度的建議。

二、財政轉移支付與資源型地區轉型發展的內在關聯

資源型地區要進行轉型發展，既需要發揮市場機制的調節作用，又需要足夠財政資金的支持。其中，市場機制在促進資源型地區轉型發展方面有一定的局限性，而從公共產品理論和宏觀調控理論來看，財政轉移支付在資源型地區轉型發展中發揮著舉足輕重的作用[3]。

（一）縱向轉移支付對資源型地區轉型發展的影響

中央對各資源型地區的縱向財政轉移支付資金可以通過乘數效應來影響其經濟總量，有效彌補財政赤字，提升地方財力，支持資源型地區的轉型發展，同時，財政轉移支付的投向會影響各種資源的配置，資源型地區資源的優化配置可以使其經濟結構趨于合理。另外，中央對各資源型地區的縱向財政轉移支付安排還會通過不同產業要素的流動來影響其產業結構。

對于各個資源型地區而言，其所屬省政府亦可通過省以下縱向財政轉移支付資金的變化直接影響各資源型地區的投資、人員流動、要素流動，以及技術進步等，最終影響轉型發展的進度。例如資源型省份的典型代表——山西省，在以供給側結構性改革為主線的轉型過程中，列入國家資源型地區的有10個地級行政區，三個縣級市，這些地區在轉型過程中資源型產業比重不斷下降，落后產業陸續被淘汰，其中很多員工由于技術單一，對新產業、新設備和新技術接受能力差而失業，尤其是很多前來務工的農民工會因此而失去重要的經濟來源;新興產業和支柱產業又處于起步階段，人力、資金、資源相對短缺，尤其需要資金的合理支持，需要通過資金的投向吸引大量專業人才，合理調配資源。那么，面對以上問題加之本省財政供給能力不足的情況下，省以下縱向財政轉移支付資金的分配就顯得尤為重要，結合本省各個資源型地區的實際情況，縱向調整省對市縣可支配的財政轉移支付資金和結構，如給予本省資源型地區失業人口、新型產業和支柱產業更多的財政轉移支付資金支持等，可以加快本省資源型地區轉型的步伐。

（二）橫向轉移支付對資源型地區轉型發展的影響

1994年分稅制改革后，“財權上移，事權下移”，中央財政重獲活力而地方財政吃緊，為了彌補地方財力不足，財政轉移支付法律制度應運而生[4]，但是，由于我國一直未出臺《財政轉移支付法》，缺乏統一完備的財政轉移支付法律制度對財政轉移支付進行全面約束，因此出現了很多問題，這促使國內諸多學者提議在《財政轉移支付法》未出臺前，應先建立橫向轉移支付法律制度[5]，尤其是省際間的橫向轉移支付法律制度。

對于資源型地區而言，要實現轉型發展，單純依靠中央財力進行縱向轉移支付并不能取得全部效果，還需要各地方政府跨區域的協調合作，需要橫向轉移支付這種“削峰填谷”式的財政平衡機制[6]，這種財政平衡機制首先可以有效地彌補縱向轉移支付的不足，解決資源型地區轉型過程中由于資金不足所帶來的窘境;其次，可以協調資源開發者、保護者、使用者和獲利者之間的關系，使他們共擔開發和保護資源的成本，共享使用資源的利益，減少四者之間的利益沖突，建立公正合理的利益格局;再次，還可以激勵資源開發者和保護者的積極性，有效地促進資源型地區的順利轉型;最后，橫向轉移支付方式更加體現市場經濟關系，其轉移支付雙方不僅能夠獲得投入產出的充足信息，而且轉移支付金額和條件的確定是建立在充分協商的基礎上，各主體的利益訴求得以實現。

三、現行財政轉移支付法律制度對資源型地區轉型的制約

我國目前的財政轉移支付法律制度還不完善，尤其是針對資源型地區的財政轉移支付法律制度還存在很多問題，無法有力地推動資源型地區轉型發展，基于此，本部分采用定性和定量兩種方法分析現行財政轉移支付法律制度對資源型地區轉型發展的制約。

