“治理”的興起、優勢與選擇

唐敏

【摘 要】 本文闡述了西方現代“治理”理念的興起，分析了中外治理理念的異同，以及治理與傳統的“統治”、“管理”概念的區別，提出“一核多元”治理模式是中國現階段的選擇。

【關鍵詞】 治理;治國理政;非政府組織;一核多元

十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），提出我國深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。文中多處出現“治理”一詞，如“加快形成科學有效的社會治理體制”、“健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構”、“有效的政府治理”、“建立事業單位法人治理結構”、“城鄉社區治理”、“完善學校內部治理結構”、“改進社會治理方式”、“堅持系統治理……，堅持依法治理……，堅持綜合治理……，堅持源頭治理……”、“加強社會治安綜合治理”、“推行環境污染第三方治理”等。此《決定》引發了政府組織、非政府組織與專家學者對“治理”的高度關注與熱情，并立即付諸實踐，貫穿于各行各業的工作之中，表現為“治理”一詞的高頻使用。隨之而來便是疑惑，“治理”理念為何興起？“治理”理念是舶來品嗎？“治理”與傳統的統治、管理有何不同？“治理”理念會有損中國政府組織權威嗎？只有清晰地認識“治理”理念才能準確地運用它為中華民族復興的偉業貢獻應有之力。

一、西方現代“治理”理念的興起

“治理”一詞的廣泛興起源于世界銀行對于撒哈拉以南非洲國家的投資分析。1989年世界銀行西非和中非局國別業務處處長、非洲區內的高級政策顧問皮埃爾·蘭德爾-米爾斯、非洲地區技術局特別經濟辦公室主任拉姆戈帕爾·阿加瓦拉等人著手寫《撒哈拉以南非洲國家從危機走向持續增長——長期遠景研究》報告，文中分析撒哈拉以南非洲國家這一地區過去三十年的發展狀況與未來三十年的發展建議。他們熟知英美等國家運用“私有化”與“自由市場”的“讓國家縮水”以便維持社會福利水平的“治理”經驗，認為此地區面臨的最大麻煩是政府組織“治理危機”，這些國家管理經濟的方式不當、能力不足，其角色必須做出調整。解決之道就是“政府改革、鼓勵非政府組織參與、問責、法治、信息透明、私有化、下放權力、向社會授權，尋求新的社會管理模式，即鼓勵與發展非政府組織。”[1]

1991年，世界銀行召開的發展經濟年度會議上，“治理在發展中的作用”成為一個重要議題。1992年，世界銀行發布了報告《治理與發展》，并為推行“良治”開出了四個藥方：公共部門管理、問責、法治、信息透明。[2]同年，聯合國新設“全球治理委員會”，新增刊物《全球治理》雜志。1994年，世界銀行又發布了報告《治理：世界銀行的經驗》，專門討論在“良治”四個方面的作為。1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》報告中給出治理的定義：“治理是一種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”，主要是支持與發展非政府組織“來確保人們聽到窮人的聲音”。[3]

1996年，經濟合作與發展組織（OECD）發布“促進參與式發展和善治的項目評估”;聯合國開發署（UNDP）發布題為“人類可持續發展的治理、管理的發展和治理的分工”年度報告;1997年，聯合國教科文組織（UNESCO）提交題為“治理與聯合國教科文組織”的報告;1998年《國際社會科學雜志》第3期新設“治理”的專號。

國際金融機構世界銀行為了提高發展中國家的資金援助效益，確保借貸國家如期償還貸款，他們組建專業團隊研究“治理”的衡量指標（Worldwide Governance Indicators，WGI ）監測受援助國的治理水平。治理指標主要衡量政府治理的有效性，主要包括六項一級指標，分別是測量一國公民在選舉政府領導的參與程度，以及言論、結社和新聞自由的話語權和問責指標（Voice and Accountability，VA）;測量人們對政府穩定、政治暴力或恐怖主義等的政治穩定性與反暴力指標（Political Stability and Absence of Violence，PV）;測量政府公共服務，政策制定及執行水平，職員工作與獨立于政治壓力的能力，以及政府兌現政策的可信度等政府效能指標（Government Effectiveness，CE）;測量政府為允許和提升私人部門發展而形成和執行良好政策監管能力的監管質量指標（Regulatory Quality，RQ）;測量社會成員對社會規則的認可和遵守規則程度，特別是執法水平、犯罪和暴力發生率的法治水平指標（Rule of Law，RL）;測量把公共權力濫用程度，包括各種形式腐敗的腐敗控制指標（Control of Corruption，CC）。根據治理指標評價關注國家的治理水平，并對外發布《全球治理指標報告》，根據各國治理水平來確定借貸國貸款資格及額度。至此，發達國家作為投資一方而關注“治理”，發展中國家作為貸款一方而重視“治理”，“治理”理念蔓延到全球、全領域、全行業。

