縣域平安建設經驗研究

【摘 要】 縣域平安建設直接面對基層和社會，平安建設的基礎。在全面推進依法治國的宏大時代背景下，如何因地制宜、因勢施治，創造性地探索符合省情、縣情的平安創建模式是目前亟待破解的普遍性難題。“本文在考察典型平安建設案例的基礎上，總結出縣域平安建設的普遍性規律和普適性經驗，有助于深化的基層平安建設和治安防控的認識。

【關鍵詞】 縣域平安建設 案例 經驗

一、平安建設的理論意義

十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》在“加強和創新社會治理”中提出：建設平安中國，完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。

當前我國正處于經濟轉型升級的關鍵時期。經濟運行所處的時期可以被歸結為經濟增長速度換檔期、結構調整的陣痛期、前期刺激政策消化期“三期共存”的階段，由此導致過去經濟高速增長掩蓋的矛盾現在一一凸顯出來。此外，我國的全面深化改革已經步入攻堅期、深水區，面對地都是“硬骨頭”，要實現改革目標就必須破除利益藩籬。推進平安建設是利國利民措施的重要保障，也是確保實現兩個百年目標的必然需要，亦是各級黨委與政府為處理好“改革”、“發展”、“穩定”三者關系所做的努力，更是構建和諧社會、實現中國夢的題中應有之義。

二、國內平安建設的典型實踐

（一）創新調解的菏澤模式

山東省菏澤市針對社會轉型時期復雜的形勢，為有效化解多發多樣的社會矛盾糾紛，夯實平安建設的社會基礎，通過建立多樣化調解機制，健全制度、規范運作， 走出了一條成功化解矛盾糾紛的創新之路，基本實現了“小事不出村（居）、大事不出鄉鎮、矛盾不上交”的工作目標，維護了社會和諧穩定，2015年該實踐因成效顯著而獲得全國創新社會治理優秀案例獎。菏澤市的成功做法是：

1.創設“個人品牌調解室”

菏澤市自2011年起遴選具有豐富調解經驗、較高的法律知識和政策水平、群眾公認品行良好調處公道的專家型調解員啟動“個人品牌調解室”創建活動。調解室以調解員的名字命名，在醒目位置張貼調解員聯系姓名、簡歷、職責、電話等內容，突出調解員主導角色。經過近四年的發展，菏澤市共設立“個人品牌調解室”90個，成功打造了一批以全國優秀調解員名字命名的 “個人品牌調解室”，這些優秀調解員充分發揮自己人熟、地熟、威信高、經驗足等優勢，在調解工作實踐中堅持“巡回調解、普調并舉”的方式，深入各個村（社區）開展各類普法宣傳活動，注重做好群眾思想工作，化解群眾不良情緒，通過走家串戶，捕捉社情民意，及時將糾紛化解在萌芽狀態，成為基層調解組織貼近群眾、服務群眾的前置窗口，成為人民調解員化解矛盾糾紛、參與基層社會管理的有效途徑。

2.發展專業調解委員會

在“品牌調解室”的引領基礎上，菏澤市根據形勢和行業發展的需要，大力推進了交通、醫患、勞動糾紛等專業調解委員會建設，不斷將人民調解組織向企業、信貸、保險合同糾紛、征地拆遷糾紛、物業糾紛等行業領域延伸拓展，這些專業調解委員會積極參與勞動爭議、道路交通事故、醫患糾紛、征地拆遷等領域的調解，一批涉企、涉法、涉穩的專業性、行業性糾紛得到妥善調處和及時解決。目前，全市行業性、專業性調委會已發展到總數達271個、調解員千余名。

3.組建專門調解委員會

菏澤市地處魯、豫、蘇、皖四省交界，回漢群眾雜居，人口流動頻繁，極易發生社會矛盾和糾紛。為此，菏澤市專門在回漢聚居區、人員密集區和邊界區等特殊區域建立專門調解委員會，比如在定陶縣建立南城回漢社區調解委員會、范蠡商城調解委員會、和周邊省份交界地區建立聯合調解委員會等。在此基礎上建立健全調解工作協調機制，協同解決回漢、邊界、流動矛盾糾紛。在這些專門調解委員會的的介入下，該地區的矛盾糾紛得到有效化解，涌現出以東明縣三春集鎮張洪為代表的一批專業調處邊界糾紛的品牌調解員，成為促進邊界和諧共治的排頭兵。

