整合歸并涉農資金“四輪驅動”助力脫貧攻堅司爽

侯小娜 李建民

[摘 要]整合歸并財政涉農資金對于貧困地區精準扶貧、提升效益、如期實現脫貧攻堅戰具有重大的戰略意義。為集中資源打贏這場脫貧攻堅戰，我省啟動了新一輪的財政涉農資金整合歸并工作，為極響應國家要求與號召，出臺了一系列相關政策措施，支持貧困縣圍繞主要問題，將脫貧成效作為導向，以脫貧摘帽為目標，以扶貧規劃為指導，以重點扶貧項目為平臺整合歸并涉農資金，提高涉農資金使用的精準度和效益性，確保如期完成脫貧攻堅任務。

[關鍵詞]財政涉農資金;整合歸并;“四輪驅動”

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A

1 整合歸并涉農資金的時代背景

1.1 整合歸并涉農資金提高財政資金使用的效益性

近年來，我國在涉農資金方面的項目管理體制，一直沿用的是傳統的職能式項目管理體制，這就使財政涉農資金在進一步整合統籌方面存在一些問題。其中，渠道廣、項目繁雜、投入無重點、管理混亂等問題尤為突出。隨著國家財政涉農資金在貧困地區的投資力度不斷加大，這種傳統的管理體制造成的如政府權力部門“一刀切式”、“打醬油的錢不能買醋”、資金使用分散碎片化、項目隨意化等問題日益明顯，嚴重影響了資金使用的效益性和政策實施效果。為著力解決上述問題，我國于2016年發布《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，同時啟動了新一輪的財政涉農資金整合工作。統籌整合財政涉農資金，可以進一步解決財政涉農資金“九龍治水”問題，促進財政涉農資金依法依規整合，充分發揮財政涉農資金的聚合效應。

1.2 整合歸并涉農資金促進脫貧攻堅戰的穩步進行

黨的十九大中明確提出“要堅決打贏脫貧攻堅戰;確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”。隨著脫貧攻堅戰進程的不斷加深，深度貧困地區和重度貧困問題日益突出，這已成為脫貧攻堅戰中必須要早日攻破的問題。這次財政涉農資金整合歸并工作，聚焦深度貧困地區，堅持嚴格進出程序，做到扶貧對象精準、脫貧成效精準，把“六個精準”落實到扶貧工作的各個方面各個環節。同時注重脫貧規劃，著重發展重點項目，對于相近的、類似的項目資金，有一定的整合歸并能力，撬動引導金融資本和社會資金進入扶貧開發領域，為脫貧攻堅戰提供財政資金外的資金保障。

1.3 整合歸并涉農資金保障鄉村振興戰略的順利實施

鄉村振興戰略提出的總體要求，就是堅持農村優先發展，按照實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，推動城鄉一體、融合發展，推進農業農村現代化。多年以來，中央領導一以貫之堅持“三農”，關注“三農”問題，心系人民，將農村精準扶貧作為“三農”工作的核心來抓。按照最新的中央一號文件的內容，要將產業體系、生產體系、經營體系全部實現現代農業的要求，三種體系緊密關聯，相輔相成，共同成為當代農業體系的重要支撐。簡括地說，實現產業繁榮發展，就是要促進農村中第一、二、三產業的相互融合。那么，這次財政涉農資金整合歸并與推進農村第一、二、三產業融合是相切合的。“按照黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現第二個百年奮斗目標的戰略安排，明確實施鄉村振興戰略的目標任務是，到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現;到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。”因此，為實現穩步實施鄉村振興戰略的要求，就要在融合農村第一、二三產業時，著力發展農村新產業、新業態。其中主要有鄉村觀光旅游休閑產業、“互聯網+”農村電商產業、農產品深加工業、農業生產性服務業等四大產業。在聚焦農民問題的同時，一定要聚焦新型農業經營主體，與此同時，各類企業，也要幫助普通農民實現和市場的時時對接，要讓農民在現代農業發展過程中有所獲得。

2 河北省涉農資金整合歸并的成效

2016年，河北省將全省62個扶貧開發重點縣納入統籌整合使用財政涉農資金試點范圍。扶貧開發投融資項目資本金1億元，農業扶貧開發創業引導基金0.3億元。其中，利用省級財政扶貧資金安排易地扶貧搬遷資金（地方債）88000萬元，此項資金作為資本金注入河北易地扶貧搬遷開發投資有限公司，撬動中國農業發展銀行和國家開發銀行資金，主要用于建檔立卡9萬貧困人口的易地扶貧搬遷工程。

