行政訴訟跨區域管轄制度研究

【摘 要】 當前我國正在全面推進依法治國，依法行政無疑是最重要的課題。在實踐中，在我國“熟人社會”的歷史背景下，司法權行政化對行政相對人合法權益的侵害日益嚴重，因此探尋行政區域與司法審判的分離機制，解決行政訴訟中存在的立案與審理難的問題，建立行政訴訟跨區域管轄制度就顯得尤為重要。

【關鍵詞】 異地管轄 集中管轄 跨行政區劃法院

引 言

本文從我國當前行政訴訟跨區域管轄制度的現狀和必要性出發，探討我國在其中所做的實踐與努力以及分析我國跨區域管轄制度下的模式的優勢與不足，將其與域外的國家相關制度的比較，由此尋找適合我國在此基礎上新的出路與方法。[1]

一、建立行政訴訟跨區域管轄制度的必要性

（一）保障原告的行政訴訟權利

章劍生老師在《現代行政法總論》中寫到：“行政訴訟目的系保護行政相對人之權利，通過行政訴訟實現行政相對人與行政機關之間的定紛止爭?！盵2]行政訴訟跨區域管轄制度實際上就是在緩和行政機關與原告的關系，力求保護弱勢一方的合法權益。當然，跨區域的起訴、審判、調查取證、執行過程中，也一定會帶來成本增加等問題，這就需要高級人民法院根據實際來確定跨區域的法院，并完善具體的運行機制，進而讓新法更好的維護原告的行政訴求。

（二）保障行政訴訟的獨立性，維護社會公平

從頒布行政訴訟法以來，行政庭的設立一直和行政區劃的設置一致，法院的人力、物力、財力都由地方政府統一管理。基于這樣的傳統模式，導致行政機關為了政績出現腐敗，賄賂司法機關，并對群眾在法律層面上進行打壓，破壞了法院公平正義的形象，行政審判公信力受到沖擊。行政訴訟跨區域管轄的出現，意在克服審判難、執行難等問題，切實維護群眾的合法權益，把權力關進法治的籠子里，使行政機關無法干預審判。[3]

（三）推動國家治理體系和治理能力現代化建設

行政訴訟制度是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，我國關于行政糾紛解決方式的制度規定不僅僅只有訴訟途徑，其他主要的方式還有行政復議和信訪制度。從多元化糾紛解決機制角度中關于這三種法定糾紛解決方式的定位來看，本應呈現出“大復議、中訴訟、小信訪”的糾紛解決格局，然而，實際上每年約400-600萬件行政糾紛，通過一審的行政案件只有區區10萬件。大量的行政糾紛涌入信訪渠道，而訴訟案件和復議案件所占比例較低。其所造成的直接后果就是導致社會矛盾激增，社會不穩定因素增加，而行政跨區域管轄的應有目的在于擴大行政案件的受案數量，是的行政糾紛合理合法的解決，由此建立完善的行政糾紛解決機制，為國家的迅速發展提供有力的制度支撐。[4]

二、我國行政訴訟跨區域管轄制度的實踐與努力

（一）異地交叉模式管轄的實踐——以“臺州模式”為例

2001年1月20日，臺州臨海市第四建筑公司提起訴訟，狀告臨海市城關鎮人民政府任免該公司負責人。臺州市中原受理此案，并將該案件移交給轄區內的三門縣法院審理，最后三門縣法院判定政府敗訴，要求政府撤銷對企業人事任免的決定。[1]

在臨海案件中，臺州市中院將案件移交給三門縣法院管轄的依據是行政訴訟法第23條：上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交給下級人民法院審判。

在實施異地交叉管轄模式一年后，臺州中院統計，2002年7月至2003年6月，一審審結被告為縣級政府的行政案件敗訴率為62.5%，而前一年的敗訴率僅為13.1%。說明在異地管轄案件中，政府敗訴率遠遠高于非異地管轄案件;異地管轄當事人的上訴率也比較低，僅為非異地管轄案件的2/3左右?！芭_州模式”在一定程度上可以說取得了很大的成效，更多的案件當事人服判息訴，反映出一審法院的判決更加公正。[5]

