教育質量管理的問題與對策探討

徐金海

教育質量管理是指以確定質量方針、目標和職責并增強組織成員的質量意識為基礎，運用科學的手段和方法，對教育管理過程中各項工作過程及其結果進行質量策劃、質量控制、質量保證和質量改進與分析，進而實現教育質量水平提升的管理活動。教育質量管理在發展過程中存在著核心概念不清晰、目標定位不夠準確、基本制度不規范以及管理主體不協調等問題。為了促進教育質量管理科學有序發展，需要在教育質量管理實踐中重塑“以學生發展為本”的質量意識和觀念、建立立體的教育質量責任制度、創新教育質量發展激勵機制以及完善教育質量投訴和消費維權機制等。

教育質量管理是指以確定質量方針、目標和職責并增強組織成員的質量意識為基礎，運用科學的手段和方法，對教育管理過程中各項工作過程及其結果進行質量策劃、質量控制、質量保證和質量改進與分析，進而實現教育質量水平提升的管理活動。教育質量管理強調以“系統”理論為基礎來解決教育質量問題，主張對教育質量實施“全要素管理”“全程管理”及“全員管理”。教育質量管理既是保障教育發展獲得持續有效投入的重要基礎，也是實現教育組織的基本任務和滿足社會需要的重要保證。我國教育質量管理經歷了從無到有，從不規范到逐步規范，從不科學到逐步科學，從內部審視到外部公開并逐步走向民主，從重視某方面的評估到實現對教育質量管理的全覆蓋的過程，為促進教育質量提升提供了保障。

一、教育質量管理存在的問題

我國教育質量管理經歷了管理政策的從無到有以及管理實踐的全面滲透，取得了一定的成績，但教育質量管理在發展過程中，也還存在著教育質量管理的核心概念不清晰、目標定位不夠準確、基本制度不規范以及管理主體不協調等問題。

（一）教育質量管理的核心概念不清晰

教育質量管理概念中首先要明確教育質量的內涵，在學校教育大發展的今天，教育質量是各級各類學校改革發展過程中必須給予充分重視的主題。盡管如此，人們對教育質量的認識還存在著模糊性，還沒有能夠對教育質量給出一個清晰的界定，由于概念的認識不清，也就很難在教育質量管理上拿出切實可行的管理標準及管理手段，致使教育質量管理在本質上出現偏差。比如，學校以單一的考試成績作為衡量學生綜合素質的標尺，學生課業負擔的無限加大致使學生難以兼顧智育之外如德、體、美及勞育的發展，學校教育重視量化考核忽視質性評價等，教育質量管理本質的偏離使得國家大力提倡的素質教育很難實施。可見，對于教育質量概念認識與理解的模糊無疑難以實現教育質量管理的深入推進，也很難帶來教育質量的真正提升。

那么，教育質量的核心內涵是什么呢？就教育而言，教育是一種培養人的活動。《教育大辭典》解釋“教育質量是對教育水平高低和效果優劣的評價”“最終體現在培養對象的質量上”。所以，教育質量在本質上即是指學生在德智體美勞方面得到全面發展，教育質量管理自然就是為了實現學生德智體美勞全面發展而實施的一種管理行為，教育質量管理所有的行為都應該圍繞著以實現學生的發展為主，離開了學生的發展而去談所謂的教育質量管理，只能是對教育質量的誤解，更是教育質量管理實踐中的一種錯誤行為，不僅不能帶來學生的身心和諧發展，更有可能帶來教育的異化發展。

（二）教育質量管理的目標定位不夠準確

目標是想要達到的境地或標準。目標若定位準確，則接近或達到目標的可能性就越大，且對事物發展的促進作用更大；反之，目標若定位不夠準確，通過努力，也許能夠接近或達到目標，但對事物發展的促進作用很小甚至有可能帶來負面作用。教育質量管理也是如此，如果教育質量管理的目標定位準確的話，則非常有利于教育質量管理對象的更好發展，比如教育質量管理把目標定位為實現學生的身心全面發展而進行的管理，這就非常有利于促進學生的成長與發展，當然，若把教育質量管理定位在對物的管理而不是對人的關照上，則會使管理行為缺乏倫理精神和人文關懷，很難實現教育質量管理的目標要求。在現實的教育質量管理實踐中，比如，中小學主要以考試成績作為衡量學生素質高低以及實施管理的重要內容，圍繞考試成績制定很多相應的管理制度和措施等。

