政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系問(wèn)題研究

丁樺 王一迪

【摘 要】 2014年12月31日，財(cái)政部正式公布《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》。財(cái)務(wù)報(bào)告分析是綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的重要組成部分，對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的完善與應(yīng)用發(fā)揮著重要作用。2015年財(cái)政部印發(fā)《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》中，提出以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表為依據(jù)，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況以及中長(zhǎng)期可持續(xù)性進(jìn)行了分析，并提供了10個(gè)參考指標(biāo)。2018年3月，財(cái)政部公布的《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》中補(bǔ)充增至20個(gè)財(cái)務(wù)指標(biāo)。目前，如何構(gòu)建一個(gè)完整、實(shí)用的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系，無(wú)論是財(cái)政部官方還是學(xué)術(shù)界都沒(méi)有給出一套比較完整的方案。本文從研究現(xiàn)有政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系入手，根據(jù)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告反映的財(cái)務(wù)信息，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，分析了我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系中存在的問(wèn)題，并提出了改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】 政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告 分析指標(biāo)體系 標(biāo)準(zhǔn)值

一、引言

2014年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》中，明確提出了研究建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系的任務(wù)。《改革方案》中的“建立政府報(bào)告分析應(yīng)用體系”將有助于對(duì)政府的整體活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、決策、控制和考核。

2015年財(cái)政部印發(fā)《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》，提出以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表為依據(jù)，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況、中長(zhǎng)期可持續(xù)性等內(nèi)容進(jìn)行分析，并提供了10個(gè)參考指標(biāo)。總體來(lái)看，《指南》提供的指標(biāo)偏重于償債能力分析，內(nèi)容重疊且缺乏系統(tǒng)性。

2018年3月，財(cái)政部公布的《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》中列出了二十個(gè)財(cái)務(wù)指標(biāo)，但還是沒(méi)有形成針對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的具體分析框架與指標(biāo)體系。

如何充分挖掘報(bào)告數(shù)據(jù)的價(jià)值，構(gòu)建科學(xué)的分析指標(biāo)體系，通過(guò)有效的處理和分析，為報(bào)告使用者提供有用的信息，幫助信息使用者提供決策依據(jù)，幫助公眾更好地落實(shí)知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)于促進(jìn)政府預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理和績(jī)效管理的有機(jī)銜接，對(duì)于提高政府信用評(píng)級(jí)和防范政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀

隨著政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的啟動(dòng)和推進(jìn)，對(duì)政府綜合報(bào)告分析方法和指標(biāo)的研究也開始增多，根據(jù)分析指標(biāo)構(gòu)建邏輯起點(diǎn)的不同，宋達(dá)飛（2019）將其歸納為三類：

第一類，以政府財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)為起點(diǎn)。北京市財(cái)政局課題組（2016）提出，指標(biāo)體系應(yīng)從兩個(gè)根本維度為起點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)：一是評(píng)估受托責(zé)任，二是為決策提供有用信息;張?jiān)徍筒苊簦?007）認(rèn)為，政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)著眼于主體的償債力、預(yù)算執(zhí)行和受托責(zé)任完成情況。

第二類，基于我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告中財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析的要求。海南省財(cái)政廳課題組（2016）根據(jù)財(cái)務(wù)狀況質(zhì)量、財(cái)務(wù)運(yùn)行質(zhì)量和財(cái)務(wù)中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，增加了宏觀環(huán)境和戰(zhàn)略維度，并根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，將分析指標(biāo)體系作為量化的輔助手段。

第三類，以政府財(cái)務(wù)報(bào)告使用者需求為起點(diǎn)。廣東省財(cái)政廳課題組（2016）認(rèn)為，結(jié)合使用者信息需求和政府職能，分析指標(biāo)體系可設(shè)計(jì)為五個(gè)維度：財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、跨期公平性、資金績(jī)效性和監(jiān)管能力性;姜宏青和李科辰（2017）將報(bào)告使用者分為三類：核心需求者、中間需求者和松散需求者，認(rèn)為分析體系應(yīng)兼顧不同的使用者而設(shè)計(jì)，提出了宏觀經(jīng)濟(jì)分析、政府部門績(jī)效分析、社會(huì)評(píng)價(jià)分析、多元與綜合分析四個(gè)維度。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，由于政府職能的復(fù)雜性和不同的評(píng)價(jià)視角，財(cái)務(wù)報(bào)告可以從多個(gè)角度進(jìn)行審視和解讀，并提出大量不同的分析維度。為了更高層面使用和比較政府會(huì)計(jì)信息，滿足不同信息使用者的需求，有必要建立一套行之有效的政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系。