（一）財政轉移支付缺乏高層次的法律制度

我國一直未出臺《財政轉移支付法》，當前由國務院或財政部制定的規范性文件是目前資源型地區轉型財政轉移支付法律制度運行的主要依據。例如現行的由財政部制定的《中央對地方資源枯竭城市轉移支付辦法》（財預〔2017〕103號）。缺少高位階法律規范導致現行財政轉移支付法律制度立法位階低，缺乏權威性和威懾力[7]，也讓現行的相關規章的制定與修改沒有評判的標準，易于成為政府意志的反映，行政色彩濃厚且規范性文件數量眾多，體系龐雜，缺乏統一性，因此，會帶來制度的穩定性較差及非法治性等不良后果。此外，缺乏專門立法的頂層設計，各部門對這部分轉移支付資金的目標和功能定位往往存在重疊和沖突。

（二）橫向轉移支付法律制度缺位

國際上通用的財政轉移支付形式主要有兩種：一種是縱向轉移支付，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府“父母式”的財政轉移支付[8];另一種是縱橫交叉式轉移支付，即以上下級政府之間的補助為主，兼有同級政府之間“兄弟式”的轉移支付形式①。

要實現資源型地區轉型，不僅需要中央對資源型地區的縱向轉移支付，還需要各個地方政府之間的合作和財力的轉移及支援，需要共同建立合理有效的橫向轉移支付法律制度[9]，雖然“對口支援”這種具有橫向轉移支付性質的橫向資金轉移早已存在，但目前我國地方政府之間沒有一個規范化、公式化、法治化的橫向轉移支付法律制度。例如2008年汶川大地震后，國家制定了一系列對口支援方案，要求部分省份支援四川地區個別受災縣市，幫助災后工作的有效進行，這是探索橫向轉移支付的重要實踐。隨后，又在生態補償方面開始探索橫向轉移支付，如2011年新安江跨流域橫向生態補償，2016年，財政部配合環保部將跨流域生態補償試點進一步擴展，這些都是為建立一套完整的上下流域間的橫向生態補償機制而努力，但至今沒有一個規范化的橫向轉移支付法律制度。尤其是對于資源型地區而言，在給其他地區提供資源、能源的同時，本地區的經濟發展水平依然很低，生態環境破壞嚴重，卻沒有相應橫向轉移支付的補償來恢復生態環境和縮小橫向財政缺口，實現社會經濟發展的公平性，沒有形成資源開發者、保護者、使用者和獲利者之間良好的互助機制。

（三）資源型地區專項轉移支付法律制度非均衡

法律制度均衡，即制度的供給適應對制度的需求，既不存在制度過剩也不存在制度短缺，制度的數量、內容和結構安排是大部分人所滿意的，而法律制度非均衡是指法律制度的供給和需求失衡，使得人們對現存的法律制度不滿意，希望可以改變現有法律制度而又尚未改變的狀態，可分為法律制度供給不足及法律制度供給過剩，這里主要存在法律制度供給不足的問題。

具體而言，現行的資源型地區財政轉移支付法律制度非均衡，存在法律制度供給不足的問題。一般性轉移支付法律制度中，《中央對地方資源枯竭城市轉移支付辦法》（財預〔2017〕103號）只是針對資源枯竭型城市，而對于其他成長型資源型地區則沒有具體的規定。專項轉移支付體系龐雜、數量眾多，但法律制度在供給內容和數量方面均未滿足資源型地區的需求。現行有關資源型地區轉型需求方面的專項轉移支付法律制度如表1所示。

