PPP模式下特色小鎮建設對城鄉收入差距的影響研究

盛賽賽 朱雨昕 張藝譯

摘要：十九大報告指出特色小鎮和特色小城鎮建設是深入推進新型城鎮化的重要抓手，是推動城鄉融合發展和鄉村振興的強大動力，而PPP模式則是小鎮建設吸引投資的一種形式。文章分析了特色小鎮應用PPP 模式的可行性、PPP模式下建設的特色小鎮對縮小城鄉收入差距的影響以及建設特色小鎮可能存在的不足之處，以期進一步了解建設特色小鎮對縮小城鄉收入差距的影響以及為如何建設特色小鎮提供建議。

關鍵詞：PPP模式;特色小鎮;收入差距

一、引言

自2003年中共中央正式將“三農”問題寫入全黨的工作報告，至今已為第17個年頭，中國共產黨第十九次全國人民代表大會的報告強調不僅要優先發展農業和農村，更要打造產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的現代化農村，此外，習近平總書記還表示，要加強生態文明建設、推進綠色發展戰略，實施鄉村振興戰略;以上都為新時代發展特色小鎮，建設美麗鄉村指明發展方向。特色小鎮項目在進行產業選擇和整體規劃建設時應秉承“小而美”的戰略，但是由于中國已經提前進入城市化和逆城市化并舉的階段，并且特色小鎮在我國興起的時間較短，建設特色小鎮面臨諸多問題。綜合當前經濟形勢，我們不難發現特色小鎮已經成為未來新風口，投資建設新藍海。在PPP模式逐漸走向成熟的情況下，將其應用到特色小鎮建設上又會成就怎樣的未來，這是值得關注的問題。

（一）國內研究背景

統計數據顯示，2017年中國居民收入基尼系數（Gini coefficient）超過0.4，居民收入差距仍然較大。據國家統計局統計顯示，2017年中國城鎮居民人均收入36396元，農村居民人均收入13432元，城鄉居民人均收入倍差2.71，比上年縮小0.01，不過我國仍為世界上城鄉收入差距最大的國家之一。

在此情形下，縮小城鄉收入差距、振興鄉村這一長久以來制定的目標，成為解決新時代中國社會主要矛盾的重要推動力。鄉村振興戰略與城鄉一體化在發展理念、目標以及方式上都有著相互融合貫通之處，可以借鑒以往城市化經驗，從城市化的發展路徑中尋振興鄉村的具體路徑。同時特色小鎮的興起與發展也是振興鄉村的一種方式，為縮小城鄉差距，實現鄉民生活富裕提供了可能。

從當前江蘇省已經建設完成的特色小鎮，如高淳椏溪、宜興丁蜀等小鎮的發展狀況來看，已經明顯能夠看到這項建設給鄉村經濟帶來的改變，特色小鎮不僅帶動了周邊農村經濟的發展，并且解決部分農民就業問題、提高了農村居民收入水平，城鄉收入差距也逐漸縮小。

目前我國針對特色小鎮的研究主要集中以下三個方面：一是創建路徑研究;閔學勤（2017）指出正在我國興起的建設特色小鎮這一運動處于我國建設新型城市化期間，堅持以產業經濟為導向建設特色小鎮的這一創建路徑可能會導致特色小鎮缺乏文化創新、發展的產業不能適應市場需求吸引不到消費者等問題，因此特色小鎮的創建可采取多元化和智庫化的治理主體、平臺化和網絡化的運行機制、本土化的特色文化創新以及精細化和全球化的小鎮績效評估等來確定特色小鎮的創建路徑，從而實現精準創建;二是發展水平評估;對于特色小鎮的發展主要從地理位置，生態環境，創新引入PPP等綜合開發模式，與大城市之間的溝通，交通便利情況，以及是否具有鮮明的特色等方面評價;三是預測建設特色小鎮帶來的社會效益;建設特色小鎮的目的不僅是為了得到經濟效益，成功的特色小鎮帶來的也不止經濟效益，在建設特色小鎮時，不僅要考慮到創新還要兼顧小鎮的交通環境及其發展的可持續性，是否在將來可以形成產業文化和本土文化的融合并在社會產生獨特的影響力，要取得這樣的社會效益需要長達二十年的時間來沉淀和檢驗，因此在建設特色小鎮時我們會分析預測特色小鎮將產生的社會效益。

