行政法價值 在于不斷限制權力擴張

◎ 文 《法人》特約撰稿 蔣陽兵

（作者系廣東省湛江市中級人民法院行政庭原副庭長）

行政法，是我國三大部門法中的一支，與民法和刑法并列，是我國社會主義法制體系的基石。

1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過了我國首部行政訴訟法，標志著我國正式進入了“民告官”有法可依的時代。

然而，行政法卻沒有統一完備的法典，所有規范均散落在各部法律、法規和規章中，而在行政管理行為的具體落實中，各行政主體制定的規范性文件，是具體行政行為作出的最直接依據。

這些規范性文件數量龐大，形式不一，效力等級差異大，且存在極強的易變性，因此很多規范性文件本身上就存在沖突和瑕疵，從而使得依據這些規范性文件作出的具體行政行為，在根本上就存在錯誤。

但行政訴訟法的一項基本原則就是，只能訴具體行政行為，不能訴規范性文件這種抽象行政行為，從而導致無法利用司法審查從根本上解決行政執法中存在的這一現實難題。這個問題該如何解決?

黨的十九大報告指出，在推進全面依法治國、深化司法體制改革的背景下，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

依法行政是依法治國的重要環節，是依法治國最常規的體現，也是國家重視保障公民權利，限制國家權力的最直接體現。而依法行政的前提，就是建立和完善我國行政法律體系。行政法價值，在于不斷限制權力擴張，完美的行政法體系，應當能夠解決上述問題。

2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了行政訴訟法的修改決定，該法第五十三條創設了人民法院可根據當事人的請求一并審查行政規范性文件的制度，彌補了我國司法審查抽象行政行為的空白。

2017年11月13日，最高人民法院審判委員會第1726次會議通過的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條中，又明確了人民法院可從規范性文件制定機關是否超越權限或者違反法定程序等方面審查規范性文件的合法性，并明確了“超越制定權限、與上位法抵觸、違法減損公民權利、違反制定程序”這4種規范性文件不合法的具體表現，落實了司法審查規范性文件的可操作性。

但是，在我國的行政執法體系中，上級部門作出的非常規規范性文件的“紅頭文件”，也是很多行政主體作出具體行政行為的直接依據。而在司法實踐中，可否將該類“紅頭文件”作為司法附帶審查的對象，存在較大爭議。

同時，如人民法院作出“規范性文件不合法”的審查結論，那么該結論到底導致什么樣的法律后果呢？由于在立法層面不夠明確，導致在實踐和理論中存在三種觀點，即“規范性文件絕對違法無效說”“規范性文件普遍違法說”和“規范性文件‘本案’不適用說”。

而且，在現行行政訴訟法中，規范性文件應當如何審查，到底是書面審理還是開庭審理？是否應進行充分的法庭辯論？以及當事人在附帶審查中到底享有哪些訴訟權利？需要立法進一步明確。

我國行政法律體系在不斷發展完善過程中，縱觀我國行政法律體系的建立過程，均是在一步步地落實“把權力關進制度的籠子里”這一行政法根本立法要旨，從有法可依到司法審查行政行為的逐步擴大，還需要行政法人繼續努力前進。