（二）群防群治的襄州實踐

襄州區位于湖北省西北部，隸屬于湖北省襄陽市，2011年來，襄州區積極探索平安建設新機制、新舉措，該區通過整合社會力量構建農村治安防控體系，著力突破基層群防群治中的人員不足、經費短缺、機制制約等不利因素，摸索出了一條治安承包、科學化考核、社會共建的新路，得到了多個部門的肯定，并被《法制日報》、《人民公安報》等多家中央級媒體推介。具體內容包括：

1.厘清群防責任

群防群治是我國社會治安防控的制勝法寶，但在新的社會經濟環境下，農村基層群防群治很容易陷入責任不清、激勵不足的困境，極大地限制了防控績效。為此，襄陽市襄州區創造新地實施兩段式治安防范承包責任制。首先是該區根據農村侵財案件的發生規律，由派出所、鎮綜治部門與146個行政村的村支書、村治保主任簽訂責任書，明確治安承包人職責，完成第一階段治安承包。其次，由承包人從轄區網格管理員、治安中心戶長、治安積極分子中，選聘多名群眾逐人簽訂《治安防范承包合同書》，組成6人以上的巡邏隊，負責本村日常治安群體防控。在此基礎上，公安、綜治部門定期考核治安工作情況，履約獲獎勵，違約擔責任，定期按考核兌現獎懲。這種兩段式治安承包的做法，明確了群防群治的責、權、利，有效克服長期制約農村治安防控的瓶頸。

2.明確群治任務

立體化治安防控強調點面結合，襄州分局結合轄區特點和案件發生規律，通過設立治安卡點控制重點區域，以點帶面，有效防范和減少各類案件的發生。該區依托國、省、縣道，統一規劃、科學布點、分類建設，在全區中心集鎮、出入鎮路口和邊際交界處共建立了81個治安卡點，履行卡點值守、設卡盤查、堵截嫌疑人、收集基礎信息等防控任務。每個卡點的硬件配置包括房屋、阻車工具、警務標識、防控裝備、聯網報警及數字對講系統，人員配備包括每天1名集鎮巡邏隊員、1名村組干部、2名治安中心戶。派出所民警負責每天對各卡點工作情況進行臺賬管理，次月提交綜治部門進行考核打分獎懲。

3.建立保障機制

經費保障是實現群防群治的基礎，也是困擾基層治安防控的普遍難題。襄州區在黨委政府的大力支持下，研究出臺了《社會治安防控體系建設三年行動計劃》，明確區級各職能部門責任，落實人、財、物保障措施及時間表，建立了區、鎮、村三級考核保障制，細化了各項指標和獎勵措施。由分局管理考核后，提交綜治、財政部門直接兌現，僅2014年，襄州區各級財政即拿出275萬元，采取鎮級報賬和一卡通直達方式，結合考核結果將經費撥付到村、到人，開創了公安指導、財政保障、各鎮（街、區）負責的城鄉治安防范新局面，極大地調動了基層群眾參與治安防控的積極性和主動性。

4.暢通信息基礎

信息數據的互通和信息資源的共享是提高社會治理水平的有效途徑。襄州區為方便向群眾傳遞第一手治安警情，強化警民互動，提高群眾的治保意識，充分注重對信息技術的運用。該區根據歷年盜竊警情發生情況制作標記有重點防控地點的“微地圖”，提高巡防效率，同時通過短信、微信等信息手段拓展警務信息觸角，及時向群眾通報警情、教授防范技巧，促進警民間信息的及時交流互動，提升了可防性案件打防效能。

（三）專業防控的金壇探索

常州市金壇區地處江蘇省南部，為滬寧杭三角地帶之中樞，城市化程度高，經濟更發達。金壇區與襄陽市襄州區不同，更側重于構建專業高效的治安防控網絡，提升公安機關的治安掌控能力。其核心做法是有重點、分層次、項目化推進“五張網”建設，將動態化、信息化條件下治安防控體系建設作為鞏固提升平安建設績效的主要手段。

（1）夯實村莊社區防控網

村莊社區是社會的細胞，地理范圍廣，警務內容復雜，是治安防控的重中之重，所謂“村社安，郡縣治”，因此金壇區治安防控的第一要務即是狠抓村莊和社區治安防控，具體做法包括：一是推動警力下沉。將全區劃分為83 個警務責任區，按照“一區一警”的標準配備專職社區民警。與此同時，開展“機關民警進社區”活動，建立“一部門一社區”的掛鉤聯系制度。二是推進警員“專業化”、“專職化”。金壇區制定實施《深化和改進社區警務工作實施意見》，在抽調骨干警員充實“社區警務辦公室”的同時，大力推進社區警務專業化和社區民警專職化建設，明確社區民警專司社區警務工作，全面負責社區警務、巡邏防范、先期處警勤務;實行社區警務專項考核，劃撥專款設立年度考核基金和年度獎勵基金，促進社區民警專職化。