2017年，河北省按照國家要求進一步加大對涉農資金的投入。其中，中央財政扶貧資金總量264644萬元：①中央資金易地扶貧搬遷貼息資金6170萬元;少數民族發展資金7815萬元，以工代賑資金17800萬元，國有貧困農場扶貧資金1699萬元，國有貧困林場扶貧資金1889萬元;②省級財政扶貧資金總量327500萬元，易地扶貧搬遷項目資本金195000萬元;扶貧開發投融資平臺資金49000萬元;第三方評估費710萬元;扶貧開發信息平臺維護費60萬元;中國扶貧雜志訂閱年費108萬元。與2016年度決算相比，一般公共預算財政撥款本年收入增加140869.71萬元，增長133%，增加原因主要是調整扶貧開發投融資平臺資本金和調增省級財政扶貧資金易地搬遷資本金。本年支出增加140871.73萬元，增長133%，增加原因主要是調整扶貧開發投融資平臺資本金和調增省級財政扶貧資金易地搬遷資本金。

2018年以來，京津的19個區結對幫扶我省張家口、承德、保定的28個縣，其中貧困縣27個，實現了對張承保國定貧困縣幫扶全覆蓋。京津安排財政幫扶資金12.89億元，我省安排配套資金2.8億元。目前，張承保3市脫貧攻堅取得積極進展，其中平泉、易縣實現脫貧摘帽。按照黨中央、國務院和省委、省政府要求，省財政廳作為牽頭單位擬定了《實施方案》，并經省委全面深化改革工作領導小組第38次會議、省政府第15次常務會議研究通過。

2019年支出預算為561524.60萬元，其中基本支出2018.76萬元，項目支出559505.84萬元。其中：本級支出4046.84萬元，主要包括扶貧項目監管工作經費、扶貧綜合事務管理工作經費、第三方貧困縣退出和考核評估費用、《中國扶貧》雜志訂閱費、督查巡查工作經費等。補助支出555459.00萬元，主要包括駐村工作隊綜合經費、財政扶貧專用資金（京津對口幫扶省級配套資金）和財政扶貧專項資金。2019年預算收支安排561524.60萬元，較2018年預算增加了292016.80萬元，其中：基本支出增加86.80萬元，主要為增加人員經費支出;項目支出增加291930.00萬元，主要為財政扶貧專用資金（京津對口幫扶省級配套資金）、財政扶貧專項資金和第三方貧困縣退出和考核評估費用等項目支出。

3 河北省財政涉農資金整合歸并的經驗啟示

3.1 規劃引領、確定整合歸并目標和重點

居以安思危，思則有備，有備無患。河北省政府辦公廳印發《河北省“十三五”脫貧攻堅規劃》中指出，解決貧困問題的根本途徑是發展脫貧致富產業，進一步建立完善脫貧產業體系，對于貧困人口中有勞動能力的，做到特色扶貧產業項目全覆蓋，實現貧困戶有脫貧的門路。與此同時，實施特色優勢產業扶貧工程，發展符合當地生產氣候環境的特色種植業、畜牧業、林果產業、農產品加工業等。實施鄉村游扶貧工程，實施電子商務扶貧工程。實施資產收益扶貧，用足財政投入形成的資產，用好集體資產收益權，用活農民宅基地使用權，推進資源開發收益共享。我省發布的《關于建立涉農資金統籌整合長效機制的實施方案》中明確指出建立涉農資金統籌整合長效機制，發揮財稅體制改革牽引作用、推進農業供給側結構性改革，加快農業現代化步伐和農村全面建成小康社會。圍繞方案要求，一是不折不扣地貫徹落實國家政策，按照管理要求整合歸并專項資金，確定統籌規劃方式。二是結合我省實際情況，對省級專項資金進行梳理，根據我省實際需要提出整合歸并意見。三是制定具體落實措施，其中包括整合措施、配套措施和工作措施，確保政策落地實行。具體來講，我省歸納提煉出“建立四個機制，落實三項措施。截至2018年底，在省整合方案的引領指導下，納入財政資金整合范圍的全省62個扶貧開發重點縣均制定并實施了涉農資金整合歸并方案以及有序退出方案，制定完善了整合資金管理使用辦法，對本省具體貧困地區財政涉農資金整合歸并工作進行指引。由此可見，以規劃為引領，是河北省整合歸并財政涉農資金的重要舉措。