（二）研究意義

1978年以來，經濟取得長足進步的同時發展不平衡不充分的問題也嚴重暴露，收入差距問題日益凸顯，城鄉發展不平衡嚴重制約了我國經濟的飛速發展。近些年來，在國家推動鄉村振興、加快產業轉型升級、發揮地方優勢的政策號召下，特色小鎮數量大量增加。2014年由杭州云棲小鎮提及概念，2015年習近平總書記指出建設特色小鎮對經濟轉型升級以及新型城鎮化建設意義非凡。十九大指出特色小鎮和特色小城鎮建設是深入推進新型城鎮化的重要抓手，是推動城鄉融合發展和鄉村振興的強大動力。特色小鎮對縮小城鄉收入差距有明顯的促進作用，如前文提到的浙江云棲小鎮，從2014年起云棲小鎮的產值成倍增長，引進企業數也逐年增加，交通實現大范圍覆蓋，居民收入水平、生活水平大幅度提升。江蘇省在借鑒浙江建設特色小鎮的經驗下，對開展建設特色小鎮持積極態度。通過江蘇鹽城汽車小鎮，具體討論特色小鎮的建立對城鄉收入差距的影響以及分析PPP模式對建設特色小鎮的作用。

二、PPP模式下特色小鎮建設的可行性分析

PPP模式是在公共基礎設施中，政府和社會資本合作運作項目模式的簡稱，PPP模式運作成功需要以下三個條件：一是相關政府部門的支持;二是有保障的法律法規制度;三是具備專業能力的機構和人才的支持。

鹽城汽車小鎮是江蘇省首批創建的25個省級特色小鎮之一，也是全省唯一將汽車作為主題的特色小鎮，交通便利，其地理位置北臨松江路，南臨長江路，西臨嵩山北路，東臨峨眉山路。小鎮以汽車為核心將汽車智慧產業、汽車后服務業、汽車文化產業、汽車旅游產業作為小鎮發展的重點，遵循可持續發展的核心要求，將生產、生態、生活進行有機融合，致力打造在全國知名的汽車產業特色小鎮、江蘇汽車智慧產業發展集聚區，努力成為國家產城融合發展示范區。

針對國內特色小鎮的發展現狀以及 PPP 模式的特點，我們從三個方面闡述鹽城汽車小鎮建設在PPP模式下的可行性。

（一）政府政策

2016年10月，國家發改委提出將 PPP 模式應用到特色小鎮項目建設，在推進政策性金融支持小城鎮建設的通知中鼓勵政企合作，鼓勵銀行等金融機構加大投資強度，鼓勵政府和社會資本合作，調動社會資本積極加入特色小鎮項目的建設中。同時，政府對采用 PPP 模式建設開發的特色小鎮項目給予稅收等優惠政策，吸引私有資本投入。2018年5月底，江蘇省財政廳、江蘇省發改委印發對江蘇省省級特色小鎮實行獎補相關管理辦法，省財政將對經考核合格的省級特色小鎮，在創建期間及驗收命名后給予每年200萬元，三年累計600萬的獎補。

（二）資金支持

鹽城智尚汽車小鎮于2017年建設，擬用三年時間建設完成汽車產業及配套設施兩大類項目，共耗資約52億元。第一年市開發區擬開工建成汽車博物館、汽車科創研發中心、國際汽配MALL等汽車產業類項目5個，建設鳳依湖公園、F&F休閑水街、公共配套基礎設施等項目5個，總計投資15.85億元，而后續的建設仍然需要大量的資金支持，這給當地政府財政帶來不小的壓力，因此需要社會資本的介入帶來強大的資金支持。

2018中國特色小鎮博覽會暨特色小鎮和小城鎮發展高層論壇上，中國財政科學研究院PPP研究所理事會副理事長兼所長彭程指出，可將PPP模式引入特色小鎮投資建設過程中，有效解決建設特色小鎮過程中動輒幾十億的巨大資金耗用問題，這也是特色小鎮建設需要引入PPP模式的一個必要性所在。

