社區基金會的角色定位及發展策略研究

南方

摘要 在當前的社區治理當中，社區基金會在推動社區自治、開展社區營造、參與社區治理、提升社會凝聚力等方面成為一支重要力量。文章通過對北京市注冊成立的4家社區基金會的比較研究，刻畫了社區基金會發揮的多元角色。研究發現，聚集公益資源是社區基金會最為突出的角色，部分社區基金會對跨界合作的推動效果明顯，但在動員社區參與的角色發揮上有顯著差別。各個社區基金會盡管都把籌集和管理慈善資源作為自身最為重要的角色，但普遍面臨資金籌措和專業運作的雙重壓力，致使其慈善資源管理者的角色發揮并不突出。研究認為，發起主體的不同目標預設了社區基金會的不同功能和角色，外部政策環境的制約又進一步影響了社區基金會作用的發揮。

關鍵詞 社區基金會; 角色定位; 多案例研究

一、 引 言

我國城市化進程的快速推進對社會治理的精細化水平提出了更高的要求。作為一種社區治理的創新方式，社區基金會著力于解決當前社區治理的難點、重點問題，在動員社區居民和企業參與社會治理、籌募資金搭建支持平臺、建立社區需求和資源聯動機制等方面發揮了積極作用。2008年，我國第一家社區基金會在深圳成立;2014—2015年期間，深圳、上海等地出臺了一系列扶持政策，社區基金會在廣東、上海等地遍地開花，北京、天津、江蘇、四川、福建等省市也有零星探索;截至2017年，全國已成立近百家社區基金會。[1]

然而，細察全國社區基金會的發展歷程則會發現，大部分社區基金會是在2015—2016年前后受到一系列地方試點政策和配套資源的雙重推動而成立。2017年至今，無論是注冊的速度還是數量，較之從前都有明顯減緩或下降。這一方面是由于，2016年《慈善法》實施后，《基金會管理條例》等一系列社會組織注冊管理文件處于修改階段，地方行政主管部門對于社區基金會的發起成立和管理支持的政策不甚明朗，延緩了注冊過程。更為重要的是，很多社區基金會實際發揮的作用與之前的預期有較大差異，特別是在調動本地資源籌資、通過項目服務回應社區需求、基金管理專業化建設等方面遇到很大挑戰，這些困難在一定程度上延緩了政府部門和社會力量推進社區基金會發展的步伐。

社區基金會在北美、歐洲等地已經有超過100年的發展歷史，目前，全球共有超過1750家社區基金會，在此領域積累了豐富的學術研究成果和實踐經驗。國際研究成果表明，社區基金會在激活社區社會資本、推動非營利部門和商業部門進入社會福利領域等方面有著明顯的優勢，同時還能避免多層級官僚機構僵化低效、對社區議題回應不足等問題。[2]

盡管社區基金會在國際社區發展領域已經成為一支重要力量，但在我國當前的法律法規和管理制度下，尚沒有“社區基金會”這樣一種單獨的注冊類型。這導致社區基金會與部分社會服務機構、基金會在角色定位和運營模式上均存在模糊交叉地帶，甚至會產生在同一個社區中與其他組織爭奪資源、重復活動、不被社區居民理解和接納等問題。自身定位的尷尬，不但無法突顯社區基金會的優勢，還會進一步阻礙其在社區發揮應有的作用和意義。

我國社區基金會的發展在經過2014年至2016年的迅速發展后進入瓶頸階段，亟待進行相關的理論研究以指導實踐探索。近年來，社區基金會的發展也是社區治理研究的熱點之一，現有研究對于社區基金會的角色定位、功能發揮、推進策略等都進行了闡述。章敏敏和夏建中提出，我國社區基金會要努力承擔起社區領導者的角色，積極建立與其他社區基金會的橫向合作關系，并以動員各方力量、聚集各種資源、領導社區居民通過共同參與解決社區問題的“聚集模式”為奮斗目標。[3] 田蓉的研究借鑒美國社區基金會“捐贈者服務、資源平臺及社區領導者”的功能三角，認為中國社區基金會可發揮“準資源平臺”的功能，成為社區中的引領性社區組織。[4] 徐宇珊發現，除了有明確“社區基金會”名稱的組織以外，社區中還存在著很多功能和運作類似的公益組織，其研究將社區基金會擴展到與社區基金會功能類似的其他社區公益支持型組織，進而提出，“我國社區基金會應定位為本地化的社區公益支持組織，其價值使命是構建本地化的社區公益支持體系”。[5]

