政府會計制度下優化高校預算管理的策略研究

高建慧

【摘要】? 文章以政府會計制度改革為牽引，分別從高校預算管理信息化、預算管理體系架構、預算項目庫和預算績效考核的角度，闡述政府會計制度對高校預算管理的影響，分析現行高校預算管理存在的突出問題，重點探討了政府會計制度下如何優化高校預算管理的策略，力求進一步規范和推動高校預算管理的改革發展，使高校預算管理更加科學、合理、有效。

【關鍵詞】? 政府會計制度;高校預算管理;影響;優化策略

【中圖分類號】? F234;F810? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）19-0099-03

為順應政府綜合財務報告制度改革，規范行政事業單位會計核算，提高會計信息質量，財政部自2015年以來陸續出臺了關于政府會計制度的一系列規范性文件， 明確要求包括高校在內的行政事業單位于2019年初全面實施政府會計制度。政府會計制度的實施是國家財政管理的重大改革，新制度將實行“雙功能，雙目標，雙基礎，雙要素，雙報告”模式，這對高校預算管理提出了新的要求。因此，高校應根據政府會計制度的新要求轉變預算管理工作思路，探索優化策略，不斷提高高校預算管理工作的效率和質量，促進高校各項事業健康穩定的發展。

一、政府會計制度對高校預算管理的影響

（一）促進高校預算管理信息化建設的升級

高校信息化建設工作，相對于企業而言，起步較晚，相關技術較落后，甚至有些高校預算管理工作沒有考慮信息化建設，難以滿足政府會計制度改革背景下高校的全面預算管理要求。政府會計制度明確提出了“及時調整和升級會計信息系統”的要求，將促使更多高校在信息化建設中從預算維度考慮預算管理與政府會計相結合， 充分利用現代信息技術手段開展全面預算管理工作。

（二）促進高校預算管理體系架構的完善

政府會計體系的變更，必然促使處于高校經濟活動最前端的預算管理體系也相應進行調整。政府會計制度建立了兩大會計核算體系——預算會計和財務會計，要求兩大會計核算體系對應銜接，即預算會計要在一個財務系統中與財務會計平行記賬，這意味著有資金流入才能入賬預算收入，有了資金保障才能夠安排預算支出及開支預算，有資金流出才能入賬預算支出，從而倒逼高校將全部收支納入預算，切實做到預算執行剛性，規范預算管理，從制度上防范資金安排和預算執行兩張皮、赤字預算或虛增預算、專項資金挪用等問題。另外，政府會計“雙分錄”和“雙目標”的計量要求，也將促進預算編制細化內容的補充和完善，為后續的預算執行與監控考核環節奠定良好的數據基礎。

（三）促進高校預算項目庫的構建

新形勢下政府會計制度對預算數據的精準性要求與高校普遍存在的“先分資金、再找項目”的預算管理模式存在矛盾。隨著政府會計制度的實施和深入推進，構建和完善高校預算項目庫建設，成為高校預算管理信息系統不可或缺的組成部分和重要環節，并與政府會計核算信息系統共同構成相互支持、相輔相成、相互制約的互動式財務管理體系，已成為當前高校預算管理改革的重要任務。為此，高校應建立健全預算項目庫，并嵌于預算管理信息系統，植根于預算管理的每一個環節之中，形成預算項目申報、預算審核、預算執行、預算考核的全生命周期的預算項目管理體系，從而使高校能提前做好預算項目儲備;通過對預算項目執行的動態監控，加強分項目、分部門的統計分析及重點督導，切實提高高校預算執行率。

（四）促進高校預算績效考核力度的提升

政府會計制度在權責發生制體系下，提出了對經濟事項進行成本核算的要求，費用科目區分為單位管理費用和業務活動費用，明確了按工資福利支出、商品和服務支出以及對個人和家庭的補助等經濟分類成本項目進行明細核算的要求，并最終歸集納入業務活動的費用。同時政府會計制度在計量要求上，結合收付實現制，將全過程和全方位地追蹤業務和資金的使用情況，從而為高校預算執行和考核打下了詳實的數據基礎，對其預算績效管理起到了有效的促進作用。

二、現行高校預算管理存在的突出問題

（一）預算管理信息化建設不完善

目前，高校財務系統軟件模塊主要有會計核算系統、薪酬發放系統和教育收費系統等，但關于預算管理系統的模塊則少之又少，大部分高校在預算管理過程中，如預算資料的收集、預算數據的審核、預算報表的編制等具體工作，主要是依托office的word和excel等辦公軟件為主要載體在預算管理各環節中流轉。隨著政府會計制度的實行，高校原有的預算管理模式容易出錯，而且效率低下，難以滿足新制度提出的更精細化、更高效率的預算管理要求。

（二）預算管理架構單一且不細化

現行高校的預算編制沒有結合預算會計維度和財務會計維度相應編制業務收支預算和財務預算的“雙維度預算”，預算編制依據不足、編制方法不科學、預算過于簡單，弱化了實際預算的管控作用。同時，由于財政撥款與預算編制的時間差、科研及其他收支進度的差異等客觀因素的影響，很多高校編制的預算未能涵蓋所有收支，容易引起對資金監管的失控。另外，高校的預算編制內容粗糙、不夠細化，缺乏合理科學的預算分類體系，預算支出結構不合理，不能很好地發揮對高校資金使用的指導作用。