表1將與資源型地區轉型需求相關的專項轉移支付法律制度分為三類：生態環境修復、接續產業替代資源開發以及社會保障。從表1可以看出這三類法律制度在供給內容上存在供不應求、供求不均衡的問題。首先，生態環境修復方面，資源型地區更加需要國家在可再生能源、大氣污染、水污染、節能減排、土壤污染和林業生態保護與恢復上給予法律制度上的供給，但從目前情況來看，雖然有九個以上具體法律制度的供給，但從內容來看，資金的用途和資金的重點支持范圍中均未針對資源型地區的特殊需求給予特殊支持，出現了供給內容不能滿足實際需求的問題;其次，接續產業替代資源開發方面，由于資源型工業可以帶來巨大的經濟效益，于是資源的重要性被無限放大，與資源型工業興盛發展相伴的往往是資源型地區的發展建設只能以傳統產業為支柱，產業結構單一且產業鏈條短，產品的科技含量低，隨著資源量的減少，相關產業必然日趨萎縮，要想實現資源型地區的可持續發展，亟需進行產業轉型，培養接續產業以代替資源開發，改變長期形成的以資源型原材料加工為主導產業的單一產業結構，加快發展以高新技術產業和現代服務業為重點的新型戰略性接續替代產業，構建多元主導產業體系，在這個過程中，財政轉移支付法律制度尤為重要，對資源型地區法律制度的有效供給，不僅可以增強該地區的資金籌措能力，還可以提高該地區的科技水平，從而促進資源型地區產業順利轉型，實現可持續發展。但現行的接續產業替代資源開發的專項轉移支付法律制度在資金的用途和資金的重點支持范圍上也均未有針對性地滿足資源型地區轉型對專項轉移支付法律制度的具體需求;最后，資源型地區在轉型過程中，就業、住房、醫療等社會保障問題是財政轉移支付法律制度支持的重點。由于轉型造成的大量工人失業和難以轉崗的問題、資源型企業關閉后工人醫藥費來源問題、工人住房問題等，都需要制定合理的財政轉移支付法律制度，以解決這些失業者和困難家庭最基本的生活問題。但是，我國目前缺少專門的就業方面的專項轉移支付法律制度，且表1所示的社會保障方面的專項轉移支付法律制度在資金的用途和資金的重點支持范圍亦未滿足資源型地區轉型對專項轉移支付法律制度的具體需求，也出現了制度供求不均衡的問題。

除此之外，西方很多國家為了扶持資源型地區進行產業轉型，專門設立轉型專項基金并配備相應的法律制度，對資源型地區產業轉型進行援助，但目前，我國沒有設立轉型專項資金，沒有建立相應的專項轉移支付法律制度，表明我國專項轉移支付法律制度供給數量不足，無法滿足資源型地區轉型發展對專項轉移支付法律制度的實際需求。

（四）資源型地區專項轉移支付結構不合理

我國目前的轉移支付類型主要有三種：一般性轉移支付、專項轉移支付和中央對地方的稅收返還[10]。多數學者研究的是這三種類型結構是否合理的問題，大部分研究認為我國一般性轉移支付比重過小，而專項轉移支付和稅收返還占比過大。很少有學者針對專項轉移支付結構，尤其是資源型地區的專項轉移支付結構進行研究。這里重點討論資源型地區的專項轉移支付結構，因為對于資源型地區而言，有的放矢的專項轉移支付可以更加直接地、有針對性地解決資源型地區在轉型發展過程中遇到的問題。

1.山西省專項轉移支付與財政支出效率的實證分析②。財政支出效率能夠反映政府配置資源和政府行政運行的雙重效率，對于資源型地區而言，政府配置資源的效率和政府行政運行的效率直接關系到其能否順利實現轉型發展，而專項轉移支付的結構是否合理直接影響著財政支出效率的高低，財政支出效率的高低在一定程度上也反映著專項轉移支付結構是否合理，兩者之間存在著必然的聯系。它們三者的關系如圖1所示。因此，從法經濟學的角度，采用實證分析的方法，以山西省為例，研究專項轉移支付與財政支出效率之間的關系意義重大。

（1）財政效率的DEA測算。

數據包絡分析（DEA）是一種評價有效性的工具[11]，其通過保持決策單元的輸入或輸出不變，借助于數學規劃和統計數據確定相對有效的生產前沿面，將各個決策單元投影到DEA生產的前沿面上，并將決策單元與DEA的前沿面相比較得出相對有效性[12]。本文選取DEA方法中的BBC模型，用于規模收益可變情況下的效率評價問題，其可以測算規模報酬可變時的財政支出效率情況[13]，其模型如下：

對于資源型地區選用何種指標去衡量本地區的財政支出效率尤為關鍵，本文主要是針對山西省轉型發展，因此，產出指標選取山西省人均國民生產總值、山西省農村居民人均可支配收入、山西省城鎮居民人均可支配收入，投入指標為山西省財政支出。數據范圍是1994-2017年，所有數據均來自于《山西省統計年鑒》，財政支出單位為億元，其余為元，輸出結果見表2。