還有學者對我國社區基金會的發展策略和影響因素進行了研究。徐家良指出，社區基金會要實現可持續發展，必須處理好內部治理與外部環境的關系，以及與政府、居民、社區其他社會組織、駐區單位、國內外同行等方面的關系。[6] 吳磊則通過“合法性—有效性”的解釋框架，基于上海和深圳等地社區基金會的四種模式，認為制度環境和社區資本是社區基金會能否獲得合法性的影響因素;資金募集能力、項目運營水平及內部治理結構則是其有效性維度的影響因素。[7] ?郭超等的最近一項研究將中國的社區基金會分為政府發起型和民間獨立主體發起型兩種類型，并指出這兩類基金會在理事會治理、資源獲取和社區領導力發揮等維度均有著顯著區別。[8]

上述研究對理解我國社區基金會的角色功能及其影響因素有一定的指導意義。然而，當前國內有關研究以介紹國際理念、闡釋社區基金會的意義和作用為主，盡管為后續研究提供了較為開闊的理論視野，但缺乏對當前社區基金會在社區治理實踐中的角色功能和定位的深入刻畫;另外，當前研究關注的重點地區和案例主要集中在社區基金會發育較早、數量較多的珠三角、長三角地區，缺乏對北京經驗的研究。而在北京這樣的特大城市的治理中，社區在建設國際一流的和諧宜居之都、疏解非首都功能等方面的角色也日益重要，在這樣的時代背景下，社區基金會有著巨大的發展潛力。同時，研究總結社區基金會在北京的發展經驗和支持性政策，也是落實首都輻射帶動作用、推動京津冀地區社會建設的有益舉措。

本文通過對北京市4家社區基金會的比較研究，刻畫社區基金會的角色功能和定位，進而探究影響社區基金會自身定位和路徑選擇的影響因素，從而為今后我國社區基金會發展的支持性政策提供基于實證的決策參考。

二、 研究方法和案例簡介

1. 研究方法和資料來源

本文采用多案例研究方法，通過比較北京市4家社區基金會的角色定位，探討影響社區基金會發揮功能的主要因素。課題組成員對4家社區基金會的理事、秘書長、運營團隊進行了數次深度訪談，同時還與社區基金會注冊所在區社工委、所在街道的相關領導和部分居民代表進行座談，以期從社區基金會的發起和運營、管理支持和服務使用等多元視角立體地理解和呈現社區基金會的角色和功能。

2. 案例簡介

北京市的社區基金會發端于2015年，當年7月，北京市第一家非公募的社區基金會思誠朝陽門社區基金會成立。截至2018年年初，北京市共成立了北京永誠社區公益基金會、北京齊化社區公益基金會、北京市安和社區公益基金會以及北京市思誠朝陽門社區基金會4家社區基金會。盡管這些社區基金會均在北京中心城區運作，但在發起愿景、運營模式、角色定位和功能發揮等方面存在著較大的內部差異性。表1簡要呈現了4家組織的成立時間、注冊資金和發起人以及目前的運營團隊情況等基本信息。

三、 社區基金會的主要角色

1. 社區基金會的五大角色

社區基金會的角色和定位與其所在社區的文化習俗、經濟狀況、社會資源以及主要矛盾密不可分，不可能有功能和作用完全一致的兩個社區基金會。[9] 因此，社區基金會的多元角色一直是中外學者比較關注的話題。莫特基金會將其歸納為五個方面：一是本地資助者（local grantmaker），負責從社區居民、企業、政府等多方渠道籌集資助資金;二是本地問題回應者（local responder），協調本地居民和團體對于影響本地的公共議題諸如教育、貧困、健康和社區發展等提供資助或開展活動;三是社區議題倡導者（advocate），即成為本地或全國性的領導者，針對影響社區的重要事務提出倡導;四是慈善資源管理者（wise steward），吸納和管理公共資源，并遵循公開透明的原則分配和使用這些公共資源;五是跨界合作推動者（bridge builder），在不同的群體和社會部門當中起到橋梁紐帶作用，以增進不同群體的相互信任和合作。[10]13