（二）相對集中管轄模式的實踐

1.以西寧市相對集中管轄模式為例

2016年，青海省法院系統在全省范圍內推行行政訴訟案件相對集中管轄，明確7家試點法院，實行跨區劃的相對集中管轄制度。即在青海省內的兩個地級市以及兩個自治州實行跨區劃的相對集中管轄。

以西寧市為例，自2016年開始實行行政案件集中管轄后，西寧市行政訴訟案件總體數量呈上升趨勢，受案量明顯增多。[6]

2.依托原有的鐵路運輸法院建立新的集中管轄制度

2012年，鐵路運輸法院改制以后，除少量與鐵路有關的案件由鐵路運輸法院審理，鐵路運輸法院整體存在案件少，資源閑置的情況。依托現有的鐵路運輸法院進行行政訴訟管轄制度改革，能夠最大程度利用這些資源;并且鐵路運輸法院本身的建立便是跨行政區劃的，部分法院，如南京鐵路運輸法院擁有集中管轄部分案件的經驗，對于跨行政區的案件審理已經摸索出一套自己的模式，能夠使跨區域集中管轄案件的審理更加順利的展開。[7]

（三）建立跨行政區劃法院試點——以上海市第三中級人民法院為例

上海市第三中級人民法院于2014年12月28日成立，上海一些重大的、易受地方政府影響的行政訴訟案件基本都匯集在上海三中院。上海三中院的設立，為“民告官”案件提供了一扇更為便利的訴訟之門。上海三中院積極協調市政府主任或副主任級別干部出庭應訴，是的行政訴訟案件中被告一方的政府機關能夠切實置身司法審判活動之中，而不僅僅處于一個優勢的行政機關的地位上。[8]

三、異地交叉管轄、相對集中管轄改革和跨行政區劃法院試點的優勢和可行性分析

（一）異地交叉管轄、集中管轄改革的優勢

1.異地交叉管轄和集中管轄的改革行使相對靈活，能夠針對具體案件作出調整。不同省份可以根據司法實踐中的不同情況，專門針對本地區易受地方干擾的案件進行異地、集中管轄改革，而且在異地管轄的方式上，可以通過上級法院指定管轄的方式，針對特定具體案件作出管轄法院的調整。

2.異地交叉管轄、集中管轄能夠保障案件化解在基層。異地、集中管轄改革可以讓行政案件繼續在基層法院審理，基層法院無論是對案件的熟悉程度還是當地行政法治的了解程度，都要優于中級人民法院，行政案件能夠在距離相對較近的臨近法院審理，對于案件爭議的化解更加有利。

3.異地交叉管轄、集中管轄的改革成本較低，改革阻力相對較小。全國基本上所有的省份都推行了異地、集中管轄的改革實踐，從數量上印證了異地、集中管轄是可以大范圍推廣的。異地、集中管轄相較于形成獨立的行政法院系統，因其不觸及行政訴訟的根本體制，一定程度上能夠保障行政訴訟程序的安定性，在成本和阻力上相對較小。[9]

（二）跨行政區劃法院試點的可行性

跨行政區劃法院并不等同于其沒有固定的管轄地域，而是其管轄地域不再與《憲法》所規定的各級行政區相對應。“其司法管轄區已經超越了所在地行政區劃的范圍，實現了司法區獨立于行政區劃。

我國專門法院的管轄范圍對于設立跨行政區劃法院來說具有先天優勢，以原先的上海鐵路運輸中級法院為例，該法院下轄上海、合肥、杭州、徐州和南京五個基層鐵路運輸法院，與之還有上海鐵路運輸檢察分院下轄的五個鐵路運輸檢察院相對應，跨江浙滬皖四個省級行政區，覆蓋了華東地區。在這一現有的組織架構上設立跨行政區劃法院管轄行政案件，有助于推動法治政府建設。[10]