3.2 渠道不變，以縣為主，充分授權

《河北省財政專項扶貧資金管理辦法》明確要求，本省財政專項扶貧資金項目的審批權限不再進行統一管理，而是一律下放到縣，縣級政府對財政專項扶貧資金的使用和管理負主體責任。省級和市級不再明確其具體扶貧項目和補助標準，由各縣根據貧困縣的實際情況，開展統籌整合使用財政涉農資金，明確脫貧攻堅需求自主安排使用財政涉農資金。同時，省、市級主管部門應當明確本級主管部門的職責，管總量但不拘泥于結構，管任務下放項目自主權，管質量監督不管具體實施。試點縣加強資金和項目管理，做到資金到項目，管理到項目，核算到項目，責任到項目。同時，國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》指出，省級相關部門要負總責，強化監督。中央有關部門主要負責政策制定以及資金下達，強調制度建設和監督考核。省級扶貧開發領導小組對試點工作負總責，著重抓好試點選擇，認真進行上下銜接，充分進行組織協調、督促檢查等工作。通過試點，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧資金投入新格局，激發貧困地區內生動力，支持貧困縣圍繞主要問題，以脫貧摘帽為目標，將脫貧成效作為導向，以扶貧規劃為指引，以重點扶貧項目為平臺，整合歸并使用財政涉農資金，提高財政涉農資金使用的精準度和效益性，確保如期完成脫貧攻堅任務。

3.3 創新措施，差別管理，注重實效

①省、市在統籌整合權限上，進一步放權。根據中央文件具體要求的“充分賦予市、縣一級自主權，允許市、縣（市、區）在完成既定任務的前提下，根據本地區產業發展需要，判斷緩急輕重，在同一大專項內調劑使用資金”的基礎上，提出了“對中央、省級屬于同一個大專項資金的，可以相互捆綁使用”。②在整合歸并步驟責任上，進一步強化細化。在中央規定的時間表基礎上，前期準備明確細致、涉農資金進一步歸并設置、統籌整合行業內資金、統籌整合行業間資金、建立健全長效機制5個階段任務，制定2018—2020年每年工作重點任務，并進行重點任務分解細化，責任到部門。③在預算編制上，進一步注重實效。結合我省預算編制的實際情況，結合“大專項+任務清單”管理方式，進一步完善預算編制流程，改進項目庫管理方式，確保中央政策更好地結合我省發展實際。例如，我省組織實施四大行動，動員社會各界力量參與其中。河北省組織動員全省黨政機關、社會組織、企事業單位、部隊院校等，面向所有貧困縣、貧困村，尤其是10個深度貧困縣、206個深度貧困村，進一步擴大貧困地區的產品和服務消費，促進貧困縣和貧困人口穩步脫貧、持續增收，實現更快更優發展。根據該方案，河北省相關部門組織實施四項重點行動。首先，廣泛開展并擴大社會購買行動。組織各級黨政機關以及國有企事業單位等，在同等條件和情況下優先購買，動員非國有企業等社會組織力量積極購買，建立健全京津冀消費扶貧協作體制機制，積極提升貧困地區勞務消費。其次，著力實施渠道暢通行動。構建農產品供應完整鏈條，拓展農產品銷售方式與途徑，?發揮政府收購儲備體系作用，大力建設流通服務基礎設施和網點體系。第三，深入實施質量提升行動。促進農產品標準化體系建設，推進規模化產業化生產經營，打造區域性特色農產品品牌。第四，強力推進特色休閑旅游升級行動。優化基礎設施，提升當地旅游服務水平，完善規劃設計，加大推廣宣傳力度。

3.4 優化績效，實施審計監督機制

黨的十九大報告中強調，應建立全面規范透明、標準科學、有約束力度的預算制度，全方位實施績效管理。由此而加快了財政涉農資金績效評價指標體系建設，為提升財政涉農資金使用的效益性指明方向。《河北省貧困縣黨政領導班子和領導干部脫貧攻堅與經濟社會發展實績考核辦法》強調“把考核結果作為干部提拔使用、激勵約束、問責追責和幫扶資金統籌分配的重要依據。”強化脫貧攻堅戰中領導的責任制，逐層簽訂脫貧攻堅責任書，確保形成歸口管理分級負責、多層聯動、步調一致、同頻共振的工作格局。相關部門要把脫貧職責扛于肩，把脫貧任務抓在手，做好域內協調、上下銜接督促檢查工作，要立下矢志不渝的志向，堅定目標，苦干實干，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口攜手邁進全面小康社會。2018年，河北省建成扶貧審計監督平臺。河北省扶貧審計監督平臺，具有扶貧大數據匯集、財政涉農資金全覆蓋、項目實時跟蹤、實效功能強的顯著特點，是我國首個扶貧審計監督平臺。河北省審計部門加大扶貧項目落實情況財政涉農資金使用績效的監測和揭示、審計監督力度，提高審計信息化程度，提升扶貧項目大數據審計水平，以扎實的審計成果服務保障脫貧攻堅和財政涉農資金整合歸并工作。

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