莫特基金會對社區基金會五大角色的界定獲得了國內學者的普遍認可。基于這幾個核心角色和功能，有國內學者將社區基金會定義為“致力于解決社區問題，由居民、基層政府和駐區單位共同參與，募集財產和提供項目資助，在法人治理結構機制下提供公共服務的非營利法人”[6] 。還有學者強調，社區基金會要具備作為“基金會”的特性，是公益財產的集合，資金是基金會的核心要素;將社區居民、社區精英、社區企業、各類社區非營利組織乃至基層政府有機聯系在一起，構成一個社區公益網絡和社區公共服務支持體系，更是社區基金會相比社區中其他治理主體的獨特作用和價值。[5]

在我國，當前“倡導”對大部分社會組織來說是一個比較陌生的概念，居民議事和參與社區公共事務也是這些年社區治理的難點，因此，“社區議題倡導者”這個角色并不符合國內絕大多數社區基金會的定位;事實上，這個職能的本來意涵也包括承擔社區領導者的角色并動員社區居民共同參與社區建設。[3] 從這個意義上說，將莫特基金會提出的“社區議題倡導者”修正為“社區參與動員者”更符合我國的現實情況。圖1呈現了理想狀況下社區基金會的五個主要角色：

2. 北京市4家社區基金會角色定位的比較

在多次訪談和資料分析后，調研組針對每個案例在上述五個角色上發揮的作用按0—5進行賦分，具體的打分標準為：該基金會在文字資料或訪談中均沒有涉及該角色，得0分;僅在理念表述上有所涉及，但實際工作中沒有體現出來，得1分;基金會開展的個別活動體現出該角色，得2分;基金會開展的一半及以上活動體現出該角色，得3分;實現該角色是基金會大多數工作的主要目標，得4分;實現該角色是基金會大多數工作的主要目標，且獲得了確鑿的成果，得5分。進行打分的目的，并非是為評估各個社區基金會，而是希望更為直觀清晰地呈現北京市社區基金會在角色定位和功能發揮方面的全景。圖2呈現了4個案例在實踐工作中的角色定位現狀：

這4家社區基金會在其介紹材料和訪談過程中對于五大角色均有所涉及。但具體調研發現，各個基金會在實際運營中的項目重點和活動手法不盡相同，在每個維度的角色定位及其功能發揮上也各有側重。

（1）“本地資助者”角色最為突出，“集合公益財產”的組織特色鮮明

4家社區基金會的注冊類型實為北京市級“非公募基金會”，思誠社區基金會注冊資金為400萬元，其余3家均為200萬元。其中，思誠社區基金會和安和社區基金會的注冊資金來源多元，由數家轄區愛心企業和致力于推動社區發展的大型基金會籌措而來。齊化社區基金會和永誠社區基金會的注冊資金由社會愛心企業捐贈。不管注冊資金來源是一方還是多方，4家社區基金會在組織愿景和宗旨的表述中都以不同的措辭體現了“整合社區公益資源”以“支持社區發展”的使命。在訪談中，有一位秘書長指出：“社區基金會非常有必要成為政府之外的第二公共資源平臺。”

（2）“回應本地問題”受到各家重視，但實際做法各不相同

前文指出，將社區居民、社區精英、轄區企業、各類社區非營利組織和基層政府有機聯系在一起，構成一個社區公共服務支持體系，對居民普遍關注的社區治理難點進行回應，是社區基金會的獨特作用和價值。研究發現，“回應社區需求、促進社區發展”是4家社區基金會所宣稱的重要角色。有的組織對具體回應哪些需求談得比較籠統，提出“要看群眾需要什么，我們根據情況就提供哪些服務”;也有社區基金會明確了該組織的重點資助和服務領域，比如安和社區基金會明確表示要聚焦于環保、文化、健康、教育創新、互助養老、出行和安全等七大居民最關注的領域開展工作。

