憲法回眸

◎ 文 《法人》全媒體記者 王茜

中國共產黨領導的法治建設，經歷了從無到有的探索。斗轉星移,新中國70年來,從物資匱乏到豐衣足食,人民的衣食住行發生了翻天覆地的變化。從1949年到2019年,70年滄桑巨變,國家實力顯著增強,發展成果惠及百姓,人民獲得感與幸福感顯著提升。

這背后，是中國人民的自力更生和艱苦奮斗，是偉大變革的磅礴偉力、披荊斬棘，更是日益完善的法律體系的有力保障，其中，憲法始終發揮著根本法的重要作用。

一部僅有143條的憲法是如何讓人民擁有獲得感和幸福感？如何與國家前途、人民命運息息相關？為什么改革成果和社會發展都要靠它來保障？中國人民大學法學院教授、中國法學會憲法學研究會會長韓大元認為，“一個國家的歷史都濃縮在一部憲法當中,要了解70年中華人民共和國的發展,就要回顧一下70年來中國憲法的發展歷程。”

毛澤東主持起草新中國第一部憲法

制定于1931年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，是中國歷史上由人民代表機關正式通過并公布施行的第一部人民憲法。在共產黨領導下，革命根據地普遍設立法院、檢察機關，形成了審判原則和訴訟制度。蘇區的人民調解制度、陜甘寧邊區的馬錫五審判方式等，沿用至今。

在新中國的法治建設進程中，新中國的第一部憲法——“五四憲法”是關鍵坐標，其中的法治精神一直傳承和延續至今。

1949年9月29日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》作為全國各族人民的意志的體現，一直起著“臨時憲法”的作用。隨著國民經濟的逐漸恢復，加強政治建設的任務很快提上日程。

1953年1月1日，《人民日報》在元旦社論《迎接一九五三年的偉大任務》一文中向全國人民公布，“召集全國人民代表大會，通過憲法，通過國家建設計劃”是當年的三項偉大任務之一。

1953年1月11日，毛澤東召集黨外民主人士座談會，周恩來于次日召集政協座談會，廣泛聽取各方對召開全國人民代表大會、起草憲法等事項的意見。當時，的確有些人對召開全國人民代表大會和制定憲法的時間有所顧慮，認為還存在一些問題，比如這樣做有何根據？會不會遇到什么困難？

為了起草憲法，毛澤東研究了世界各類憲法。他從蘇俄憲法中得到啟發，決定在總綱前加入序言部分，記載1840年以來中國革命和建設的歷史及其成果，反映中國近代史發展的客觀規律和基本經驗。這些是全國各族人民具有的共同認識，是理解中國國體、政體、國家結構形式、民族政策等一系列重大憲法問題的基礎。

毛澤東后來對這些問題進行了解釋，他認為從全國范圍的情勢來看，召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的條件已經成熟。毛澤東說：“召開人民代表大會，可以更加發揚人民民主，加強國家建設和加強抗美援朝的斗爭?！彼€特別強調：“人民代表大會制的政府，仍將是全國各民族、各民主階級、各民主黨派和各人民團體統一戰線的政府，它是對全國人民都有利的?！睂τ谶x舉、制憲面臨的困難，毛澤東客觀地分析說，與抗美援朝、土地改革、鎮壓反革命、三反五反、恢復經濟等事情相比，困難還是要少一些。毛澤東舉了《中華民國臨時約法》的例子來說明困難總會有，但同樣地，困難也可以克服。孫中山領導的辛亥革命，在南京臨時政府成立后的幾天之內，便由各省派出代表制定了“臨時約法”。毛澤東還指出“我們的共同綱領，經過大家討論，實際上搞起來，前后也不過一個月?！?/p>

周恩來在中央人民政府委員會會議上也曾提到，起草憲法雖然有困難，但是可以解決的。憲法不是永恒不變的，它只是規定現在要做的事情，我們將要制定的憲法是現階段的憲法。

序言是憲法的靈魂，與正文同樣具有最高法律效力。這個形式，在我國憲法中，一直保持到現在。

“五四憲法”草案的“西湖稿”