（2）強化街面路面巡防網

一是巡防隊伍專業化。金壇區巡防隊伍由巡邏中隊、巡邏特警隊，機關民警行動隊等三支組成。其中巡邏中隊全部由專業人員組成，編為34 個巡邏小組，負責重點區域的著裝巡邏;巡特警隊則由特警組成，實行四班三運轉，每日開展重裝巡邏;機關民警變成2 個行動中隊、8 個行動小隊，參與特定時段重點部位巡防，并作為機動力量配合突發事件處置。二是巡防布局網絡化。根據治安特點和地理特征，將城區細分為 30 個巡邏責任區，構筑以治安崗亭為點、主干道路為線和治安復雜區域為面的巡控網絡。

（3）升級現代科技防控網

按照技防“環城、環市、環鎮”的主構架，聯合鄉鎮黨委政府，部署實施了技防城加密工程和電子圍欄建設，全市技防鎮覆蓋率達 100%。加強監控視頻、圖片資源的合成化、智能化應用功能開發，監控視頻全部建成“電子警察+卡口+道路監控”一體化功能。建成兼具指揮調度、視頻地圖、案件標注、公共事件管理、智能視頻、智能交通等實戰功能的圖像作戰專業平臺，實現了全市治安監控集成應用。

（4）深化虛擬社會防控網

建立網絡基礎數據資源庫，在《山水金壇網》設立網安警務室，由網安民警每周三、五駐站辦公，受理網上各類報警求助;會同市宣傳部門實施輿情導控;建立“互聯網監控中心”，動態掌控網絡信息，加強輿情引導;自主研發“網偵案件系統”，實現了對網絡技術手段、涉網案件線索的智能化、流程化管理。

三、縣域平安建設的普遍規律

以上平安創建典型案例因各地情勢不同而做法有異可，但總體上體現出如下規律性特征：

（一）多方參與是平安創建的社會基礎

在現代背景下、強調防控責任的社會化、吸收多元化社會力量參與治理已經成為現代治安防控的社會基礎和務實選擇。所以如此，是因為經濟發展和技術進步，使現代社會治理的復雜性與日俱增，違法犯罪行為出現多樣化、隱蔽化特征，以警察權為核心的治安防控體系面臨巨大挑戰：首先是信息壓力。信息是決策的基礎，城市的規模化和多元化使犯罪和治安違法信息呈數量上的爆炸式增長和內容上的復雜化發展，防控者在采取行動時時常陷入面臨無關信息“超載”與支持信息“不足”的雙重困境，對海量信息進行搜索和甄別需要耗費高昂的社會成本，這種成本往往令基層防控部門不堪重負。強調多方參與、多元聯防、警民共治的防控理念，強調防控責任的社會化屬性而非簡單的執法行為或司法行為，有利于實現防控社會責任在各種社會主體和社會力量之間的合理配置，在社會成員中樹立責任意識，使社會成員充分認識并承擔自身的防控責任。

（二）端口前移是化解社會矛盾的普遍趨勢

菏澤市創新調解實踐與新加坡的犯罪防控實踐均體現出治安防控和源頭治理的現代防控理念，其核心在于端口前移，以事前矛盾化解代替事后犯罪處置。菏澤市的調解探索等實踐強調防控端口前移，以把把更多的人力、物力和財力投入基層，把社會治理的觸角延伸到社會每個角落，及時發現、掌握和解決源頭性、基礎性和根本性的社會問題，把矛盾問題解決在萌芽狀態，從而筑牢平安建設的基礎，最大限度地以事前防范代替事后懲戒，直面違法或犯罪行為的社會屬性，通過消滅行為發生的社會條件，在源頭上阻斷行為發生的機制，實現了標本兼治。

（三）技術運用是平安建設的未來方向

現代社會的復雜性、城市的規模化和多元化很大程度上是技術進步的結果，違法或犯罪行為作為現代社會的一部分，不僅行為數量呈規模化遞增，行為內容也日漸繁復多樣。解鈴還須系鈴人，技術進步既大幅提高了社會治理和治安防控的難度，技術進步也為提升治安防控提供了無限的可能。金壇探索的實踐表明，依托技術進步，基層防控可以在足不出戶的情況下，實現市、區、鎮（街）、社區（村）四級聯網同步顯示和同步響應，這種全息式的信息獲取能力是前網絡時代難以想象的。

作者簡介：張宏琳（1979-），女，浙江海鹽人，中國共產黨四川省委黨校，講師，主要研究方向：基層社會治理。