在回應社區居民所關注的議題的方式上，4家社區基金會的做法也不盡相同。比如：齊化社區基金會通過“創享計劃”為熱心社區公益的居民提供小額資助以開展活動;安和社區基金會通過社區提案大賽篩選并資助了涉及社區養老、便民服務、婚戀家庭、社區文娛和環境改善等領域的9個公益項目;思誠社區基金會則通過直接資助社區社會組織和培養社區志愿者的形式鼓勵社區內生力量主動關注和解決社區內部的問題;作為由社工機構孵化而來的永誠社區基金會，更側重于通過直接開展服務來回應社區需求，在過去兩年中，通過申請政府購買社會組織服務的專項資金開展了“社區鄰里節”、向社區困難家庭提供服務等活動。

（3）“社會參與動員者” 角色的重視程度和實際效果差別顯著

社區基金會對于我國當前社區治理創新的重要意義之一，就在于其在動員社區居民和企業參與社會治理方面所發揮的作用。然而，4個案例對承擔社區領導者角色、動員社區居民共同參與社區建設這一職能的重視程度有著明顯的區別;相應地，社區居民參與的實際效果也有明顯區別。

安和社區基金會從籌備階段開始就以推動多方參與作為其重要理念之一，具體體現在該基金會的注冊資金由十多家轄區單位共同籌集、理事會成員構成的多樣化等方面。相應地，基金會的日常工作也比較重視對社區居民的動員。在街道的支持下，該基金會在社區中心地帶有一個大約100平方米的“公益資源對接中心”向社區居民開放，里面提供的關于社區基金會的介紹和各類公益資助信息加強了社區普通群眾對基金會的接觸和了解。其中，“每日益點”專項資助側重對于社區居民領袖和自組織的支持，為社區動員奠定了堅實的基礎。

永誠社區基金會則提供了動員企業參與社區建設的經驗。該基金會充分發揮其豐富的社會工作經驗，一方面與轄區的大型企業溝通，了解它們在履行社會責任方面的興趣點，另一方面發現社區主要的問題和困難群體的具體需求;通過社區基金會的協調和溝通，企業履行社會責任的關注點和社區需求得以對接，進而再由社區基金會設計具體的項目以開展服務。該基金會積極動員了轄區內世界500強企業為社區建設提供資助，同時也有針對性地解決了部分社區居民的困難。

（4）“慈善資源管理者”角色尷尬，普遍面臨資金籌措和專業運作的雙重壓力

從世界范圍來看，社區基金會源起的最主要的角色便是作為社區發展的資金儲存池和善款管理者，然而這個角色對于北京市這4家社區基金會來講卻最為尷尬。首先，社區基金會普遍面臨著資金籌措的壓力。調研發現，4家社區基金會初始的注冊類型均為非公募型基金會，即便是《慈善法》實施后有了獲得公募資格的機會，4家基金會仍舊沒有把社區居民或社會大眾作為主要的籌資對象。其基金會的身份在競標政府購買社會組織服務的項目資金時多有限制，且面臨來自其他社會服務機構的競爭，資金來源也非常有限。案例中有1家社區基金會在成立之前樂觀地期待撬動轄區里的諸多世界500強企業對本社區建設投入大量資金，然而在具體溝通后發現，越是有影響力的大企業，對其所資助的公益組織的知名度和項目的影響力的要求越高。而作為1家僅限于在1個或幾個街道開展工作、成立時間不過一兩年的社區基金會而言，無論是其公益品牌的知曉度、項目實施的范圍和成熟度，還是項目管理的標準化、規范化程度等，均很難和世界500強企業社會責任部門的需求相契合。

其次，社區基金會還面臨專業化運作的壓力。4家社區基金會里只有1家有付薪的專職秘書長及4名專職工作人員，另有1家有通過政府其他資金付薪的專職秘書長和1名專職工作人員，其余兩家均只有兼職秘書長和1～2名專職工作人員。運營團隊人手嚴重不足的現狀，與上文提到基金會年度籌資嚴重不足的問題也有直接關系。按照目前《基金會管理條例》的有關規定，基金會工作人員的工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。如果每年僅有100萬～200萬元左右的支出，根本無法支持一個3～5人的專業基金會管理團隊的正常運營。為了保證運營團隊的穩定，各家基金會只能把員工人數壓縮到最低，或者通過申請政府或其他基金會的資金開展活動，以獲得可從項目經費中開支的人員費用。這么做雖能部分地解決項目人員工資和行政支出的問題，但也帶來社區基金會功能不突出、與社區內其他服務性組織邊界模糊、基金會運作和管理不專業等更為嚴峻的挑戰。