由表2可以得出：山西省在2014年、2015年和2016年vrste和scal均為1，表示DEA為有效狀態，所以crste有效，說明2014年、2015年和2016年山西省財政支出結構較合理，效率較高，達到了預期應有的產出效果。在其它年份均不是DEA最有效狀態，說明山西省這些年份的財政支出的規模與投入、產出出現了一些不匹配的情況。

（2）實證檢驗。選取山西省1994-2017年的省級數據進行實證檢驗。其中，因變量：山西省財政支出效率（SXEF），利用式（1）計算山西省財政支出綜合效率。自變量：山西省專項轉移支付（SXSTP），數據來源于《地方財政統計資料匯編》《山西省統計年鑒》，單位為億元。控制變量：對山西省財政支出效率產生影響的還有山西省一般性轉移支付（SXGPTP），從狹義上來講，財政轉移支付包含一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式，因此，應把一般性轉移支付也作為一項控制變量加以分析，單位為億元。

山西省稅收返還（SXTR）：從廣義上來講，財政轉移支付還包含稅收返還，其是年年都有的經常性收入返還，單位為億元。山西省地區人口密度（SXPOP）：多數學者在研究財政支出效率時，都會將人口密度作為其中一項變量。山西省GDP（SXGDP）：一般認為經濟較發達的地區財政支出效率更高，單位為萬億元。

本文根據實際變量情況設定模型，設定的回歸模型如下，ef=α0+α1SXSTP+α2SXGPTP+α3SXTR+α4SXPOP+α5SXGDP+ε運用Bootstrap方法有放回的200次抽樣，在stata 14.0中進行模型估計，結果見表3所示。

回歸結果表明，山西省財政支出效率會隨著山西省的專項轉移支付增加而降低，從而影響了山西省轉型發展的進程。

2.專項轉移支付制約資源型地區轉型發展的原因分析。

針對以上回歸結果，必須追根溯源找出財政支出效率隨著專項轉移支付比重的增加而降低的原因，才能更好地推進資源型地區轉型發展的進程。主要原因在于資源型地區專項轉移支付結構不合理，直接制約著財政支出的效率，從而阻礙了資源型地區的轉型發展，具體表現在以下兩個方面：

（1）資源型地區專項轉移支付項目設置脫離實際。

資源型地區專項轉移支付項目的設置基本套用國家對地方的專項轉移支付項目的設置，沒有切合資源型地區轉型的實際需求，對于一些績效低下又對轉型毫無意義的專項轉移支付未能及時取消，對一些功能相近的專項轉移支付未能及時整合，在新設立專項轉移支付項目時也未能對其與轉型效果之間進行效率與效度的分析，導致很多新項目無法有效地推動其轉型發展。最為重要的是缺少資源型地區進行轉型發展所需要的專項轉移支付項目，如缺少戰略性新興產業發展專項轉移支付等。除此之外，有些項目，例如一些改善資源型產業失業工人再就業條件方面的專項轉移支付項目未能充分考慮這些失業人員的學歷水平、家庭背景等基本情況，導致再就業門檻設定過高，即使加大這方面的專項轉移支付支出，也無法有效使用，造成了資金的浪費，使得資源型地區轉型發展受阻。

（2）資源型地區專項轉移支付資金分配不合理。

針對資源型地區的專項轉移支付資金分配不合理，因此資金使用效率不佳。很多資源型地區所在的省級政府只是一味地套用國家對地方的專項轉移支付計算方法，沒有建立完善的“因素法”和“項目法”相結合的分配機制，采用因素法分配時，由于因素選取不客觀性，沒有充分考慮到資源型地區的現狀，導致權重設置不合理，無法按照科學規范的分配公式切塊下達到各市級財政，無法有力地推進資源型地區的轉型發展。

四、促進資源型地區轉型發展的財政轉移支付法律制度建議

對于資源型地區而言，面臨著資源型經濟轉型發展的任務，轉移支付作為一項重要的財政收入，如何有效地使用尤為重要。而且，目前財政轉移支付法律制度完善程序的啟動不再僅僅是正義的“呼喚”，更是供給“緊張”的表現，如前所述資源型地區出現了財政轉移支付法律制度供求不均衡的問題，為了促進資源型地區的轉型發展，除了要加快財政轉移支付立法的進程，還要調整和完善現行資源型地區的財政轉移支付法律制度，既可以保證資源型地區財政轉移支付的規范化，也可以滿足資源型地區的特殊需求。

