盡職免責

陳麗萍

為全面貫徹落實上級部門關于深化交通運輸綜合行政執法改革的相關要求、解決交通運輸領域行政執法深層次矛盾問題、構建適應經濟社會發展的交通運輸綜合行政執法隊伍，進一步做好交通運輸綜合行政執法工作，通過開展外部調研、內部探討以及與部門交流，形成了一些粗淺的思考。

一、交通運輸綜合行政執法現狀分析

實施交通運輸綜合行政執法，從根本上解決了長期以來交通系統執法機構眾多、執法成本較高，多頭執法、效率低下的頑疾，但當前交通運輸領域原有矛盾和新出問題交織在一起，仍然對行業管理和行政執法形成了極大的沖擊。例如，在公路管理中，車輛超限超載久治未愈，而聯合執法機制不夠完善，路政執法安全風險和失職追責風險并存。又如，在出租汽車市場，巡游出租汽車監管困難的問題尚未完全化解，猖獗的違法網約出租汽車又出來擾亂市場秩序，在濟南、廣州等地都發生因查處違法網約車而被法院撤銷行政處罰的行政訴訟案件，盡管這是因各方對法規政策的理解不同所致，但仍可能因敗訴而被追究過錯責任。再比如，隨著放管服改革的深入，交通運輸行業事前審批不斷簡化，而事中事后監管的要求卻在提高，監管到位的難度在加大。此外，交通運輸行業的各種安全事故，往往都可以找出監管不力、履職缺位的原因，最后被紀檢監察以至于司法機關追責，一出安全事故便神經高度緊張。交通運輸行政執法人員的壓力在不斷加大，執法風險在不斷加重，多做多錯、不做不錯的惰性思維正在蔓延滋長。長此以往，導致執法人員害怕擔責、得過且過，無法真正做到執法必嚴、違法必究。

二、當前交通運輸綜合行政執法存在的問題

1、法律體系不夠完善。一方面，雖然交通運輸綜合行政執法相關的規范性文件不少，但是其可行性不強，從法律層面進行規定、具有可操作性的只有《行政處罰法》，在交通行政執法中仍然存在無法可依以及有法難依的情況。另一方面，由各部門獨立制定交通行政法規沒有很好的銜接，使得交通行政執法所依據的不同法規之間存在著沖突，進而使得執法過程中的行政爭議較多。

2、執法環境不夠寬松。原有法律規定的局限性使得交通行政執法取證難、有效手段少，加之部分交通運輸從業者思想素質、法律意識不高，對于違法行為可能造成的危害后果認知度低，對交通行政執法存在對抗心理，而社會輿論對交通行政執法的支持、理解氛圍卻又并未形成，從而導致一線執法人員長期處于弱勢地位，工作實績的社會認同感較低，承擔的執法風險較大。

3、隊伍整體素質不高。由于交通運輸綜合行政執法尚在運行初期，一些執法人員對業務了解比較片面，只對原單位的業務相對熟悉，而對其他新合并單位的職能、處罰流程、文書制作等比較陌生，執法隊伍的整體素質暫不能適應新形勢、新常態下的交通綜合行政執法要求，執法質量不高，易引起執法爭議，而程序不對，文書不符等原因皆可能導致行政復議或訴訟案件的敗訴，面臨被追責的風險。

4、監管機制不夠健全。一方面，在制度建設上過于簡單，沒有形成一套周密的執法監督檢查制度，制度與制度之間缺乏連貫性、系統性，群眾監督渠道不暢、信息滯后，導致出現“看得見的管不著、管得著的看不見”的怪現象。另一方面，在監督執行上不夠有力，重制度建立，輕制度落實，在執法監督檢查過程中存在著形式主義。從而使得執法權責缺乏有效監督，執法人員的積極性無法調動，出了問題往往面臨追責。

三、關于盡職免責、失職追責，進一步做好交通運輸綜合行政執法工作的幾點建議

要保證“盡職免責、失職追責”機制發揮積極作用，防止跑偏，必須全面理解、準確界定其含義：盡職免責與失職追責是一個整體，盡職免責從積極的方面保護、鼓勵執法人員認真履職盡責，積極行為，勇敢擔當;失職追責從消極方面追究執法人員不履行或不正確履行職責的行為，二者互相配合，缺一不可。全面充分運用這一機制，才能為進一步做好交通運輸綜合行政執法工作提供助力。