（5）“推動跨界合作”效果明顯，橋梁紐帶作用突出

我國目前社區治理的突出難題之一，就是政府、企業和社區居民在社區建設當中的溝通和合作不足。4個案例各自的實踐體現了社區基金會在推進多方溝通、建立信任關系、實現社區良治等方面的努力。在這4個案例中，思誠社區基金會可謂是推動跨界合作的典型。首先，由社會精英和民營企業家發起、多家企業和基金會共同出資注冊、街道辦事處對基金會辦公場地和工作人員開支的大力支持等具體做法，體現出該社區基金會的發起成立本身就是多方協商、跨界合作的結果。而該基金會設立的“一十百千”計劃，即“一個思誠社區基金會與十個專業社會組織、十個企業、十個基金會建立合作關系，與一百個社區建立經常性聯系，培育發展一千個志愿者骨干”的戰略發展目標，則充分體現出跨界合作的理念已經融入基金會的日常工作，成為基金會的重要職能。齊化和安和兩家社區基金會因其較強的政府主導背景，盡管在推動轄區企業資助社區社會組織開展項目、居民骨干參與社區提案大賽等工作中也有諸多探索，但政府主導的影響比較明顯，企業、社區社會組織的參與相對比較被動。

四、 社區基金會角色發揮存在的主要問題

北京市社區基金會在“集合公益財產”“回應本地議題”等方面的角色比較突出，也能在一定程度上起到整合公益資源、推動跨界合作的作用，但在公益慈善資源的籌措管理以及領導社區公眾、動員社區參與等方面的功能還比較有限。通過研究可以發現，發起主體的不同目標預設了社區基金會的主要角色定位，而外部政策環境的制約又進一步影響了社區基金會的角色發揮。

1. 發起主體的不同目標預設了社區基金會的主要角色和定位

有學者將我國社區基金會分為政府主導型、企業主導型與居民主導型[3]，或是政府主導型和社會精英主導型[8]。本研究發現，不同的發起主體固然會因為其不同的治理結構和資源集成方式而影響社區基金會的運營模式和路徑選擇;但更深層次的原因在于，不同發起主體對于社區基金會的角色定位有著不同的期待，從而表達為不同的機構愿景，而不同的運營模式和路徑選擇則是不同發起愿景的現實表象。

就北京市的4個案例來看，可以粗略地將齊化和安和社區基金會劃分為政府主導型，將思誠和永誠社區基金會劃分為社會精英主導型。“公益項目服務體驗、搭建資源對接平臺、服務轄區社會單位和居民”是安貞街道辦事處推動成立安和社區基金會的目標;朝陽區社工委進一步明確了安和社區基金會的三大功能定位，即“資源匯聚平臺、項目監管平臺、公益資金池”。[11] 在安貞街道構建服務型黨組織建設新格局的戰略規劃中，安和社區基金會的發起目標被解讀為 “承接轄區公益資源，推動實現精準供需對接”。[12] ?由此可見，安和社區基金會在發起之初便強調了其作為本地資助者、社區參與動員者和慈善資金管理者的角色;而政府發起方與生俱來的對企業、社會精英和社區居民的號召和動員能力，使安和社區基金會并沒有特別重視建立跨界合作機制，而主要通過一年兩次的理事會推動企業和社區的互動。

思誠社區基金會則是基于幾位長期從事社區發展研究的學者對社區基金會的全球發展歷程和中國探索實踐的深入思考而成立。該基金會以“創新社區治理模式，積極探索籌集社區發展資金的新途徑”為目標，更是帶有“社區治理行動研究”的意味。另外，該基金會提出了“人人可公益，時時可慈善”的理念，倡導讓公益慈善成為大家共同參與社區建設和管理、解決社區問題的金鑰匙。[13] 從這個角度來看，動員社區參與和推動跨界合作是思誠社區基金會與生俱來的角色和定位。