顯然，這種對教育質量管理的目標定位是有問題的。沒有把握教育質量的核心到底是什么，沒有能夠采取有針對性的管理措施促進教育質量水平的不斷提升。現實教育中“分，分，學生的命根”“提高一分，干掉千人”的高考雷人標語，滲透著學生考試成績的特殊價值，也體現了學校通過這種方式來實現對學生進行管理的價值追求。正如秦春華所言：“我們在忽視實證研究的同時，卻又盲目崇拜‘量化指標’，似乎認為只有量化的指標才是科學的。典型的例證就是中國的考試招生制度。從小學到研究生招生再到員工招聘乃至干部選拔，人才選拔的依據不但是一分，甚至‘精確’到小數點后面的三四位數字。這不是對科學的崇尚而是對科學的褻瀆，是打著公平的旗號對科學的不負責任。”[1]所以，教育質量管理目標定位的模糊甚至是錯誤，必然帶來教育發展錯位，使本來應該實現的人的發展目標進而變為促進人的發展的派生目標，無疑會造成教育質量管理的變異，致使所謂的教育質量管理成為空談。

（三）教育質量管理的基本制度不規范

制度是社會生活的基礎，包括了正式與非正式的規則、監督與實施機制以及意義系統。制度一旦被制定出來，就會成為外在于人們的強大力量，并有助于人們理解他們所在的世界之意義以及他們的行為在他們的世界中的意義。制度對各種沖突起著疏導與調節作用，進而確保社會的穩定。[2]教育質量管理制度是實現教育質量管理有序推進并深化發展的重要基礎，沒有科學規范的質量管理制度，教育質量管理則很難有序推進。目前，教育質量管理則存在著基本制度不規范等問題。具體而言。

一是教育質量管理沒有法律法規的規范約束。在我國教育發展過程中，雖然有《教育法》《義務教育法》《高等教育法》《教師法》等法規，但針對教育質量管理卻沒有明確的法律法規要求。所以，應該討論設立教育質量管理法對于低質量的教育質量管理有懲罰措施，對于質量低的各級各類學生有懲戒條文，以滿足老百姓對于提高質量、提高教育質量、提高學生質量的強烈請求和呼聲。二是教育質量管理缺乏基本的質量管理標準。教育質量管理標準的模糊或缺乏都難以促進教育質量的極大提升。雖然我們各級各類教育中每個環節也都有專業培養目標、課程體系、教學大綱和具體教學內容。但總體而言，這些標準有些比較原則或過于籠統，而有些則是評價標準，不是質量標準，沒有質量標準的評價實際上是一種模糊性評價，不具有客觀性、規范性及系統性。三是教育質量管理缺乏有效的監督問責機制。在我國由于教育質量管理興起的時間還不夠長，各種體系還不夠健全，也還缺乏有效的監督問責機制。一方面缺乏對“一把手”的問責機制，另一方面缺乏誠信教育機制和缺乏發展評估問責機制。所以，急需加快完善創新教育質量管理監督問責機制，以便更好地推進教育質量管理水平的提升。

（四）教育質量管理的管理主體不協調

教育質量管理的管理主體是什么？1995年頒布的《教育法》規定：國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作。1998年頒布的《高等教育法》規定：高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估。法律規定表明，教育質量管理的主體主要是政府。由于政府是教育的主要供給者，所以教育的舉辦、管理及評價也主要由政府來完成，教育發展就走上了“官辦、官管和官評”的模式，在教育質量管理中也占據主體地位。但就教育質量管理而言，管理主體應該包括政府、學校以及社會。從現實來看，雖然學校作為教育發展的主要載體，對教育質量管理負有不可推卸的責任，社會作為學校教育的利益相關者，與教育質量管理也存在著必然的聯系，但在教育質量管理實踐中，政府、學校及社會等管理主體不夠協調，沒有形成合力共同影響教育質量管理水平的提升。

一是政府自身管理教育的邊界不清，權責不明。政府既是教育的主要提供者，也是教育質量監督、督導、評價的主體，既是運動員也是裁判員，使得教育質量管理中的政府主體存在越位、失位和錯位現象。二是學校教育質量管理以“向上看”為主，沒有體現學校自身作為管理主體應有的作用與價值。學校作為辦學行為的主體，理應有更多的責任與義務對教育質量管理負責，但現實的學校領導體制以及校長產生的機制，使得教育質量問題以及教育質量管理成為學校管理中可以忽視甚至是忽略的問題。三是社會參與教育質量管理的路徑不暢，還沒有真正作為管理主體發揮監督評價的作用。沒有社會的參與，沒有第三方機構的監督、評價，教育質量管理也難以有效實現質量的提升和管理水平的提高。在我國的教育發展過程中，教育與社會、社區幾乎是分離的，沒有形成有效的銜接，沒有形成教育合力。一方面社會沒有形成具有專業資質的評價監督機構，難以支撐起開展教育質量管理評價的工作；另一方面政府沒有引導、培育第三方機構參與教育質量管理的環境和土壤，使得民間社會教育機構發展緩慢。所以社會作為教育質量管理的主體既需要政府給予政策支持，也需要民間機構自身不斷開拓市場，形成具有專業水平、專業能力的服務機構，以便更好地開展教育質量管理評價工作。