四、異地交叉管轄、相對集中管轄的不足和跨行政區劃法院試點的難點分析

（一）異地交叉管轄、相對集中管轄的不足

1.異地交叉管轄和集中管轄不能從根本上擺脫地方黨政機關的干預。行政案件雖然可以通過異地、集中管轄的方式，一定程度上避免行政機關的干擾，但是由于異地管轄法院的組織管理體制沒有發生根本性改變，被告行政機關仍然可以通過異地管轄法院所在的行政機關作為中介，對行政案件進行干預，所以行政對司法的干預無法得到根除。

2.異地交叉管轄和集中管轄可能對訴訟程序的便利性產生影響，從而影響司法效率。

3.非集中管轄法院難以發揮協調配合的作用。各地在集中管轄改革的試點中，通常都是保留非集中管轄法院，同時配合集中管轄法院的工作。

4.異地交叉管轄和集中管轄改革相對混亂，缺乏統一適用標準。各地在管轄改革中，有些地方試行異地管轄，有些地方推行集中管轄，無論是異地管轄，還是集中管轄，各地又有不同的改革方案。

（二）跨行政區劃法院制度的難點分析

我國在設立跨行政區劃法院的進程中已經邁出了堅實的一步，各試點的運行效果也都不錯。但是如果要進一步踐行跨行政區劃法院制度，使其能夠推廣到更多地區，覆蓋面更廣，還將面臨許多的難點。

跨行政區劃法院的實質就是要構建全新的司法區劃體制，使之與行政區劃脫鉤。我國領土面積廣大，各地經濟、文化情況分布較為復雜，各有差異，難以一概而論，很難以一刀切的方式去大刀闊斧地界定司法區劃。在這種情況下，司法區劃如何劃分、依據什么劃分、如何把握劃分的尺度，都是需要十分注意的問題。

目前試運行的幾個跨行政區劃法院中，對司法區劃的劃分問題仍使用了一種折衷的、模糊的處理方式，并不是明確地提出了劃分的范圍和依據，而是利用管轄案件的類型來界定管理什么樣的案件，再經由實際操作中的立案管轄來管轄跨地區案件。例如北京四中院所管轄的案件類型之一“跨地區的重大環境資源保護案件、重大食品藥品安全案件”，雖明確了跨地區的性質，但并沒有具體界定北京四中院究竟在多大的區劃范圍內行使對環境保護案件和食品藥品安全案件的管轄，“跨地區”和“重大”的界定，都顯得過于模糊不清了。

五、國外相關行政訴訟跨區域管轄制度及對我國的借鑒

（一）日本的跨行政區劃法院

日本的行政區劃主要為都、道、府、縣第一級，市、町、村第二級。第二級的各行政地方同屬地方基層組織，互相之間并無隸屬關系。除此之外，日本也有少數的特別市、特別區，這部分地方行政區被稱為“特別地方自治體”。這三者在法律上都是各自獨立的自治體，國家只負責提供指導與建議，其他各種管理上基本秉承“團體自治、住民自治”原則運行。其中，都、道、府、縣級區劃單位與其范圍的下一級區劃單位并不存在直接的領導關系，可以行使僅僅是一定的指導職能，兩者更近似于一種“指揮監督關系”。

日本法院除裁判職能外還有一定的行政功能。日本最高法院除本身的最高審判權外，還負責管轄全國各地法院的行政事務，這就將司法權完全收歸法院所有，實現了地方權力與司法權的分離。

另外，日本的法院分院制度也值得讓人關注。日本構建了一種與巡回法院有一定相似但又不完全相同的制度設計，即法院分院制度。其設立目的在于分流部分地區過高的司法負擔，避免法院的執行效率下降，這類法院分院在審級上與本部齊平，但在機構設置上則適用分院內部的有關規定。分院主要一起輔助和分流案件管轄的作用，一般來說案件量較少，因此分院的人員也不會設置很多。但這種人員設置不是絕對的，如若一定時期內發生了比較特殊的狀況，僅憑分院常設的少數法官無法應對時，也可由本院臨時派遣法官進駐辦案。[11]