社會資本通過 PPP 模式參與投資特色小鎮，除可獲得基本利潤外，還可獲得其他經濟收入。閑置的民間資本、社會資本與政府合作參與特色小鎮項目，通過 PPP 模式來推動新型城鎮化建設，既可完善基礎設施建設，又能保證民生的基本需求，從而使政府以有限的資金滿足民生，提升社會民眾幸福感和認同感。

（三）專業機構和人才支持

在PPP模式運作中，可以廣泛采用項目特許經營方法來實現結構融資，這需要引入具備金融、法律和財務等知識的人力資源。在制定PPP交易流程時，政府部門須確保交易流程的規范化、標準化，對項目運作提供技術指導、相關政策支持，促成專業化的機構合作以便獲得具體專業化的服務。特色小鎮是通過小鎮的發展來解決當地居民的就業問題，吸引中小企業和相關的特色產業入駐，以小鎮為中心向外輻射，帶動經濟增長，使得小鎮能夠穩定成長，產生穩定收益，回報建設期注入的社會資本和政府財政。

鹽城汽車小鎮承載著鹽城汽車工業未來發展的重任，小鎮現有三家整車制造廠，分別是奧新新能源汽車、東風悅達起亞汽車和悅達專用車，此外小鎮還匯聚了300多家汽車零部件制造商。作為江蘇省最大的乘用車制造基地，鹽城汽車小鎮的產業格局在江蘇省內獨一無二。這些核心企業是汽車小鎮發展的重要基石，專業機構為汽車小鎮發展提供源源不斷的動力，與此同時，鹽城汽車小鎮的發展也離不開各路人才的鼎力相助。

聚集幾十個品牌店并形成大型城市汽車服務綜合體的本土企業森風集團，其董事長沈峰從最初創辦森風汽車城，到如今大力支持汽車小鎮建設，為鹽城的汽車名城之路做出了一定的貢獻;江蘇世紀龍科技有限公司董事長張峰，作為汽車小鎮較早的原住民，他也時刻關注著汽車小鎮的發展;江蘇奧新新能源汽車有限公司總經理史踐對新能源汽車輕量化的展望與創新，也在為汽車小鎮多維發展開辟道路;艾客瑪特鹽城公司總經理黃榮三是韓國人，在小鎮2017年孵化的18個擬轉企業項目中，黃榮三至少會從韓國帶來五個汽車后市場的合作伙伴;丁磊現從事新能源車的戰略投資運營，丁磊和他的公司與鹽城互動頻繁，從區位和產業訴求來看，他是鹽城和上海汽車產業戰略合作的最佳大使。此外，還有如小鎮名譽鎮長谷靖雯、車聯網教父劉南杰等，他們以及背后的科研創新團隊都在用自己的才能為汽車小鎮的發展保駕護航。

三、PPP模式下特色小鎮建設對縮小城鄉收入差距的有效性分析

據住建部數據顯示，截至2017年3月，我國首批投入建設的127個特色小鎮發展成效顯著，平均每個小鎮增加約800個崗位，總計解決約10萬人口就業，農民人均純收入高于全國平均水平30%以上，促進了農村產業發展。在基建方面自來水普及率高于90%的小鎮超過90%，生活垃圾處理率超過90%的小鎮約占總數的80%，基本處于縣城平均水平。

可見，特色小鎮的建立給農村地區帶來的好處是多方面的，對縮小城鄉差距有明顯促進作用。下面我們從三個角度討論特色小鎮的建立對縮小城鄉差距的重要意義。

（一）帶動基礎設施建設，提高農民生活水平

一直以來城市作為人口、經濟資源、教育資源集聚地，其基礎設施建設一直是政府關注的重點，因此各個城市的基礎設施建設都相對完備并且政府部門還一直在改善和優化。相對于城市，農村發展水平落后、發展速度慢，農村居民享受到的基礎設施建設也遠落后于城市居民。特色小鎮建設可以拉動周圍一大批村鎮的經濟發展，完善各村鎮的基礎設施建設，提高農村居民收入水平和生活水平，縮小城鄉居民收入差距、促進社會公平。