二、教育質量管理的政策建議

教育質量管理科學有序發展，需要在教育質量管理實踐中重塑“以學生發展為本”的質量意識和觀念，建立立體的教育質量責任制度，創新教育質量發展激勵機制以及完善教育質量投訴和消費維權機制等。

（一）教育質量管理應重塑“以學生發展為本”的質量意識和觀念

意識是人腦對大腦內外表象的覺察，是一種理性認知成分。質量意識通常是指人們對于產品質量以及服務質量的認知和理解。質量意識塑造的重要性在于，質量意識直接影響人們對質量的態度，態度就是競爭力，態度又決定人的行為，最終直接或間接地影響到產品質量和服務質量。“以學生發展為本”即是要求在學校教育中，要能夠充分尊重學生的價值和尊嚴，體現學生作為一個主體所具有的積極性、主動性和創造性，把學生當作一個真正的“人”來看待，而不是“目中無人”或者是“見物不見人”。有了這種質量意識和觀念，可以規避長期以來教育管理重視對物的管理，忽視對人的管理的偏見，可以規避教育管理目標定位的偏離的錯誤，真正實現教育管理目標在于實現人的發展，而不是實現對物的控制。

進入新世紀以后，我國的教育方針政策也進一步凸顯了“以人為本”“以學生發展為本”的理念。2007年，國務院頒發的《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》指出：“堅持育人為本、德育為先，把立德樹人作為教育的根本任務，將素質教育貫穿于各級各類教育，貫穿于學校教育、家庭教育和社會教育，努力培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。”2010年國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》要求：把“堅持以人為本，全面實施素質教育”作為教育改革發展的戰略主題；并指出要以學生為主體，以教師為主導，充分發揮學生的主動性，把促進學生成長成才作為學校一切工作的出發點和落腳點；關心每個學生，促進每個學生主動地、生動活潑地發展；尊重教育規律和學生身心發展規律，為每個學生提供適合的教育。2013年教育部頒布的《義務教育學校校長專業標準》指出：堅持育人為本的辦學宗旨，把促進每個學生健康成長作為學校一切工作的出發點和落腳點；遵循教育規律，注重教育內涵發展，始終把全面提高義務教育質量放在重要位置，使每個學生都能接受有質量的義務教育；樹立正確的人才觀和科學的質量觀，全面實施素質教育，為每個學生提供適合的教育，促進學生生動活潑地發展。2014年教育部頒布的《義務教育學校管理標準（試行）》規定：堅持育人為本、全面發展的辦學宗旨，培育和踐行社會主義核心價值觀，把立德樹人作為教育的根本任務，堅持教育與生產勞動和社會實踐活動相結合，全面加強和改進德育、智育、體育、美育和勞動教育，將促進學生健康快樂成長作為學校一切工作的出發點和落腳點，使學生成為德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。因此，在黨和國家教育方針政策的指引下，教育管理工作質量的核心便是圍繞人的質量提升而形成質量鏈條：即校長及其領導班子的質量即素質（保證教育管理工作的質量）——教師的質量（保證教育教學工作的質量）——學生的質量。

（二）建立立體的教育質量責任制度

教育質量責任制度是一個多層次的責任體系。首先，政府要簡政放權，明確責任邊界。政府作為質量管理的最上位者應明確自身的責任定位，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出，“健全統籌有力、權責明確的教育管理體制。以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務水平。明確各級政府責任，規范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。”《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》也指出，“全面清理規范性文件，減少對學校辦學行為的行政干預，綜合運用法律、政策、規劃、財政撥款、標準、信息服務和必要的行政措施，引導和督促學校規范辦學。沒有法律法規和政策的明確依據，不得隨意進入學校進行檢查。政府不得法外設定管理教育的權力，沒有法律法規依據不得做作出減損學校、教師、學生等合法權益或者增加其義務的決定。”“建立教育行政權力清單和責任清單制度，通過政府公報、政府網站等便于公眾知曉的方式，向社會全面公開教育及相關政府部門職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項，為公民、法人或者其他組織提供優質服務，讓權力在陽光下運行。”