（三）對預算項目庫建設不夠重視

當前，很多高校沒有建立預算項目庫。高校內部單位在申報預算項目時申報內容簡單，開支標準不明確，開支內容不明晰，只填報了預算總金額;預算項目的確定也只是簡單地結合當年學校事業重點工作予以實施，缺乏中長期規劃，沒有實行滾動管理，缺乏績效目標，容易造成預算項目支出依據不足、論證不嚴、預算執行不力。另外，高校預算管理存在“重項目申報、輕資金管理”的現象。校內部門在申報預算項目時，沒有科學量化測算申報數，項目申報成為各部門爭奪校內資金的工具，存在校內部門先“漫天要價”，夸大預算數，然后財務部門再“砍價”的怪象。這樣，一方面容易造成預算數據只增不減，背離了預算設置的初衷——節約開支，控制成本;另一方面，容易造成爭奪校內的有限資源，加劇高校教育資源短缺的局面。而缺乏預算項目庫建設是引起預算項目準備不足、預算執行力低、突擊年底花錢、資金低績效和閑置等問題的根源。因此，建立健全預算項目庫，科學合理地安排預算項目，將會提高預算項目資金的使用效益，對高校教育資源合理分配、學校發展目標的實現具有重要作用。

（四）預算績效考核機制不夠健全

現階段，預算績效管理的理念沒有被很好地應用于高校預算評價中，很多高校將“預算執行率”等同于“預算執行效率”，認為只要項目資金花完了，并在報銷環節嚴把財經關，不超預算，達到收支平衡，就是很好地完成預算執行。對教育資金的使用效益不夠重視，盲目支出，弱化成本效益觀念，沒有形成“新形勢下，高校的日常財務管理工作應以預算績效評價為導向，通過績效評價，找尋最佳辦學成本途徑，以最少的教育資本投入獲得最大的科研及教學成果”的思想。導致以上問題的真正根源是高校缺乏一套科學的、可操作性強的預算績效評價體系，財務指標的效用被過度放大，簡單地依據預算執行數來判定資金的使用效益，沒有考慮非財務指標的應用以及高校自身長期發展戰略目標，預算績效評價的效能被弱化，得出的績效評價結果實用性差、不客觀，難以促進教育經費使用效益的提高。黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”的深化預算改革的目標，也相應地出臺了行政事業單位的預算績效評價文件，但相對于高校而言，可操作性和實用性不強。因此，高校預算績效管理制度的可操作性、實用性和普遍性方面還有待研究和優化。

三、政府會計制度下優化高校預算管理的策略

（一）融合政府會計制度的要求， 建設全面預算管理信息系統

政府會計制度下高校預算管理改革的主要目標和關鍵任務，是在深入分析高校預算管理實際情況和政府會計制度要求的基礎上，結合學校預算管理的模式和思路，建立包括“預算申報-預算編制-撥款下達-預算執行-執行分析-預算考核”在內的完整有效的全過程的預算管理系統。首先，預算管理系統支持在網絡環境中預算申報、業務活動申報、用款計劃申報、內部經費撥款支出明細調整等功能。其次，預算管理系統能根據業務性質和預算內容的不同制定不同的申報模板和專項預算申報，實現預算申報模板的細化管理，支持人員經費、公用經費、專項預算等明細申報，滿足主管部門和學校管理的需要。第三，結合政府會計制度的要求，預算管理系統實現預算項目和財務項目之間的關聯管理，滿足預算項目跨年度的跟蹤、統計與決算;可實現多樣化多維度的預算分析要求，加強與項目負責人、業務管理部門的協同工作，避免信息脫節產生的大量重復勞動。第四，預算管理系統可實現與核算系統、收費系統、工資系統、個人收入系統的無縫對接，同步基礎數據，自動獲取賬務信息、繳費信息、工資信息及個人收入信息，進行預算編制和預算控制，滿足了新制度下國家和學校對財務預算管理的新要求，從而解決數據孤立、實時性差、報表取數復雜等問題，實現財務預算的全過程管理，滿足預算管理的精細化要求。

（二）構建“雙維度預算”框架， 建立靈活的預算細化機制

基于政府會計制度提出的收付實現制和權責發生制的“雙基礎”思維要求，結合高校戰略目標規劃管理，構建“以收付實現制為基礎、由業務部門編報為主的業務收支預算和以權責發生制為基礎、由財務部門編報為主的財務預算”的“雙維度預算”體系。業務收支預算由業務部門根據現金的收付實現為基礎，提前進行編報;財務部門根據業務收支預算，綜合考慮籌資投資、累計折舊、累計攤銷、應收賬款賬期、應付款周期等因素，調整生成以權責發生制為基礎的財務預算。預算編制應將高校的全部收支都納入考慮范圍，全口徑的預算收入除了包括財政補助收入、教育事業收入、科研事業收入、營業收入及其他收入等外，還包括以前年度的結轉資金;全口徑的預算支出除了考慮高校所有支出外，還應考慮依據預算支出額度提取一定比例、以備應對突發事件支出的備用金。