鹽城汽車小鎮除已建成的展館、休閑街，還規劃建設北師大附屬幼兒園、北師大附屬學校，引進國際先進的教育、醫療、金融資源，為小鎮居民以及周邊居民提供高品質的生活服務。

（二）促進農民思想意識轉變，尋求自身發展

汽車小鎮融合產、城、人、文，將產業功能、城市功能、人才集聚功能以及文化旅游功能有機結合起來。在面向更先進的思想和技術時，當地居民不僅能夠切身體會到先進技術帶來的改變，還能接受先進思想的熏陶，改變以往對鄉村的既定意識，尋求突破，實現個人發展，提高民眾素質。

無論是小鎮特色產業的發展還是相關旅游業的發展，特色小鎮建設以及特色小鎮運營必定會帶來經濟快速發展，居民會不斷認識新事物，接收新知識、新技術，接觸形形色色的人，從而會使他們的思想意識發生變化，他們會隨著特色小鎮的發展，不斷發現新的機會，尋求自身發展，追求更好的生活方式，提高農民的生活質量，縮小和城市居民的差距。

（三）帶動當地農村和農業的發展，提高農村居民收入

特色小鎮在概念上強調非鎮非區，堅持以產業建鎮為基礎，實現多元、開放、特色、融合、共享和市場化運作，但從我國公布的特色小鎮名單看，這些特色小鎮都是在建制鎮基礎上發展來的。我國約有建制鎮19000個，這些鎮下面又有許多村，可以選擇在農業上具有特色的建制鎮和農村，以特色農業為產業基礎，建設農業特色小鎮，如江蘇省計劃在三至五年內建設一百個農業特色小鎮，涵蓋了農業歷史經典產業、非物質農業文化遺產保護、農耕文化、農家樂、創意休閑農業等多種特色產業。

同時我們也不能忽略高精尖技術在農村地區的應用，發展技術就是要惠及民眾，而借助先進科技顯然可以為鄉村地區發展注入新活力，鹽城汽車小鎮的智能化理念則體現了這一點。讓更多當地居民接觸到高新技術，并且在一定時間內參與到產業建設中，雖然智能汽車行業門檻很高，但收益也高，如果當地居民積極投身于汽車小鎮建設，我們可以預見這會給當地民眾帶來巨大的經濟收益，對縮小城鄉差距大有裨益。

四、結論

雖然我國特色小鎮建設尚處于初級階段，與國外成功特色小鎮譬如美國硅谷、法國戛納無法相提并論，但是特色小鎮未來光明，在建設特色小鎮過程中政府要緊抓特色產業，因地制宜制定合適的發展策略，吸引優秀人才進駐小鎮，提升當地經濟發展水平，改善當地人民生活質量，縮小城鄉收入差距。但在建設特色小鎮時仍要關注以下兩個方面。

第一、PPP模式是特色小鎮在建設時吸引投資的一種形式，它可以幫助政府解決資金問題，但又不能完全解決，其一是PPP模式并不適用所有類型項目;二是社會資本介入的前提是小鎮可以產生源源不斷的收益，如果小鎮因面積較小，產業不能吸引到消費導致存續時間不確定，會給特色小鎮是否引入PPP模式帶來困惑。由于許多特色小鎮建設尚屬于初期階段，運用PPP模式是否存在上述問題有待其正式運營后方知，但在確立建設特色小鎮時，政府和社會資本都應充分考慮這些問題，盡量避免因決策失誤造成資源浪費。不過從現如今全國各地特色小鎮發展狀況看，大部分特色小鎮在PPP模式下都能夠實現最初創立時的目標。第二、我們要關注特色小鎮是否會被“假小鎮真地產”，國家為了扶持特色小鎮項目，土地是不需要招拍掛的，很多地產商會鉆空子發展地產，忽略了發展核心產業，這樣是否會把特色小鎮的特色排擠出去，使特色小鎮變成“空鎮”引發了我們的思考。此外，一味強調PPP模式，會使得投資人在可以自己解決投資項目時也去尋求政府的幫助，本質上是對政府資源的浪費。

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（作者單位：江蘇大學）