（一）制定財政轉移支付專項法律

1.財政轉移支付專項法律立法必要性的法經濟學分析。

制定財政轉移支付專項法律必要性，從法經濟學的角度來看，立法行為表現在經濟學上即供求關系是否均衡，是一個類似于從供求不均衡到均衡再到不均衡的循環過程[16]。立法是把經濟分析適用于法律的過程。人們之所以要完善立法或啟動立法程序的主要動因在于人們對現存的立法不滿意，套用經濟學原理進行解釋，即立法的凈收益小于其他可供選擇方案的凈收益，出現了潛在的制度利潤，這時會產生實際制度供給和潛在供給需求不一致，實際需求大于現存供給的矛盾。此時，人們會產生意欲改變現存的法律體系的需求，希冀尋求新的制度安排來實現“帕累托最優”[17]。

2.制定財政轉移支付專項法律。

借鑒德國、法國和日本等國家的財政轉移支付法律制度，根據人們對于立法的現實需求，不僅要盡快出臺財政轉移支付專項法律，而且在制定財政轉移支付專項法律過程中要集中解決財政轉移支付的總體原則、形式、程序、計算方式以及如何進行調整（調整的依據和程序）、法律責任、監督機制的建立和執行，還有解決省以下地方政府財政轉移支付的數額和方向、省以下地方政府事權與支出責任的劃分等問題。確保財政轉移支付法律制度的規范化，并在運行中使其有法可依。

（二）構建生態資源補償橫向轉移支付法律制度

近些年，雖然我國政府通過“對口支援”的方式在促進區域協調發展中取得了很大的成果，但因為規范化和法制化的缺失，使其橫向均衡的效果尚未完全發揮，“削峰填谷”式的財政平衡機制，要力爭支援地“削”的“心平氣和”，受援地（資源型地區）“填”的“心安理得”，需要構建規范的橫向轉移支付法律制度框架。首先，積極探索建立生態補償橫向轉移支付法律制度，雖然橫向轉移支付現在還停留在理論層面，但是在生態補償問題上不妨先行先試，借鑒國外做法嘗試建立“區域間生態補償的橫向轉移支付法律制度”;其次，要建立多維度的補償方式，可以從政策、資金、智力等方面進行補償，如在智力補償方面，資源受益地可以為資源提供地提供無償技術咨詢和指導，向資源提供地輸送各類專業人才，提高其生產技能和管理水平;再次，要建立專門的橫向轉移支付管理機構，借鑒德國和澳大利亞的“聯邦撥款委員會”的組織機構模式，結合我國的國情，建立一個專門的委員會或轉移支付管理局，負責橫向轉移支付的分配、使用和監督;最后，設立生態補償轉移支付專項基金，盡量保證專項基金的使用不受政府的干擾，不受政府官員級別和任期的影響，并加強相關法律制度的建設。

（三）增加對資源型地區轉型的專項轉移支付法律制度供給

針對目前現行的支持資源型地區轉型發展的專項轉移支付法律制度非均衡的情況，國家可在生態環境修復、接續產業替代資源開發以及社會保障方面單獨劃撥一部分專項轉移支付資金用于資源型地區的轉型發展，并建立相應的法律制度，以規范這部分轉移支付資金的申請、劃撥、使用、監督和管理，從而滿足資源型地區增加法律制度供給的需求，保證法律制度供求均衡。也可以完善現行的專項轉移支付法律制度，在內容供給方面予以傾斜，例如，現行的《水污染防治專項資金管理辦法》中指出專項資金是用于支持水污染防治和水生態環境保護方面的資金，重點支持范圍中提出要著重支持重點流域、重點區域水污染防治，那么，對于資源型地區迫切需要改善生態環境、治理污染、涵養水源，應明確將資源型地區列入這些區域中，重點支持③;又如，現行的《工業企業結構調整專項獎補資金管理辦法》中指出專項資金是用于支持地方政府和中央企業推動鋼鐵、煤炭等行業化解過剩產能工作的獎補資金，重點支持范圍是國有企業職工分流安置工作以及統籌用于符合條件的非國有企業職工分流安置③，這點上還應針對資源型地區的特殊需求給予重點的制度支持。

