國外旅游網(wǎng)絡(luò)治理研究及啟示

楊穎 王琴

摘要：隨著我國的市場經(jīng)濟(jì)體系基本建立，社會組織逐步成長，公民參與公共事務(wù)意識的提高，我國各級政府以網(wǎng)絡(luò)治理方式提供服務(wù)的實踐快速增加，旅游業(yè)對網(wǎng)絡(luò)治理的需求也顯得愈加迫切，不過目前國內(nèi)關(guān)于旅游網(wǎng)絡(luò)治理的研究剛剛起步，還處在認(rèn)識階段。文章嘗試對國外旅游網(wǎng)絡(luò)治理研究進(jìn)行梳理，從治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和治理實踐等四方面進(jìn)行概括性介紹，并與旅游利益相關(guān)者、旅游政策網(wǎng)絡(luò)研究進(jìn)行比較，最后尋找啟示與借鑒。筆者認(rèn)為通過政府構(gòu)架、公民精神的培育、信任機(jī)制的建立以及自我約束和職業(yè)倫理的強(qiáng)化，網(wǎng)絡(luò)治理會成為一種值得探索的旅游公共治理方式。

關(guān)鍵詞：旅游業(yè);網(wǎng)絡(luò)治理

隨著我國的市場經(jīng)濟(jì)體系基本建立，社會組織逐步成長，公民參與公共事務(wù)意識的提高，我國各級政府以網(wǎng)絡(luò)治理方式提供服務(wù)的實踐快速增加。近年來不斷出現(xiàn)的旅游公共事件如鳳凰古城風(fēng)波、景區(qū)門票哄抬事件提醒我們，旅游政策要由偏重經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)向多元公共目標(biāo)，目的地政府不應(yīng)再是政策過程中單一的主導(dǎo)者，還需要各種不同的利益相關(guān)者共同參與。旅游利益相關(guān)者（旅游企業(yè)、目的地居民、游客、非政府組織、政府部門等）相互之間需要交換信息，分享權(quán)力，相互妥協(xié)，才能有效地提升集體解決問題的能力，實現(xiàn)旅游可持續(xù)發(fā)展。目前，國內(nèi)旅游網(wǎng)絡(luò)治理研究剛剛起步，需要借鑒和吸收國外的理論研究和實踐成果，基于這些考慮，本文對國外的旅游目的地網(wǎng)絡(luò)治理研究進(jìn)行梳理，并從中得到一些啟示。

一、網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)涵

網(wǎng)絡(luò)是一個比較模糊的概念，既可以指網(wǎng)狀的物質(zhì)形態(tài)，也可以指信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，是抽象概念，也是一個普遍使用的具體概念，可以將其理解為連接一組人、物或事件的特殊關(guān)系形式，也可以理解成一種比喻，強(qiáng)調(diào)松散特性。西方學(xué)者更習(xí)慣從對市場和科層的反義性認(rèn)識中描述網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)是“第三條道路”，它比市場組織穩(wěn)定，比科層組織靈活，是一種介于市場和科層之間的新型組織，它被概念化為非正式制度，主體之間擁有不變的關(guān)系與互動性，通過努力實現(xiàn)共同利益，不僅可以降低信息與交易成本，還可以建立彼此信任，減少不確定性?？傊?，網(wǎng)絡(luò)成為介于公共的和私人行動的一種理想的協(xié)調(diào)制度框架。

網(wǎng)絡(luò)治理是一種復(fù)合中心的治理形式，具有自我組織的特征，表現(xiàn)出對政府干預(yù)的抵制，能夠制訂自己的政策并構(gòu)建自己的環(huán)境。也就是說，網(wǎng)絡(luò)治理意味著治理主體能夠按照相互達(dá)成的博弈規(guī)則和信任進(jìn)行資源交換、妥協(xié)以及互動。網(wǎng)絡(luò)治理與傳統(tǒng)的行政控制不同，它是由政府部門和非政府部門——私營部門、第三部門或公民個人等眾多行動主體彼此合作而開展的治理，眾多參與治理的行動者在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。網(wǎng)絡(luò)治理被認(rèn)為是最能夠?qū)崿F(xiàn)和增進(jìn)公共利益的一種新的治理形式。

