我國可再生能源全額保障性收購制度研究

【摘 要】 全額保障性收購制度是我國《可再生能源法》中的重要法律制度，落實全額保障性收購制度是解決我國“棄風棄光”問題的主要措施。而我國全額保障性收購制度在實施的過程中出現了許多問題，導致該項制度難以落實。為了使全額保障性收購制度能夠落到實處，必須強化對地方政府的責任約束機制，構建綠色證書制度，制定國家并網技術標準，這樣才能使全額保障性收購制度實現其價值，從而解決我國“棄風棄光”問題。

【關鍵詞】 全額保障性收購 可再生能源 棄風棄光

近年來，我國新能源的持續發展速度已經遠遠超過了電網承載能力，新能源消納矛盾十分突出，“棄風棄光”現象嚴重。“棄風棄光”是指風能、太陽能光伏發電等可再生能源發電電量并未接入電網，而是被浪費的狀況。 “棄風棄光”本質上是由于電力系統對風電的消納能力不足所造成的。實際上，我國《可再生能源法》已經通過全額保障性收購制度對包括風電在內的可再生能源發電消納作出了明確的規定。理論上講，如果這種全額保障收購制度得以有效實施，就不應該出現上述嚴重的“棄風棄光”問題。至于為什么實踐中“棄風棄光”問題嚴重，對此，我們需要對全額保障性收購制度本身進行分析。

一、我國可再生能源全額保障性收購制度分析

我國《可再生能源法》第14條規定，國家對可再生能源發電實施全額保障性收購制度，并規定了政府、電網企業和可再生能源發電企業各自的法定義務。首先，政府的主要職責在于宏觀調控與監管，一是國家有關部門制定全國可再生能源開發利用規劃，二是根據規劃，國務院能源主管部門會同國家電力監管機構和國務院財政部門，確定在規劃期內應當達到的可再生能源發電量占全部發電量的比重，制定電網企業優先調度和全額收購可再生能源發電的具體辦法，三是由國務院能源主管部門會同國家電力監管機構在年度中督促落實。其次，對于電網企業而言，其主要責任是與適格的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購符合條件的可再生能源并網發電項目的上網電量。同時，有義務加強電網建設，擴大可再生能源電力配置范圍，完善電網運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發電提供上網服務。第三，可再生能源發電企業應當是按照可再生能源開發利用規劃建設、依法取得行政許可或報送備案的企業，并且其并網發電項目需處于電網覆蓋范圍之內，并符合并網技術標準。此外，發電企業有義務配合電網企業保障電網安全。由此可見，可再生能源發電的全額保障性收購有賴于三方主體各盡其責，互相配合才能實現，但實踐中卻并非如此，出現了許多問題，造成了“棄風棄光”現象嚴重。

二、我國可再生能源全額保障性收購制度難以落實的成因分析

（一）地方行政權的違法干預

可再生能源發電的全額保障性收購的落實需要依靠政府、電網企業和可再生能源發電企業各盡其責、互相配合，而在實際操作過程往往出現了各種情況阻礙了可再生能源全額保障性收購制度的具體實施。“棄風棄光”表面看上去是電網企業未履行全額收購義務所致，但實際上地方政府違規干預才是主因。例如，2015年甘肅省政府曾連發多個通知，要求新能源企業參與電量直接交易，使以風電為代表的新能源發電企業需通過賤賣的方式，換取上網的權利。地方政府的上述種種做法固然有著諸多方面的利益考量，但這些做法無疑都會在不同程度上影響到我國可再生能源發展戰略，有違《可再生能源法》立法的初衷。

（二）全額保障性收購制度本身難以解決電力市場的消納能力

全額保障性收購制度是我國實現總量目標制度的措施，而現行全額保障性收購制度難以解決我國電力市場對風電、光電消納能力不足的問題。國外在解決電力市場消納問題時主要是采取強制性法律手段。比如，美國的可再生能源配額制、德國的固定電價回購制度等 [1]。與配額制和固定電價制度相比較，我國全額保障性收購制度存在以下問題：第一，全額保障性收購制度可能會導致不同地區因資源不同難以實現統一的要求。由于不同地區的可再生能源享有水平不同，最低限額比重可能會使在有的地域不能收購發電商所發的全部電量，而有的地區卻不能滿足最低比重的要求。第二，全額保障性收購制度從發電商方面來看可能會有刺激作用，導致不正當競爭。全額保障性收購制度中確定了“最低比重”可能會導致發電商生產過量的電力。為減少自己的損失，發電商很可能以一些不正當的方式來將自己的利益最大化。第三，全額保障性收購制度行政性色彩過濃，它是政府主導的、企業負擔的制度方式，不利于企業情緒的安撫。由此可見，全額保障性收購制度并不能有效的解決電力市場對可再生能源發電的消納問題。