1953年12月27日，剛在專列上度過60周歲生日的毛澤東，與一行人乘專列離京，前往杭州起草新中國的第一部憲法。在列車上，毛澤東曾對隨行人員說：“治國，須有一部大法。”此行的目的就是為了集中精力做好這件立國安邦的大事。在列車南下的隆隆聲中，共和國第一部憲法已在毛澤東的腦海中醞釀。

據起草小組成員胡喬木的回憶，毛澤東對憲法起草有一個具體的“時間表”，工作緊張而詳細。起草一事計劃在1954年1月31日完成憲法草案初稿，隨即送中央各同志閱看。接下來的時間要落實討論、修正等工作，并交全國人民討論，爭取在9月間根據人民意見做出必要的修正后即提交全國人民代表大會作最后通過。

“簡明”是起草憲法時毛澤東的指示。起初他決定寫100條，比后來通過的106條，僅少了6條。這言簡意賅的106條，凝聚了起草團隊100多個日夜的筆耕不輟。胡喬木在一個月中先后拿出3稿，最終因疲勞過度患上中心性視網膜炎，不得不赴蘇聯就醫；后繼者田家英既參加討論，又參與修改，32歲的他因勞累過度而吐血。

雖然在起草過程中困難重重，反反復復，幾易其稿，但毛澤東仍主張堅持實事求是、簡單明了。在毛澤東看來，新中國在許多方面還欠缺經驗，憲法寫得簡單明了是有好處的。等日后經驗豐富之時，可以再制定更詳細的憲法。子法可以根據情況多制定一些。作為母法的憲法，就不要隨便變更、修改，否則會有影響。毛澤東說：“除總綱外，其他各章都寫得比較簡單。文字盡量通俗易懂，便于群眾了解和掌握?！?/p>

毛澤東是這個憲法起草組的主心骨。在浙江省檔案館收藏的《毛澤東與浙江》一書中，時任浙江省委書記譚啟龍回憶：1954年1月9日，憲法起草正式開始。每天15時，毛澤東便會來到北山路84號30號樓，常常一干就是一個通宵。在曾任國務委員、公安部長的王芳記憶中，為了起草憲法，毛澤東的辦公桌上總堆滿了各種書籍、資料和文件。

杭州的雪天，毛澤東喜愛在西湖畔漫步，也幾乎爬遍了西湖附近的大小山峰，一邊爬山，一邊思考。有一次爬五云山，身邊同志問他什么時候回北京。他答非所問：“憲法是一個國家的根本法，從黨的主席、政府主席到一般老百姓都要按照它做，將來我不做黨和政府主席了，誰來當也要按照它做，這個規矩要立好?！睉椃ㄆ鸩菪〗M在杭州待了兩個多月，為中共中央政治局會議進一步討論修改憲法草案，提供了一個比較成熟的稿本。

“云流千里遠，人對一帆輕。”盡管首部憲法的起草傾注了毛澤東的心血，但當有人提議將這部憲法定名為“毛澤東憲法”時，毛澤東卻堅決拒絕，并要求刪掉憲法草案中頌揚自己的條文?！澳菢訉懖缓线m，不合理，不科學?！彼麌烂C地說。由于當時起草憲法的人員都是環西湖而居，因而“五四憲法”草案也便有了“西湖稿”的雅號。

1.5億多人討論全國憲法草案

1954年3月23日，憲法起草委員會第一次會議在中南海勤政殿舉行，毛澤東主持會議并代表中國共產黨向會議正式提出《中華人民共和國憲法草案（初稿）》。

1954年6月14日，毛澤東主持召開中央人民政府委員會第三十次會議，通過《中華人民共和國憲法草案》和關于公布憲法草案的決議，要求全國地方各級人民政府立即在人民群眾中組織關于憲法草案的討論，發動人民群眾積極提出修改意見。6月16日，《人民日報》刊登了憲法草案全文并發表了社論號召開展廣泛討論，一場轟轟烈烈的憲法草案討論隨即遍及全國。