二、中外治理理念的異同

“治理”不是舶來品，從人類歷史可知，“治理”自人類社會產生而自然形成，中外均有。無論中外，“治理”都有相同的目標，即為了更好地管理公共事務。

“治理”在國外被視為“一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式”，至少有六種不同的用法（含義）：[4]一是主張“最小國家”的治理，是指主張政府規模更小，減少公務人員的數量，消減公共開支。二是用于“公司治理”的治理，是指運用信息公開、全面解決問題、職權劃分等方式全面指導公司業務，同時監督和控制管理人員，以滿足公司外部利益團體的合理要求。三是作為“新公共管理”的治理，是指政府職能和角色的轉變，“更小的政府更多的治理”，即更少的直接服務更多的決策（也被稱為更少的劃槳更多的掌舵）。四是追求“善治”目標的治理，是指“一種有效率的、開放的、負責的并且被審計監督的公共服務體系，它擁有一支制定和執行合理政策、管理現有公共部門的、有能力的官僚隊伍”。五是作為“社會—控制論”的治理，是指“社會—政治活動的有序運作，不靠政府或市場，也不是任何一個行動者（不論是公共的還是私人的組織或個人）有足夠的知識、信息、工具、能力和資源單獨主導實現，所有的公共與私人行動者都要承擔參與的責任，并為之負責”。六是作為“自組織網絡”的治理，是指公共、私人以及志愿團體為了實現自己的目標自發組織、自主結合、自我管理、相互依存的一種協調經濟活動的組織，在服務功能上可以進行任意的代替政府、私人部門以及志愿團體。

西方政治學家和管理學家提出“治理”理念，主張用“治理”替代傳統的統治與政府管理，理由是市場與政府在社會資源配置中的“失靈”，表現為市場不能限制壟斷、不能限制社會收入差距的加大、不能克服不道德行為、不能增進社會整體福利等;同樣政府組織不能實現資源的效用最大化、不能克服系統內的低效率和臃腫、不能清除利益尋租腐敗等。有人悲觀地看待市場與政府失靈，“人們對國家的作用、市場的作用不再抱幻想”，[5]特別是在持久戰爭與暴亂的國家，政府與市場都破敗不堪亟待重建，大量的非政府組織，無論是國內的或國外的、公共的或私人的個人或組織為受難群體提供生存所必需的公共產品和服務。因此，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和（或）國家協調的失敗。”[6]詹姆斯·N·羅西瑙和恩斯特-奧托·切姆佩主編的《沒有政府的治理：世界政治的變革和秩序》中甚至提出“不要政府而能達到治理的目的”。

“治理”作為社會資源配置的方式之一，既可以與“無政府社會”組合，也可以與“政府社會”組合，中國“治理”更注重與“政府社會”相結合。“治理”在中國古代主要指“治國理政”相關思想、方法與技巧，從史書的記載來看包括幾種含義：[7]一是治平，指治國平天下;二是治化，指治理國家，教化百姓;三是治術，指驅臣治民的權術;四是治本，指治國的根本措施;五是治宜，指治理所宜。新時代，治理“指的是政府組織和（或）民間組織在一個既定范圍內運用公共權威管理社會政治事務，維護社會公共秩序，滿足公眾需要”，“是主動的、積極的、及時的，有針對性地解決問題，有利于進一步建設與發展”，[8]更注重通過內修提高服務能力與質量，提高政府官員的素質、健全政府治理的制度和改進政府治理的技術。

三、治理與傳統的“統治”與“管理”的區別

“治理”的興起有別于傳統的“統治”與“管理”，具體有五個方面的不同：

首要目標的不同。“統治”方式是集權利己，統治者個人或集團的利益高于一切，首要目標是滿足他們的需求，無論合理不合理、道德不道德、合法不合法。“管理”方式是精英利他，首要目標是滿足約定（或既定）的管理目標，一般具有合法性、合理性和道德性。“治理”方式是集眾利他，沒有既定的首要目標，在每一特定的任務中制定與實現。

決策權主體的不同。“統治”方式的決策主體是“天子”、“皇帝”、“君主”等為代表的統治者或統治集團，是社會中的極少部分，擁有至高無上的不容置疑的權力，擁有制定社會規則的權利，同時擁有不遵守既定規則的權利，被統治者是規則的踐行者。“管理”方式的決策主體是政府組織，由社會精英擔當政府組織的領導，受法律授權制定社會規則，同時和社會全體成員受既定規則的約束。“治理”方式的決策主體是所有利益相關者，包括政府組織、非政府組織與個人，涉及治理范圍的全體成員，他們是規則的直接制定者和踐行者，在實踐過程中可以對規則進行再修改。

實現目標的方法不同。“統治”方式實現目標的方法主要以暴力威脅為主，運用法律、軍隊等暴力工具強迫被統治者實現目標。“管理”方式實現目標的方法主要以制度、行政命令、激勵為主，運用授權、規定職能職責、給予利益激勵等。“治理”方式實現目標的方法主要以直接的溝通協商（可以稱為博弈）達成一致為主。