1、權責法定、容錯免責。職權法定是盡職免責的基本前提，針對目前交通運輸執法面臨的復雜局面，有必要出臺細化文件，以依法行政、規范執法為主線，在壓實責任、強化責任的同時，明確盡職免責范圍，適當寬容失誤。一方面要完善法律法規，提高立法質量。交通法規內部之間、交通法規與外部法律之間的沖突以及部分條文可操作性不高的問題，給交通行政綜合執法帶來了負面影響。因此，應根據實際操作中遇到的問題對現有交通法律法規進行完善，加快相關立法和修訂工作進度。同時對現有交通立法機制進行改革，改善相關部門在交通法律法規制定中的局限性，拓寬立法起草渠道，充分考慮相關法律條文的實際操作問題，切實提高立法質量。另一方面要出臺相關法規，明晰免責邊界。上級交通運輸行政主管部門應當堅持實事求是，遵循“明晰職責、權責相當”的管理原則，強化頂層設計，制定出臺依法履職、盡職免責相關法律法規，在立法中明確分清責任主體，盡可能量化責任等級，細化相關義務、履職標準以及履職方式，列舉免除責任情形。通過建立完善盡職免責法律制度，營造“在崗就要盡職，履職必須到位，盡職可以免責”的良好法治氛圍。

2、積極履責，敢于擔當。“盡職”應當理解為全面、全部、全心全意地履行職責，而不是簡單、機械、被動應付地完成工作即可，只有積極履職，才能盡職免責。一是打造一支高素質的交通行政綜合執法隊伍。加強思想政治教育工作，增強執法人員的崗位責任感和使命感，加強法律法規和業務知識學習，定期開展培訓，夯實基礎，培養過硬的業務能力，轉變執法理念，規范執法行為，迅速適應服務型執法新常態，不斷提高執法水平。二是最大限度地調動執法人員工作積極性，化解在履行職責過程中的風險。任人唯賢、量才配崗，建立一套完善的激勵機制，實行能者先用、多勞者多得的獎勵機制，賞罰分明，大膽發掘并提拔一批有理想、有信仰、有擔當、業務能力扎實的年輕干部，促使一線執法人員從思想上開始轉變，摒棄因循守舊的傳統觀念，主動學習奮進，從而充分調動廣大一線執法人員的工作積極性。三是加大交通行政執法宣傳力度，打造寬松執法環境。擴大宣傳面及影響力，全面提升交通行政執法社會認知度，讓更多的社會人群了解、理解并支持交通行政執法工作，改變一線執法人員長期處于弱勢地位的現狀，增強其職業自豪感，鼓勵其勇于執法、敢于但當。

3、履職留痕，盡職免責。在實際操作中，要實現“依法履職、盡職到位”，從而實現“盡職免責”，重點在于嚴格按照法定職責和法定程序履行職責。一是全面推行痕跡化監管，確保交通運輸行政執法全過程留痕備查。現場檢查要留有記錄，每一次執行執法任務，都應當認真填寫《現場檢查記錄表》，按照規定的檢查流程，詳細記錄檢查情況以及發現的問題，檢查結束應當有結論。《現場檢查記錄表》制作完成后要交由當事人簽字確認。執法人員在現場采用筆記本電腦填寫的檢查記錄、制作的執法文書和錄音、照片、錄像等視聽資料可以通過網絡實時提交至后臺服務器保存，提高執法痕跡化監管的效率。二是嚴格按流程執法，規范制作執法文書。對違法案件，應按交通運輸部《交通執法文書制作規范》和《交通運輸行政處罰規范》的要求，規范制作《交通運輸違法行為立案審批表》、《現場檢查（勘驗）筆錄》或《調查詢問筆錄》等執法文書，做到文書內容齊全、格式規范、表述準確。對于不屬于交通部門管轄的案件，應當按照有關要求和時限移送有管轄權的機關處理，在移交移送材料時應當列明移交移送清單備查。

4、加強監管，失職追責。要通過問責倒逼責任落實，失職追責是天經地義，但要防范、避免，要查找關鍵環節和風險點，加大隱患排查治理力度，早發現、早防范、早處置。一是完善工作機制，通過制定完善交通綜合行政執法相關規章制度來對執法人員的執法行為進行約束和規范，嚴格規定執法人員的執法權限和執法程序，確保執法公平公正，同時強化內部考核，對不按照相關規程進行執法的人員按照相應的懲罰制度進行懲處。二是健全監管制度，一方面成立獨立的監察部門對交通綜合行政執法進行監管，保證監管機構與執法機構相分離，建立一整套完善的監管機制，實現對交通綜合行政執法的全過程監管;另一方面面向社會進行行政公開，通暢社會監管渠道，鼓勵社會和人民群眾對交通綜合行政執法行為進行監督。

四、結語

盡職應是盡最大努力、全身心付出完成自己的職責，是挑戰難題的勇氣，也是戰勝困境的決心;盡職是對工作職責的勇敢擔當，也是對工作環境的積極適應，更是對自己所負使命的忠誠和信守。而“免責”也不應簡單理解為全部免除責任，而是根據履職盡責的情況，綜合分析動機態度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回損失等情況，依紀依規予以從輕、減輕或免予問責處理。在實踐中，要堅決防止混淆問題性質、拿盡職免責當“保護傘”，搞紀律“松綁”，確保容錯在紀律紅線、法律底線內進行。只有運用好“盡職免責、失職追責”這一機制，才能實現讓交通執法人員放心大膽執法，積極履責盡職的初衷，才能進一步做好交通運輸綜合行政執法工作，不斷推進交通運輸治理體系和治理能力現代化。