二、 國外旅游網(wǎng)絡(luò)治理研究的主要內(nèi)容

在旅游可持續(xù)研究和利益相關(guān)者理論研究的基礎(chǔ)上，西方旅游學(xué)者開始關(guān)注旅游網(wǎng)絡(luò)治理。他們認(rèn)為在審議協(xié)商的基礎(chǔ)上，政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、非政府組織、公民等聚集在一起，形成廣泛的聯(lián)系，可以共同解決復(fù)雜的旅游問題，各方組織通過不同角度分析，能開發(fā)出多種方案，解決單個組織無法處理的情況。在網(wǎng)絡(luò)治理過程中，政府與社會相互依賴性顯現(xiàn)，政策及其他相關(guān)的旅游公共方案的制定和執(zhí)行在網(wǎng)絡(luò)中完成。Hovil認(rèn)為旅游網(wǎng)絡(luò)治理可以將不同的政策視角進(jìn)行整合，但效果好與壞取決于行動者參與的回報是否與設(shè)定的目標(biāo)一致。當(dāng)然在涉及集體利益時，作為一個政策工具，其作用就不如個體情況好，網(wǎng)絡(luò)治理的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)要遠(yuǎn)比可持續(xù)目標(biāo)更容易實現(xiàn)，縱觀國外旅游治理研究成果，主要集中于四個方面：治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和治理實踐。

（一）治理結(jié)構(gòu)研究

市場會出現(xiàn)無法克制的內(nèi)部和外部性問題，使其無法有效率地分配商品和勞務(wù)，同時無法滿足公共利益，出現(xiàn)市場失靈狀況。政府失靈也同樣存在，由于政府的內(nèi)部性和尋租行為，使公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共產(chǎn)品利用效率降低。雙重失靈情況下，網(wǎng)絡(luò)成為“第三條道路”。作為介于科層和市場的“中間道路”，網(wǎng)絡(luò)不同于市場，市場是建立在合同和契約之上，指向買賣雙方的交易和契約關(guān)系;它也不同于科層，科層是基于共同準(zhǔn)則控制嚴(yán)密的結(jié)構(gòu)，它是處于自愿和強(qiáng)制之間的一種中間體和柔性體。早在1979年Leiper就指出旅游業(yè)既非一個復(fù)雜的市場也非一個傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)，而是一個協(xié)作進(jìn)行旅游生產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。因而“在復(fù)雜和差異化的契約網(wǎng)絡(luò)中，跨國酒店和旅游代理的經(jīng)營行為的分析框架要超越狹隘的“市場—企業(yè)”兩分法”，“運(yùn)用介于市場和科層結(jié)構(gòu)之間的網(wǎng)絡(luò)范式解釋旅游業(yè)的運(yùn)行規(guī)律”。隨著產(chǎn)業(yè)融合的推動，旅游業(yè)不斷跨界發(fā)展，邊界被進(jìn)一步泛化，組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步柔性化和扁平化，關(guān)注的重點轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織間的相互聯(lián)系及產(chǎn)生的各種活動，分析出發(fā)點已經(jīng)不是競爭、壟斷而是協(xié)調(diào)、合作、共贏，通過協(xié)調(diào)合作滿足旅游需求，實現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。Hall認(rèn)為旅游網(wǎng)絡(luò)更偏向于科層，是發(fā)生在科層投影之下的結(jié)構(gòu)，雖然是旅游公私合作，但政府進(jìn)行中心的控制和結(jié)構(gòu)的耦合。

Provan&Kenis進(jìn)一步對旅游網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)做了分類，有三種類型：1.領(lǐng)導(dǎo)組織型的治理結(jié)構(gòu)， 扮演著領(lǐng)導(dǎo)型角色的組織處于中心位置，網(wǎng)絡(luò)水平活動和關(guān)鍵決策由其進(jìn)行協(xié)商，權(quán)力集中，交流和政策的制定是自上而下，存在獨裁管制傾向;2.共享型的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，成員自發(fā)組織起來可以爭取到獨自行動所爭取不到的目標(biāo)和效果，分散的、缺乏正式性、對社會關(guān)系資本比較依賴，網(wǎng)絡(luò)層面的決策權(quán)力是對稱的，沒有哪個成員能代表集體，許多草根社團(tuán)就是代表;3.行業(yè)組織主導(dǎo)的商業(yè)治理結(jié)構(gòu)，一種扁平而非集權(quán)化的網(wǎng)絡(luò)行政組織，在合作中起關(guān)鍵作用。Nerelle Beaumont & Dianne Dredge在澳大利亞昆士蘭州Redlands市旅游網(wǎng)絡(luò)治理研究中發(fā)現(xiàn)了三種類似的網(wǎng)絡(luò)，并進(jìn)行了比較。第一類的組織偏向科層，第二和第三類更偏向于市場，類似于Hall所說的“communities”。從可信任度、透明度、參與情況、交流程度、知識分享程度及其效率回報等六個方面來看，三類網(wǎng)絡(luò)各有所長，共同之處在于治理主體多元化，網(wǎng)絡(luò)具有自治性，成員相互依賴，更多的旅游利益相關(guān)者囊括在決策層，能實現(xiàn)單一組織無法完成的目標(biāo)。