（三）國家強制性并網技術標準的缺位

《可再生能源法》規定了電網企業要為其覆蓋范圍內的可在神能源電力項目提供上網服務，并全額收購符合并網技術標準的可再生能源項目生產的電量。由此可見，全額保障性收購制度的實施并不是無條件的，可再生能源電力項目生產的電量只有符合并網技術標準才能順利入網。目前，我國尚未出臺具有國家強制性和權威性的并網技術標準，那么可再生能源電力項目是否符合并網技術標準的認定就無法操作。電網企業考慮到電網安全和可再生能源電力不穩定性的現實因素，盡管可再生能源電力項目在其覆蓋范圍內并且簽訂了并網協議，但是因為國家沒有出臺具有強制性的并網技術標準，出于對電網企業自身的安全和責任考慮，電網企業必然會對可再生能源電力存在質疑而以不符合國家并網技術標準為由拒絕收購可再生能源項目生產的電力 [2]。最終，具有國家強制性的并網技術標準的缺位必然導致全額保障性收購制度的落實舉步維艱。

三、落實我國可再生能源全額保障性收購制度的建議

（一）強化對地方政府的責任約束機制

《可再生能源法》第七條規定，國家能源主管部門根據全國的能源需求情況以及可再生能源資源的實際狀況來制定全國性的可再生能源開發利用中長期總量目標，并以此為根據，確定省級行政區域可再生能源開發利用的中長期總量目標，并公布實施。實行總量目標制度是各國發展可再生能源的普遍做法，它為中央和省級政府設定了總括性的行為約束義務，從這個意義上看，我們可以圍繞地方政府總量目標制度來強化對地方政府的責任約束機制。首先，從法律上明確省級行政區域可再生能源利用總量目標對地方政府的法律拘束力。當然，基于可再生能源資源分布的地區差異等因素，需要科學合理擬定省級行政區域需要實現的可再生能源開發利用總量目標。其次，強化地方政府的問責制度。這方面需要引入地方政府的目標責任制和考核評價制度，將省級政府對可再生能源發展目標的完成情況納入政府、政府相關部門及負責人的考核內容。最后，完善地方政府的外部監督機制。除了行政監督之外，有必要進一步強化對地方政府的司法監督，探索設立對地方政府的行政公益訴訟制度，授權社會組織可依法對未能如期完成可再生能源發展總量目標及其相關目標的地方政府提起公益訴訟。

（二）構建中國的綠色證書制度

我國可再生能源的地區分配不均，再加上電力市場的消納能力不足，因此會導致“棄風棄光”的發生。我國目前采用了全額保障性收購制度來實現目標總量控制，但還應該采取相關措施來保障該制度的實現。在這個方面，我國可以構建綠色證書制度，通過市場的調節作用來促進電力市場配額的分配。在可再生能源證書交易制度下，配額義務主體可根據可再生能源生產成本和綠色證書價格，靈活選擇購買綠色證書的數量，從而實現成本最小化，綠色證書交易降低政府可再生能源補貼的確定、調整、籌集和分配的管理成本[3]。因此，可再生能源綠色證書交易法律制度的引入有利于推動我國可再生能源配額制的實施，從而促進全額保障性收購制度的落實。

（三）制定國家并網技術標準

全額保障性收購制度若想真正落到實處必須滿足一個必要條件，那就是要制定國家并網技術標準。我國并網技術的出臺需要注意兩個方面，一是應該由政府主管部門召集電網行業、發電行業和設備制造行業等相關行業一起制定出臺并網技術標準，這樣制定出來的標準才是科學合理的;二是要把國內實踐和國際經驗相結合的基本原則貫穿于并網技術標準制定的全過程，不僅要考慮到我國可再生能源發展的實際情況，而且要借鑒外國的并網技術標準，這樣制定出來的并網技術標準才能正確的指導我國的實踐 [4]。只有盡快出臺國家并網技術標準，全額保障性收購制度才能真正得到落實。

【參考文獻】

[1] 魏瓊.我國地方政府“棄風限電”的法律規制研究[J].新疆社會科學，2017（03）：119-124.

[2] 余維珍.我國風電產業“棄風”現象的法律分析[J].中國市場，2017（09）：53-56.

[3] 梁毅.我國可再生能源綠色證書交易法律制度的構建[D].中國石油大學（華東），2015.

[4] 曾加，董飛.對完善中國《可再生能源法》的幾點思考[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2011，41（02）：147-151.

作者簡介：唐珊瑚（1996年—），女，湖南邵陽人，西南政法大學在讀研究生，郵編401120，研究方向：環境與資源保護法學。