（二）美國普通法院“擇地起訴”制度和“異籍管轄”制度

1.“擇地起訴”制度

美國是一個聯邦制的國家，在其整個的司法系統架構中，美國聯邦法院和各個州的法院都由相對獨立的司法架構，因此美國關于管轄的規定并不是完全統一的。但美國“擇地起訴”的制度確是非常有利于原告行政訴訟人的一項訴訟管轄制度，其規定是在通過立法層面對行政訴訟案件管轄法院進行范圍限定之后，行政訴訟的原告當事人可以在限定的法院范圍內選擇自己認為最合適的法院來起訴，這就充分賦予了原告選擇行政訴訟案件管轄法院的權利，最大限度的保護了原告的訴權，同時實現了制度設立的價值。

2.“異籍管轄”制度

“異籍管轄”制度與目前我國行政訴訟跨區域管轄制度中試點的異地交叉審理管轄制度所要達到的目的相類似，都是一種對于杜絕地方保護注意的手段。但在事實上是不同的。“異籍管轄”制度是指：“在訴訟活動過程中，如果訴訟雙方當事人屬于同一個州籍，則案件的審理一般應該由當地的州級法院進行，美國聯邦法院不得受理該訴訟案件：如果在訴訟提起時發現訴訟當事人的州籍不同，則案件一般情況下應該由美國聯邦法院管轄審理，這樣做的目的就是為了避免某一州法院在案件的審理過程中出現某種偏袒行為?！?/p>

（三）德國行政法院體系關于跨區域管轄制度設計

德國的行政法院歸屬于司法系統，是獨立行使行政審判權的司法機關。德國的法院系統構架一般歸屬于兩類：憲法法院和一般法院，而一般法院又被學者歸為五類：即財政法院、勞動法院、行政法院、普通法院和社會法院。

德國行政法院實習的是三審終審制度，其中審級分為三級，三級法院包括最高行政法院、高級行政法院和初級行政法院，初級行政法院和高級行政法院在每個州均有設置，其中初級行政法院的數量要多于高級行政法院，一般一個州會有多個初級行政法院和一個高級行政法院。因為初級行政法院的數量多少是根據州的大小及人口分布決定的，如果州的面積范圍較大，則可能設置多個初級行政法院，而如果州的面積較小，則一般設置一個初等行政法院行使初審管轄權，審理絕大部分的行政案件，如果行政訴訟原告不服初級高等法院判決的行政訴訟案件，但在某些特殊情況下，它也可以受理一些法律規定范圍內的特殊或重大的初審案件;最高行政法院則是行政案件的終審法院，同時也是行政案件的最高審判機關，一般受理不服州高等行政法院判決上訴案件及某些涉及到行政法一般原則問題的案件，同時，對于某些州高級行政法院不同意上訴的某些初級行政法院的初審案件，原告對于不準上訴有較大異議的，也可以直接上訴至最高行政法院。這就是德國行政法院的“三級三審制”，與我國的“四級二審制”較為相似，我國行政訴訟的改革也可以對德國行政法院的制度設計進行部分參考和借鑒。[12]

六、對我國的經驗啟示

（一）立足于當前我國的現實和基本國情

我國的行政訴訟跨區域管轄制度還有許多需要完善的地方，雖然我國的法院層級設置方面與美國、德國、日本等國家有較大區別，但是任何國家的發展都不可能不吸收別國先進的經驗制度。我們針對國外先進的制度，可以借鑒其成熟的做法和相關經驗，通過吸收、汲取其中的較好部分，將其融入我國的行政訴訟管轄制度部分，形成我國相對完善的行政訴訟跨區域管轄制度。

不論是美國這些英美法系國家的相關行政訴訟管轄制度，還是德國等大陸法系國家的行政訴訟管轄制度，都是經過了漫長的發展和不斷的制度改革才最終逐漸成熟的。我國正處于法治現代化進程的建設階段，在借鑒相關經驗的同時，也需要注重我國自身的社會主義性質和中國本土的實際，不能完全吸收、照搬國外經驗，必須給自身的法制化建設留有一定的時間和空間，找尋適合自己發展的道路，逐步推進我國的相關司法制度改革。