（二）治理機(jī)制研究

旅游業(yè)是一種議題網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系不穩(wěn)定、成員眾多、垂直的相互依賴關(guān)系有限，“分散、重疊且相互沖突，形成統(tǒng)一聲音較困難”。如此復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)不存在某種絕對的權(quán)威力量，各組織都處于同一水平，而且利益主體需要具備公共福利的理念，合作治理、互動治理有賴于信任機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的落實，也就是說商議機(jī)制和信任機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

T. L. Cooper認(rèn)為商議機(jī)制比選舉、信息交換更有效，還能在交流中實現(xiàn)信任，提高政府對公民的回應(yīng)性。李維安將網(wǎng)絡(luò)與科層進(jìn)行了對比，指出協(xié)調(diào)各方利益的過程與官僚組織的中心協(xié)調(diào)相比具備多種優(yōu)勢，能發(fā)揮合作1+1>2的效應(yīng)。Nancy分析北部英格蘭旅游城市利茲時提到，旅游政策是一個社會化過程，由于缺乏一致性，需要溝通和協(xié)商，當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c旅游政策的制定，他們的參與度與旅游政策的效率高度相關(guān)，他們更愿意談?wù)撨^去的政策缺陷、將來的旅游走向，而非現(xiàn)在的旅游政策，持續(xù)的協(xié)商，會讓政策制定更加動態(tài)化，適應(yīng)當(dāng)?shù)乜焖僮兓穆糜螛I(yè)發(fā)展環(huán)境。

信任是網(wǎng)絡(luò)治理的凝聚要素，是網(wǎng)絡(luò)治理的核心機(jī)制，是合作的感情基礎(chǔ)和潤滑劑，貫穿于整個治理過程，被認(rèn)為是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。信任可以降低監(jiān)管成本，減少機(jī)會主義行為，為順利有效地分配資源，有效降低交易成本，起到關(guān)鍵作用。信任機(jī)制能夠提高合作關(guān)系的靈活性，網(wǎng)絡(luò)成員在信任程度較低的情況下，缺乏互信，對環(huán)境的判斷不一致，容易產(chǎn)生猜疑，不能及時正確地做出反應(yīng)。如果有高度的信任，就較少出現(xiàn)以上情況。Scott在研究目的地政策協(xié)調(diào)時發(fā)現(xiàn)，人們更容易接受長期相識的合作伙伴，因為時間形成了信任。信任促進(jìn)知識共享和知識轉(zhuǎn)化，顯性知識易被編碼，而隱性知識粘性強(qiáng)，不容易轉(zhuǎn)移，其傳遞對人的信任依賴度大，擁有自由開放信任度高的交流氛圍，有利于隱性知識的交流。

（三）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)研究

研究者從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的測算指標(biāo)中考察網(wǎng)絡(luò)治理的狀態(tài)，如網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模、界限、鏈接形式、關(guān)系的強(qiáng)弱、密度等，這些指標(biāo)反映網(wǎng)絡(luò)成員之間的關(guān)系、相互作用和影響的程度、強(qiáng)度，為分析政策合作的過程機(jī)理提供了參考。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析揭示了旅游業(yè)各利益相關(guān)者矛盾運(yùn)動、利益沖突的焦點和制衡關(guān)系，為進(jìn)一步研究利益獲取和分配、權(quán)利義務(wù)平衡以及生態(tài)耗損和補(bǔ)償?shù)鹊於ɑA(chǔ)，也能求解出協(xié)調(diào)各方利益的均衡點。