從提出初稿到最終通過，關于“五四憲法”的討論持續多月，參加人數多達1.5億，占當時全國人口的四分之一，各方提出的意見共有118萬多條，“新中國第一部憲法草案”一時變成街頭巷尾的熱門話題。根據這些意見和建議，憲法起草委員會對草案又做了修改。

據一些親歷者的口述，討論正值洪澇災害嚴重，有些地方的群眾只能在防洪大堤上開會，場面熱烈又感人。因為交通受阻，征集的成千上萬的意見只能用油紙打包后靠飛機運送。在如此艱難的條件下，人民群眾對新中國憲法草案的熱情絲毫不減，提出了許多中肯、具體的意見和問題。據當時在憲法起草委員會辦公室秘書組的人回憶，他們的主要工作就是匯總整理各地的意見，“大至大政方針，小至標點符號，均要予以記錄”。這些征集到的修改、補充意見和問題“幾乎涉及憲法草案的每一個條款”。

1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京中南海懷仁堂隆重開幕，大會的首要任務是制定并通過新中國的第一部憲法。9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次全體會議以無記名投票的方式，全票通過了《中華人民共和國憲法》，新中國第一部“人民的憲法”由此誕生。它確立了新中國的根本政治制度，首次規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。

作為新中國第一部憲法，著名黨史專家逄先知曾撰文指出“五四憲法”在內容和結構上有幾個鮮明特點。它真正從法律上保證實施過渡時期的總路線，保證發展國家的民主化，加強各民族的團結。同時，“五四憲法”也是對共同綱領的發展。這部憲法通俗易懂，文字簡明。

從“五四憲法”到全面依法治國

“五四憲法”奠定了新中國的各項基本制度，開創了具有中國特色的憲法制度。之后的20多年里，“七五憲法”“七八憲法”相繼制定。1982年，面對發揚民主、健全法制的迫切需求，為改革提供法治保障成為黨和人民的共同意愿。12月4日，第五屆全國人大第五次會議正式通過并頒布“八二憲法”，規范和保障了改革開放取得的所有成就，體現了國家的發展和進步。

華東師范大學法學院教授田雷認為，至今為止，現行的“八二憲法”已經走過了37個年頭，基本覆蓋了改革開放的40年，又跨越到我們當下所處的新時代。

“八二憲法”后，經歷了5次修憲：1988年修憲，為“私營經濟”正名；1993年修憲，“市場經濟”入憲，不僅實現了經濟體制改革，也標志著改革開放進入新階段；1999年修憲，修正案中增加“依法治國”4個字，讓法治成為國家意志；2004年修憲，“國家尊重和保障人權”載入憲法修正案，“人權”理念融入立法；2018年修憲，為“全面實施憲法”吶喊。

韓大元認為，回顧憲法的歷史可以看出，制定一部科學的、美好的憲法是很重要的，但是人民所期待的憲法，不僅是一個好的憲法文本，更重要的是憲法的精神和原則得到實施。也就是說，只有實施的憲法才是具有生命力的。

由此可見，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。黨的十九大報告53次提到“法治”，把全面依法治國納入新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略，展現了中國共產黨依法治國的信心與決心。

2018年3月17日上午，全票當選國家主席、中央軍委主席的習近平左手撫按憲法，右手舉拳，面向近3000名代表宣讀誓詞——這是中華人民共和國歷史上第一次國家領導人進行憲法宣誓。專家學者認為，這次宣誓對于彰顯憲法權威、全面推進依法治國具有重大的歷史意義和現實意義。

中國正處于實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，堅持和發展中國特色社會主義更加需要依靠法治，更加需要加強黨對全面依法治國的領導。實現中華民族偉大復興，離不開建設中國特色社會主義法治體系。而憲法是建設社會主義法治國家的根本所在。