其次要進一步強化學校作為管理主體的質量責任。學校是培養人的機構和場所，學生質量的高低與學校教育有著直接的關系，若學校沒有提供優質的教育，沒有進行有質量的教育管理，學生可能就難以獲得高質量地成長與發展。相反，若學校能夠為學生提供優質教育，并推進有質量的管理，學生一定會獲得更多更大的成長空間，其質量發展水平自然也會得到提高。學校在教育質量管理上必須要承擔主體責任，且是主要責任。學校要在確保落實國家頒布的質量目標和質量標準的前提下，通過自己研制適合學校自身特色的質量標準，包括教師隊伍建設質量標準，學生質量評價標準，學校質量管理標準等，學校在一系列質量標準的要求下，走內涵發展、質量提升之路。學校只有從內部發揮自身優勢，挖掘自身潛能，瞄準質量目標，落實質量標準，才可能真正實現學校教育質量的提升。所以，學校必須增強自身的主體責任，改變過去一味“向上看”的管理弊端，要在結合“向上看”的同時，重點“向內看”即學校練好內功，充實內涵，著眼點要“向下看”即基于學生的發展需要，基于家長的教育需求，基于社會的教育訴求，進而增強學校作為主體的質量責任。

最后要充分體現社會作為管理主體的質量責任。社會或第三方組織要不斷修煉內功，建立擁有專業權威的質量管理專家及擁有先進的管理評價技術和評價方法的獨立機構，開拓第三方組織開展教育質量管理評價的市場，逐步改變過去被忽視、甚至是被忽略的不利形勢。除了要參與質量管理評價外，社會公眾媒體中介等社會組織團體和個人也要發揮質量主體責任，即依法公開、公正、公平、誠實地履行監督義務，用輿論的力量推動各類質量責任主體履行對質量的承諾，預防、控制和糾正質量目標的偏離，通過及時公開質量信息，不斷化解機會主義的風險并遏制相關人員的機會主義動機。必須要充分發揮社會媒體的輿論監督作用，及時公開質量管理信息，讓權力真正在陽光下運行，讓操作真正在“玻璃箱”中運作，充分體現社會組織作為管理主體的質量責任。

（三）創新教育質量發展激勵機制

就創新教育質量發展激勵機制來說，要進行質量發展創新激勵：

一是要認識到教育質量管理的價值性與倫理性內涵。教育質量管理的核心內涵在于培養未來社會的建設者和接班人，或者是為未來社會培養合格的公民。由于教育管理本身就是一項滲透著倫理內涵的事業，正如加拿大學者邁克爾·富蘭(Michael Fullan)所言：“教育就是一項道德事業。因此學校的施教及其領導也就是一種道德努力。”[3]可見，作為一種滲透著價值倫理內涵的精神活動，它首先面臨著價值選擇問題，教育管理工作者應該在價值沖突與價值融合之中，作出正確的價值選擇與判斷，以正確的價值觀鼓舞人和塑造人，以高尚的倫理道德思想引領人和規范人。

二是要認識到教育質量管理方法的特殊性。教育質量管理方法應以定性為主，實現定性與定量的有機結合，因為衡量學生自身素質的高低絕不僅僅是量化結果的表現，而是對學生進行定性評價與定量評價相結合的結果。教育領域中的質量管理所面對的質量則更多地表現為人在接受教育過程中自身品質的不斷提升。這種品質的提升既不同于工廠產品的技術改進，也不僅僅是學生各種考試成績的簡單累加，而是教育者在教育過程中通過與學生之間的有效交流與對話，通過“親密”接觸，達到彼此之間的相互了解與認知，并真正地走進學生的內心世界的過程，是師生關系的和諧發展進而提升教育的質量與水平，并促進學生走向成功的結果。比如，2014年，教育部出臺的《關于加強和改進普通高中學生綜合素質評價的意見》指出，綜合素質評價是對學生全面發展狀況的觀察、記錄、分析，是發現和培育學生良好個性的重要手段，是深入推進素質教育的一項重要制度。全面實施綜合素質評價，有利于促進學生認識自我、規劃人生，積極主動地發展；有利于促進學校把握學生成長規律，切實轉變人才培養模式；有利于促進評價方式改革，轉變以考試成績為唯一標準評價學生的做法，為高校招生錄取提供重要參考。