為滿足政府會計核算和高校事后的預算執行統計與績效考核，在預算編制時，應相應考慮會計核算與監控考核的需求，建立靈活的預算細化機制，使預算更具指導性和科學性。首先，細化預算填報說明，標明量化標準，便于引導業務部門非財務人員對預算的填報。其次，根據新預算法提出的“按功能分類和經濟性質分類編制”的細化預算要求，增加設置功能支出分類科目、經濟分類科目、基本支出、項目支出、現金流入或流出、經費來源、歸口或使用部門等標識指標，豐富預算編制內容，建立多種分類方式相結合的、靈活的多維度預算體系。

（三）增強預算管理的前瞻性和精細化，建立健全預算項目庫

各高校應結合自身預算管理實際情況和預算項目管理特點，將預算管理層次化和精細化，關鍵是加強預算項目庫的建設。因為預算項目庫是高校資金及事務關系關聯上級部門、內部單位和社會的載體，理順高校與上級部門、自身業務部門和社會的關系應當從預算項目庫抓起。首先，高校通過提前謀劃、論證和篩選合適的項目，生成預算項目備選庫，增強了資金安排的前瞻性，避免在編制預算時匆忙找項目。第二，在遴選和排序預算項目時，對于績效目標的設置應重點考慮，剔除低效或無效預算項目，優化支出結構，不斷提高高校預算編制的科學性和精準性。第三，對于在下一預算年度需要繼續使用的預算項目，不需要重復填報和論證，可在項目庫直接進行跨年度預算申報，從而自動滾存到下一預算年度的項目庫，減輕了以往重復錄入項目信息的工作量，提高了高校預算編報的效率，增強了高校資金安排的可持續性?？傊ㄟ^建立預算項目庫，可以實現高校預算項目的“備選申報-預算申報-項目預算執行-項目績效評價”的動態監控和全生命周期管理，對高校預算工作的程序化和規范化管理、提高高校預算管理水平具有重要意義。

（四）引進“平衡計分卡”理念，構建預算績效指標體系

當前我國高校的預算管理工作普遍存在著“重資金分配，輕績效考核”的現象。究其原因，主要是由于沒有建立細化的、可量化的和可操作性的高校預算績效考核指標體系。政府會計制度為高校預算績效考核提供了細化和可量化的數據基礎，本文參考國外高校預算績效管理運用平衡計分卡的先進經驗，通過平衡計分卡財務指標和非財務指標、短期目標和長期目標相結合的綜合屬性，以高校戰略目標為導向，分解成可量化的明細績效指標，構建可操作性的預算績效指標體系，促進高校預算績效考核管理工作的完善。具體績效指標體系構建如下：

1.財務維度。高校事業健康持續發展需要足夠的資金支持和良好的資金應用結構，因此財務維度應考慮能體現高校籌資能力、資金執行能力和償債能力的指標，具體指標可設置為：收入增長率、校友捐贈收入增長率、財政撥款增長率、自籌資金增長率、其他收入增長率、收入和支出預算執行率、財政資金執行率、政府采購預算執行率、教育和科研支出占總支出的比率、預算執行序時進度比、資產負債率、速動比率和流動比率等。

2.服務對象維度。從高校的五大基本職能（人才培養、文化傳承與創新、社會服務、科學研究、國際交流合作）角度看，高校的服務對象也是多樣化的，具體指標可設置為：教職工滿意度、學生滿意度、合作單位認可度、社會影響力、國際影響力、教育部學科評估得分等。

3.內部運營維度。內部運營方面的指標設計應綜合考慮與財務維度及服務對象維度的指標相結合，即內部運營維度的指標應對財務維度及服務對象維度的指標有促進作用，具體指標可設置為：師生比、生均教學資源、教學成果數量、論文/專利成果數、各類競賽獲獎數量、課程學生評估得分、師均科研經費、科研成果數量、科技成果轉化率、海內外深造率等。

4.學習和成長維度。學習和成長維度的指標可以從師生成長情況、教學水平發展情況和科研水平發展情況這三方面進行考慮，具體指標可設置為：學生心理咨詢服務數量、教職工培訓次數、高級職稱比率、教師晉升率、省級精品課程增長數量、省級優秀團隊增長數量、核心論文發表數量和專利獲批數量等。同時，各高校應結合自身情況給各維度設置考核權重。例如總權重是100%，財務維度可設置為30%，服務對象維度可設置為20%，內部運營維度及學習和成長維度可分別設置為25%。校內各預算管理責任部門可以此為參考標準開展預算績效考評工作。

四、結語

政府會計制度的頒布實施對高校預算管理的影響是多方面的，現行高校預算管理在實際操作中存在缺乏科學性、合理性和靈活性等諸多問題，因此，高校預算管理改革迫在眉睫。高校應以政府會計制度改革為契機，結合高校自身發展情況，全面建設和完善預算管理體系，促進高校預算管理水平的提升，推動高校各項事業的持續、健康、全面發展。X

【主要參考文獻】

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