2. 當前基金會管理的相關政策制約了社區基金會進一步發揮作用

我國目前尚未有“社區基金會”這一專門的注冊類型，在2016年《慈善法》實施前，國內社區基金會的注冊都依照《基金會管理條例》（2004）的規定注冊為非公募基金會。“非公募”的特性，則意味著社區基金會無法向社會大眾和社區居民公開籌款，而只能聚焦從政府或企業的渠道獲得資金。這在客觀上導致社區基金會缺乏動員社區參與的內驅力，而社區居民常常僅被視為項目的“受益方”，導致社區居民的參與意愿降低，進而影響了社區基金會發揮領導作用以動員社區參與的功能。

《慈善法》實施后，盡管取消了公募和非公募的注冊形式，但對于已經注冊的基金會，要首先獲得“慈善組織”的資格認定，社會團體和社會服務機構也有資格被認定為“慈善組織”并因此獲得公開募捐資格。這樣一來，“管理慈善資源”不再是基金會或社區基金會的獨特角色。但同時，大部分政府財政開支中用來采購社會組織服務的經費卻又禁止基金會（包括社區基金會）參與競標，這變相地加大了社區基金會在公開募捐和籌集資金上的壓力。

另外，上海、深圳、成都等城市紛紛出臺了有關當地發展社區基金會的政策性文件，對于社區基金會發展給予了較大的政策扶持，其中有多項有關降低注冊門檻、減輕運營壓力、提升社區基金會管理運營能力和競爭力的政策條文。而對于北京來講，僅在2016年底出臺的《北京市“十三五”時期民政事業發展規劃》中指出“要探索發展社區基金會”，缺乏具體的優惠政策和發展路線圖，北京的社區基金會一直沒有形成規模，影響也極為有限。

五、 結論和建議

社區基金會在推動社區自治、開展社區營造、參與社區治理、提升社會凝聚力等方面發揮的作用，預示著其將成為實現城市管理現代化、提高城市治理精細化水平的一支重要力量。本文通過對北京市注冊運營的4家社區基金會的比較研究，全面地刻畫了社區基金會的角色定位。研究發現：聚集公益資源是社區基金會最為突出的角色，社區基金會在社區發揮著政府之外的“第二公共資源平臺”的重要作用，部分社區基金會對跨界合作的推動效果明顯，橋梁紐帶作用突出。盡管各個社區基金會都把籌集和管理慈善資源作為自身最為重要的角色，但本文所研究的4家社區基金會普遍面臨著資金籌措和專業運作的雙重壓力，使社區基金會真正發揮“社區公共資源平臺”的職能大打折扣。

回應社區需求、促進社區發展是社區基金會聚集公益資源的目標，這一角色也受到各個社區基金會管理者的重視;但受社區基金會推動主體不同的影響，各家就如何回應社區需求的做法不盡相同，在動員社區居民和企業參與社會治理方面所發揮的作用也有顯著差別。“非公募”的注冊身份限制了社區基金會向居民和公眾籌款，在客觀上也造成社區基金會缺乏接受公眾問責、動員社區參與的內部驅動力。推動主體的不同目標預設了社區基金會的主要角色定位，而外部政策環境的制約又進一步影響了社區基金會作用的發揮。

社區基金會的建設與發展不是朝夕之事，而是一項具有專業化、系統性的綜合社會工程。因此，設立社區基金會切忌搞“一刀切”或“一陣風”，而是要在注重可操作性、可持續性的基礎上，從實際出發，因地制宜、適度競爭，分步驟、分階段地穩步推進。有條件成立社區基金會的街道（鄉鎮）社區可以成立社區基金會，尚不具備條件的可以在現有基金會下設專項基金，等條件成熟時再轉換為社區基金會。同時，建議成立市區兩級社區基金會工作領導小組和指導小組，協調督促市區兩級政府部門加強對社區基金會工作的指導和支持;建立社區基金會和社會治理的專家團隊和咨詢庫，加大對社區基金會和社區治理研究的支持和引導力度。由此，將社區基金會試點工作、社區基金會助推社區治理改革變成各部門的“大合唱”。

另外，隨著對《慈善法》的深入理解和貫徹，一系列關于各類慈善組織登記和管理的規范性文件的修訂和頒布，以及慈善信托與基金會實質合作的探索，社區基金會將迎來一個全新的發展機遇。相應地，學界也需要對社區基金會在新時代的角色定位和所發揮的社會作用進行深入持久的跟蹤研究。

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