三是要構建積極的激勵機制。在充分認識到教育質量管理的價值性、倫理性及特殊性的前提下，要能夠針對學生品質的提升構建積極的質量發展激勵機制。激勵機制構建主要從顯性質量激勵和隱性質量激勵兩個方面進行，所謂顯性質量激勵即是直接質量激勵，對教育者的教育質量行為產生直接的激發、激勵作用，如教育質量否決權，教育質量改進制度，教育質量獎勵制度等；隱性質量激勵即間接質量激勵，它與教育者的教育質量行為之間是間接關系，主要通過對教育者的思想意識、價值觀、發展需求等其他方面的激勵進而激發他們的教育質量行為。就教育質量激勵來說，除了做好必要的顯性激勵外，更重要的是要做好隱性激勵，通過理念、價值觀、文化等方面的培育與營造，實現教育者對教育質量行為的自覺意識，在無意識中體現教育質量的有意改變與提升。

（四）完善教育質量投訴和消費維權機制

教育質量投訴機制是實現教育質量有效反饋的重要途徑。在我國不斷推進依法治教的過程中，完善教育質量投訴機制顯得尤為必要。首先，建立投訴機制必須要有完善的法律依據，投訴行為要在法律許可的范圍內進行，沒有法律保障的投訴是不具有合法性和可行性的投訴，所以，我國在相關法律法規中應給予明確規定，不然再好的投訴機制也是蒼白的、無力的。其次，建立投訴機制必須要完善投訴程序，程序是什么？“程序指的是一個機構——一個人或一種制度——向若干他人分配利益（或負擔）的規則或途徑。”[4]程序具有規則與規范性，從某種程度上說，程序是一個組織或機構取得有序與有效發展的重要保障，沒有程序就沒有民主，也就沒有基本的公平與公正。所以，投訴程序是規范投訴行為的重要規則，有了基本的程序，才不會使投訴過程混亂，也不會使投訴者想怎么投訴就怎么投訴，要有證據、有程序才好予以解決。再次是建立投訴機制需要完善投訴對象，即哪些東西是可以投訴的，哪些是不可以投訴的。比如，在教育質量發展過程中，傷害學生身心健康的、課內不講課外給學生辦培訓班的、額外收取相關教育費的等，這些超出法律法規范圍之外的且影響到了教育質量發展的內容理應給予投訴。

教育既是一種投資，也是一種消費。對教育的消費者而言，他們需要獲得更優質、更公平的教育服務。所以，教育消費維權機制就是保障消費者在接受教育服務過程中的合法權益，使其獲得應有的教育權利。由于諸多因素的影響，我國教育質量消費維權機制還不夠完善，老百姓的維權意識還不夠強烈，維權的渠道還不夠暢通，維權的法治環境還不夠完善，這些都需要不斷給予改進。首先，要增強老百姓的教育消費維權意識，增強維權意識既是保護老百姓的合法權益，也是對教育服務質量提升的鞭策，要通過有效途徑讓老百姓明白，每個人都應享有應有的教育權利，尤其在消費教育或者是購買教育服務的背景下，更應該增強自身的消費維權意識，更應該讓教育的提供者努力辦好教育。其次，要暢通教育維權渠道。要建構相應的教育維權渠道，要讓老百姓知道怎么去維權，找誰去維權，要讓老百姓的維權有充分的保障。比如，建立教育維權熱線、教育維權信息發布平臺、教育維權處理系統等。再次，要建構教育維權的法治化環境，教育維權需要在一定的法律范圍內進行，需要在法治化的環境中進行，沒有法律支持，沒有法治環境，老百姓維權的基本權利難以得到保障，不僅不能真正實現教育維權，反而可能會給老百姓帶來更大的心理負擔甚至是人身安全受到威脅。所以，教育消費維權是一項系統性的工程，需要政府、學校及家庭共同努力，才可能實現教育維權機制的有效運行，進而促進教育質量的不斷提升。

注釋：

[1]秦春華.用分數衡量所有學生是對科學的褻瀆[EB/OL].http：//learning.sohu.com/20160410/n443789712.shtml.2016-4-10.

[2]坎貝爾.制度變遷與全球化[M].姚偉，譯.上海：上海人民出版社，2010：1.

[3]邁克爾·富蘭.學校領導的道德使命[M].中央教育科學研究所,加拿大多倫多國際學院,譯.北京：教育科學出版社, 2005：1.

[4]戴維·米勒.社會正義原則[M].應奇，譯.南京：江蘇人民出版社,2005：138.