資源的來源不同。“統治”方式狀態下全部資源（包括人力資源）歸統治者或統治集團所有。“管理”方式狀態下實現管理目標的資源主要來源于公共資源。“治理”方式狀態下實現治理目標的資源視治理對象與治理主體而定，不全是公共資源，也可能全部是私有資源。

利益的主體不同。“統治”方式中統治者是社會利益的最大獲得者，被統治者是利益的最大貢獻者、最小受益者。“管理”方式中管理者是利益的主要貢獻者，非管理者是利益的次要貢獻者和受益者。“治理”方式中所有利益相關者是利益的直接貢獻者與受益者。

四、“一核多元”治理模式是中國現階段的選擇

“沒有政府的治理”失敗風險可見。治理在很多領域和第三世界國家幾乎沒有任何基礎，在相當多的不發達國家里，其經濟基礎、基礎設施、政府管理、行政手段、政治結構和穩定等等都是不合格的，有的甚至不存在。區域性的和全球性的治理機制、調節機制先天不足、后天無效。[9]具體表現為：自組織替代市場并不能消除影響經濟順利運行的深層障礙，忽視了由資本主義的自組織動力和系統間的統治地位所施加的明顯制約;自組織無法納入更廣泛的政治體制之內;自組織過程中對行動的條件過分簡化，在人際、組織和系統的層次上存在協調問題;治理對象可接受問題;權力下放后作出的決策所引發的其他問題，如權利與責任的區分。[10]

治理“專門用于描述那些政府管理職能不能觸及的領域，指涉那些非正式的慣例、共識、沖突形成的自然狀態，是有效政府管理的基礎，是國家有效管理的補充。在缺乏等級體制、缺乏強制性權威的國家領域，治理可能發揮主導性作用，在高度等級制度化的國內社會，治理發揮著重要的補充作用”。[11]習近平指出，“我們的國家治理體系無疑需要改進和完善，但怎么改、怎么完善，我們自己要有主張，要有定力。我們需要借鑒包括政治文明在內的人類文明的一切有益成果。一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果”。[12]

從政府單一主體的社會管理到多元主體共同承擔社會治理職責，是一個漫長過程。美國從“社區治理”和“公眾參與”的概念興起到居民公眾、公共服務企業和公共服務組織機構高度參與的成熟期用了30年;英國社區運動的興起和居民自發參與社區治理從1940年前后開始，到1998年才形成“多維深層次伙伴關系”社區治理;日本從1960年針對環境公害、落實街區的保護和住區環境改善開始形成社會治理，至1998年才形成“NGO主內，NPO主外”的參與模式。[13]相比之下，中國晚清以來，以血源性、地緣性為基礎的宗族家族、同鄉會館、行會公所、寺院廟觀與鄉紳善會等社會組織及其提供的公共服務在列強入侵之后快速消亡、衰敗或轉型，利益表達性社會組織日漸生發。[14]

截至2018年11月底，全國社會組織（非政府組織）登記的數量超過80萬個。[15]非政府組織在參與社會公共產品的供給方面貢獻了很大的力量，如收集民意，凝聚社會資本，構建自組織網絡，成為政府與公民的橋梁，表達社會相關階層的利益訴求，增進社會福利，促進民主，提升公民治理能力，促進公共政策產生與執行。但是它還存在著較多問題，如非政府組織目標錯位，謀取更多的個人的、經濟與政治的利益;非政府組織成熟度較差，行政依附太濃;非政府組織管理的法治化程度低，內部管理無序，活動開展較少;非政府組織公民基層薄弱，社會認同低，公民意識不強。[16]因其獨立性、合法性等較差，還不能輕言多元治理主體已成熟，治理社會已經形成，這還有很長的路要走。

結合我國國情，各大城市已經摸索出如上海模式、深圳模式、沈陽模式、青島模式、武漢模式等治理經驗，形成了“一核多元”中國治理模式，效果顯著。一核就是中國共產黨的領導，在基層就是黨支部，多元包括政府、自治組織、社會組織、居民等，[17]在支部的帶領下共同為本地區、本社區居民提供公共服務與公共產品。在未來，社會流動加速，社會結構將面臨著高度分化，民眾權利意識提高，價值取向更多變，需求更多樣化，同時現代網絡技術、信息技術等快速升級，對管理的手段與能力提出了更高的要求，只有在加強政府組織改革的同時，注重其他治理主體的培育，才能形成治理合力，共同實現國家治理現代化。

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[17] 張平，隋永強.一核多元：元治理視域下的中國城市社區治理主體結構[J].江蘇行政學院學報，2015（05）.

【作者簡介】

唐 敏（1985—）女，管理學碩士，中共達州市委黨校講師，研究方向：公共管理.