三、分析指標(biāo)體系存在的問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)分析目標(biāo)不明確，目前尚未形成完整的財(cái)務(wù)報(bào)告分析框架

本文總結(jié)了近年來(lái)的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析框架主要有以下兩種思路：

一是從政府職能出發(fā)構(gòu)建分析框架。一般從財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、資金績(jī)效、跨期公平、政府服務(wù)能力、監(jiān)管能力等層面對(duì)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)和分析。這種思路的難點(diǎn)主要有兩個(gè)方面：第一，對(duì)政府整體財(cái)政運(yùn)行的全面覆蓋，無(wú)法進(jìn)一步設(shè)計(jì)有針對(duì)性的指標(biāo);第二，過(guò)于關(guān)注政府當(dāng)前的財(cái)政運(yùn)行狀況，忽視了對(duì)政府中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展能力的分析。

二是從財(cái)務(wù)報(bào)表所反映的財(cái)務(wù)信息入手，根據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)表的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)分析框架。具體來(lái)說(shuō)：根據(jù)政府資產(chǎn)負(fù)債表中政府資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行分析;利用收入支出表中收支數(shù)據(jù)結(jié)合年度預(yù)算情況對(duì)政府運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行分析;并結(jié)合近年財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況和未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及財(cái)稅政策對(duì)政府財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性進(jìn)行分析。這種分析方法能夠更全面反映政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告所反映的財(cái)務(wù)信息。然而，目前理論界多從某一具體領(lǐng)域進(jìn)行研究，研究?jī)?nèi)容單一，缺乏以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告信息為基礎(chǔ)的完整分析框架設(shè)計(jì)。缺乏完整的分析框架，無(wú)法明確財(cái)務(wù)分析目標(biāo)，導(dǎo)致報(bào)告的質(zhì)量和可用性差。

（二）分析指標(biāo)的選擇不合理

財(cái)政部2015年發(fā)布的《權(quán)貴發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編指南》中，列出了財(cái)務(wù)分析方法和部分財(cái)務(wù)分析指標(biāo)，但分析方法照搬了企業(yè)財(cái)務(wù)分析方法，且缺少明確的分析標(biāo)準(zhǔn)值。2018年3月12日，財(cái)政部公布了最新修訂的《綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》，雖然增加了分析指標(biāo)，但仍然沒(méi)有擺脫企業(yè)財(cái)務(wù)分析的方式，存在的問(wèn)題還是沒(méi)有得到解決。

值得一提的是，與2015年相比，此次試行指南中提供的指標(biāo)有以下三個(gè)方面貢獻(xiàn)：（1）現(xiàn)實(shí)性。《操作指南》打破了傳統(tǒng)預(yù)算分析的觀念，側(cè)重于關(guān)注政府資產(chǎn)的構(gòu)成、負(fù)債規(guī)模、收入變動(dòng)趨勢(shì)、費(fèi)用規(guī)模構(gòu)成以及其他宏觀政策方面的變化，突出了資產(chǎn)和負(fù)債列報(bào)的完整性，反映國(guó)家性資產(chǎn)的公允價(jià)值以及政府的預(yù)計(jì)負(fù)債，而且能夠全面反映政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)情況和履行受托責(zé)任情況，與傳統(tǒng)預(yù)算分析相比，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。（2）科學(xué)性。通過(guò)設(shè)計(jì)流動(dòng)比率、專項(xiàng)債務(wù)率、收入費(fèi)用率、固定資產(chǎn)成新率和公共基礎(chǔ)設(shè)施成新率等指標(biāo)，采取比率分析法、比較分析法、結(jié)構(gòu)分析法和趨勢(shì)分析法等方法進(jìn)行定量財(cái)務(wù)分析，從而科學(xué)地反映政府償債能力、收入費(fèi)用狀況以及資產(chǎn)管理能力等。（3）可行性。完整、準(zhǔn)確的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和部門財(cái)務(wù)報(bào)告是財(cái)務(wù)分析的基礎(chǔ)，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持下，開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析更具可行性。