（二）加強保護原告當事人訴權，賦予其充分選擇權

德國的行政法院遵循一般行政法院的設置特征，把行政法院歸屬于司法機關行列，行使最高的司法權限，也符合一般的行政制度設計;美國的相關行政訴訟管轄制度，雖未設置行政法院，但是在行政訴訟方面賦予了行政訴訟當事人相當大的自由選擇管轄法院的權利，保護了當事人的訴權。比如“擇地起訴”制度，擴大行政案件管轄法院的范圍，當事人可以自由選擇其中一個法院進行訴訟。雖然各國行政訴訟相關制度不盡相同，但是從根本上都合理的保障了當事人行使訴訟的權利，我們應當借鑒相對成熟的域外經驗，在保障案件審判公正的前提下，不斷完善我國的行政訴訟管轄制度。[13]

（三）保證行政審判獨立性和公平性

保證行政審判的獨立性是保證行政審判公正甚至是推動司法公正的關鍵橋梁，行政訴訟跨區域管轄制度必須圍繞著實現行政審判的獨立而進行。我國目前的異地交叉管轄審理、相對集中管轄審理、跨區劃行政法院審理的模式來說，我國的行政審判的獨立性還遠不如以上日本、德國、美國等國家，因此，如何能夠更好的保證我國行政訴訟中行政審判的獨立性和公平性，仍舊是我國在行政訴訟管轄制度的設計和完善方面重點考慮的問題。

結 語

“前途是光明的，道路是曲折的。”本文通過分析建立行政訴訟跨區域管轄制度的必要性以及我國目前的跨區域管轄模式的優勢和不足分析以及與日本、美國、德國三個國家的管轄制度對比表明，雖然我國行政訴訟跨區域管轄制度跟西方國家相比較，在制度的完善和實施方面還存在一些差距。但是我們相信，立足于當前中國實踐，通過吸收汲取外國跨區域管轄制度方面的經驗和精華，“取之精華，去其糟粕”，與中國國情相結合，一定能建構一個完善的行政訴訟管轄制度。

行政訴訟跨區域管轄制度的發展不會是一帆風順的，它的發展任重而道遠，但我們也應該用更加積極主動的態度和有效的方式將其不斷的完善，使其在我國法制建設中發揮其應有的功能和作用。

【參考文獻】

[1] 黃晨：《行政案件跨區域管轄制度的追求與衍化》，《人民司法（應用）》，2018年第1期，74-78頁

[2] 章劍生：《現代行政法總論》，高等教育出版社2015年版，332-340頁

[3] 程琥：《行政案件跨行政區劃集中管轄的法治意義》，《人民法院報》2015年5月20日第6版

[4] 蔣文峰：《行政訴訟跨區域管轄制度研究》，湘潭大學，2018年

[5] 王一波：《戲言也可成“良藥”——浙江臺州探索以異地管轄破解民告官難題》政府法制，2007第10期，8-10頁

[6] 李俊彥：《行政訴訟管轄改革研究——以西寧市行政訴訟管轄調研為例》，《法制與經濟》，2019年第1期，9-12頁

[7] 黃榮祥，劉杰勇：《反思我國行政訴訟的相對集中管轄模式》，《天水行政學院學報》2018年，82-86頁

[8] 曹也汝：《跨行政區劃法院的性質與功能——以鐵路運輸法院改革試點為參照》，《法治現代化研究》2018年第2期，150-160頁

[9] 朱怡婷：《行政案件相對集中管轄之省思》，《克拉瑪依學刊》2018年第8期，74-79頁

[10] 周海飛：《行政訴訟跨區域管轄制度研究》，蘭州大學，2018年

[11] 張曉：《論我國跨行政區劃法院》，華東政法大學，2016年

[12] 柯賢星.：《行政訴訟跨區域管轄制度研究》，蘇州大學，2017年

[13] 李會勛：《行政案件跨區域管轄改革的方向與路徑》，《西部法學評論》2018年第3期，70-77頁

作者簡介：方璐，1995，女，漢，浙江杭州，無職務，碩士研究生在讀，憲法學與行政法學，浙江工商大學法學院，浙江省杭州市，310000