（四）調整和完善資源型地區專項轉移支付結構

1.增設資源型地區專項轉移支付項目。

為了加快推進資源型地區轉型的步伐，就要加大力度解決資源型地區長期以來形成的資源損耗、環境破壞、后備資源難以接替、棚戶區改造、失業人口再就業難、社會保障不足等歷史遺留問題，就要逐步化解累積的公共服務和社會管理等方面的歷史欠賬，在這個過程中，一定要合理優化資源型地區的專項轉移支付項目。

針對資源型地區，應增設專項轉移支付資金項目，增設項目的主要方向是：一是增設專款專用用于支持資源型地區綠色環保、產業鏈條長、生長速度快且具有良好帶動效益的產業和項目，引領產業升級，從而帶動資源型地區經濟提質又增效[18]，而目前從總體上來看，專項轉移支付項目數量和資金還不足，例如2017年戰略性新興產業發展專項資金對地方補助額為11.26億元，僅占當年專項轉移支付總額（21883.36億元）的0.05%;二是增設用于支持資源型地區高新技術產業、物流業、服務業、旅游業等替代產業接續發展的項目，促進資源型地區產業多元化發展;三是增設激勵資源型地區農民增收創收的項目，避免城鄉居民收入水平差距擴大，以實現城鄉居民公共服務均等化，如果資源型地區財政轉移性支付在城鄉居民之間分配不合理，導致城鄉居民收入差距進一步擴大，則不能很好地支持資源型地區轉型的順利推進。

總之，在以后的財政年度內應根據資源型地區的特殊情況繼續增設生態轉移支付以及環境保護、棚戶區改造、失業社會保障、農民增收等專項轉移支付，還應該增設更具有針對性的其他專項轉移支付項目。

2.在一般性轉移支付下設立資源型地區轉移支付。

一般性轉移支付中的老少邊窮地區財政轉移支付是為了老少邊窮地區發展而專門設立的一類財政轉移支付，這樣的財政轉移支付既具有靈活性，又具有針對性。因此，應在一般性轉移支付下設專門的資源型地區轉移支付，中央統一劃撥一部分轉移支付資金，用于資源型地區的轉型發展，但對這部分轉移支付資金用途不做具體的安排，由各資源型地區根據實際需要自主分配，出臺《資源型地區專項轉移支付管理辦法》，確保資金高效地使用，更好地促進資源型地區的轉型發展。

五、結?語

完善資源型地區財政轉移支付法律制度是對資源型地區轉型發展支持的重要一環[19]。資源型地區轉型發展過程中在基本公共服務、教育、醫療衛生、環境保護、農業、水利、交通運輸、社會保障等標準財政支出方面還有很大的財政缺口，需要財政轉移支付強有力的支持和財政轉移支付法律制度的保駕護航，但目前我國還沒有一部財政轉移支付專項法律，橫向轉移支付法律制度也暫時缺位，且促進資源型地區轉型發展的專項轉移支付法律制度還存在供求不均衡的問題，資源型地區專項轉移支付結構也不盡合理，因此，研究如何完善財政轉移支付法律制度以促進資源型地區轉型發展意義重大，應該繼續對此進行深入的研究。

注釋：

① ?這里的橫向轉移支付指的是各省級政府之間財政資金的相互轉移，多指富裕省份向貧困省份、資源受益地向資源供給地的轉移支付，以此縮小各省份的財力差距，促進各省份協調發展。

② 由于所有資源型地區數據獲取困難，所以這里以山西省為例，山西省是典型的資源型地區，列入國家資源型地區的地級行政區有10個，縣級市有3個，具有一定的代表性。

③ 2016年12月7日，財政部、環境保護部以財建〔2016〕864號印發《水污染防治專項資金管理辦法》。

④ 2016年5月10日，財政部以財建〔2016〕253號印發《工業企業結構調整專項獎補資金管理辦法》。

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（責任編輯：王鐵軍）