普佛爾通過定量研究指出，旅游規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)中的交流網(wǎng)絡(luò)，其結(jié)構(gòu)位置不同的主體具有不同的左右決策的能力。Pavlovich從密度（density）、耦合性（cohesion）及中心性（centrality） 指標(biāo)入手，指出Waitomo巖洞地區(qū)旅游網(wǎng)絡(luò)主體的聯(lián)系更加復(fù)雜，每一個主體在各自掌握資源的基礎(chǔ)上，進(jìn)行整合營銷，合作治理，才能保持可持續(xù)發(fā)展。澳大利亞的大堡礁和昆士蘭地區(qū)擁有發(fā)達(dá)的旅游業(yè)，在Scott的研究中把大堡礁路和鄉(xiāng)村葡萄園區(qū)兩個地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了對比，兩者在內(nèi)聚性方面具有很大的差異，前者擁有發(fā)達(dá)的區(qū)域機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高了正式合作的可操作性，后者行政部門在地理上和政治上要松散得多，缺乏進(jìn)行區(qū)域系統(tǒng)合作的動力，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上看，前者的網(wǎng)絡(luò)集中于一個中心，而后者的網(wǎng)絡(luò)相對分散，前者網(wǎng)絡(luò)密度高于后者，這意味著兩者交換信息的能力和效率存在差異。

三、旅游網(wǎng)絡(luò)治理與其他相關(guān)研究的比較

（一）旅游網(wǎng)絡(luò)治理與旅游利益相關(guān)者研究

利益相關(guān)者理論廣泛應(yīng)用于旅游政策研究中，最早由斯坦福研究中心提出，本身指一個企業(yè)或商業(yè)活動中擁有的份額、股份或其他利益關(guān)系的人或組織，后逐步為公共管理學(xué)所吸收。最早將其引入政策領(lǐng)域的是瑞典學(xué)者Vdung，從利益相關(guān)者視角探討了政策評估模式。從本質(zhì)上說，公共政策是利益性的，承載著公眾利益，沒有利益公共管理缺乏存在的價值，公共政策存在政府與各種社會力量的利益互動，只有在公共政策過程中對利益相關(guān)群體充分關(guān)注才能更好地認(rèn)識公共政策，提高執(zhí)行力和政策效益。利益相關(guān)者的理論的指導(dǎo)思想是多中心、分而治之的模式，強(qiáng)調(diào)了利益相關(guān)者的存在及社會、文化、生態(tài)之間的平衡，更加強(qiáng)調(diào)組織利益群體的多樣性以及組織目標(biāo)設(shè)定的政治性本質(zhì)。網(wǎng)絡(luò)治理理論則關(guān)注相關(guān)網(wǎng)絡(luò)群體，從參與政策的主體角度出發(fā)，分析社會化過程中的政策形成，回應(yīng)復(fù)雜性和動態(tài)性帶來的政策選擇。

（二）旅游網(wǎng)絡(luò)治理與旅游政策網(wǎng)絡(luò)研究

政策網(wǎng)絡(luò)也在國外的旅游治理研究中廣泛提及，是指在政策制定過程中，政府與不同社群團(tuán)體、非政府組織以及其他行政參與者之間所形成的互動關(guān)系形式。政策網(wǎng)絡(luò)被看成是在特定政策領(lǐng)域的一個結(jié)合體，是一個包括所有參與政策制定與執(zhí)行的行動者的結(jié)合體。政策網(wǎng)絡(luò)有別于商業(yè)網(wǎng)絡(luò)，前者屬于公共網(wǎng)絡(luò)，后者屬于私人網(wǎng)絡(luò)，克林等人對兩個網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了比較研究，通常研究的旅游商業(yè)網(wǎng)絡(luò)是建立在市場契約基礎(chǔ)上的交換系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)中的個體通過市場機(jī)制進(jìn)入和退出，被替代性較強(qiáng)，而旅游政策網(wǎng)絡(luò)更具有政治性，在充滿價值沖突的氛圍下通過協(xié)商和信任進(jìn)行合作的系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)主體如政府、非政府組織是不可替代的。

政策網(wǎng)絡(luò)是一種網(wǎng)絡(luò)治理的途徑，是一種不同于層級權(quán)威體系以及市場的新型治理模式。在很多情況下，學(xué)者探討網(wǎng)絡(luò)治理提及政策網(wǎng)絡(luò)。在網(wǎng)絡(luò)治理理論體系尚不成熟的情況下，大多數(shù)學(xué)者集中研究政策網(wǎng)絡(luò)的分析，而且也將理論成果應(yīng)用到了實踐當(dāng)中。

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（作者單位：楊穎，南京郵電大學(xué)管理學(xué)院;王琴，南京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）