租購并舉政策實施路徑探究
——以雄安新區為例

◎文/鄭成泰 唐 莉

黨的十九大報告提出“房住不炒”及加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，明確了下一階段中國住房制度改革方向。推進“租購并舉”還有許多問題待解。雄安新區是國家戰略規劃的 “千年大計”，將通過引入人才、加大創新主導城市發展，其住房體制和住房市場都處于零點起步階段，政策創新空間較大。本文試圖以雄安新區為例，探討一條租購并舉政策落地實施路徑。

一、租購并舉政策落地實施的主要困難

自1988年《關于全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案》印發，住房制度改革經過了三十余年，進行了諸多嘗試并成功解決城市居民住房嚴重短缺的問題。但取得階段性重大成果的同時，住房市場仍存在供需結構性失衡、租賃市場發展不成熟等問題，給推進租購并舉帶來了現實困難。

（一）租購之間發展不平衡

我國很長一段時間持續處于自有住房率較高而租房率很低的狀況，住房制度改革以來房地產業快速發展，租賃市場發展則嚴重滯后。自有住房率高低與經濟發展水平、城市化率呈負相關關系。西方發達國家自有住房率比較低，跨度為34%~69%；發展中國家自有住房率均較高，我國按包括農民在內的國際口徑計算，自有住房率達93%以上。隨著近十余年城市化進程加快，到2016年，全國城鎮人口比重為 57.35%（2006年為44.34%），全國平均自有住房率90%，城鎮家庭自有住房率約為85%。過高的自有住房率增大了人口落戶成本和遷移成本，不利于人口流動和產業結構調整，影響社會財富的再分配。同時，住房租售比遠超國際公認的合理區間（1∶300—1∶200），且租售比剪刀差仍有擴大趨勢。中國房價行情平臺2018年4月數據顯示，深圳、天津、上海、北京、廣州、武漢等熱點城市的房屋租售比為1∶770—1∶590。 租售比出現嚴重的不協調時，該地區的房地產市場就會存在價格虛高、投機盛行的亂象。

（二）租賃類住房供求結構失衡

我國當前住房租賃需求較大，但得不到有效滿足。2016年全國流動人口規模2.45億人，熱點城市新市民租房周期普遍上升（達10年以上），研究預計到2030年房屋租賃市場規模將超4.6萬億。更多人將在租賃住房中組建新婚家庭和迎來新生子女，但不論從類型、數量或質量看，現有租賃市場都難以滿足現代人的安居需求：一是由于人口流動特征決定一二線城市租賃住房需求更加旺盛，供給則具有臨時性、短期性特征，超出房屋承受力的群租現象突出，而真正適宜于城市新市民和流動人口穩定居住的租賃供給則遠遠不夠。二是我國城市住房空置率較高的現象已經是普遍認可的事實，雖然有關住房空置率的衡量方法、合理范圍存有爭議，但是近三年各方統計數據顯示的城市住房空置率均不低于21%。三是租賃住房中低端市場供小于求，高端市場供大于求，供求關系錯配。

（三）租賃市場管理不成熟

傳統的租賃市場供給較為單一，以個人房東為主，市場散亂。個人房東和中介二房東模式下，存在信息不對稱、匹配效率低、房屋設施簡陋、租房糾紛解決難等諸多痛點，租房雙方基本權益保障不足。政府廉租公租房為保障性定向支持，覆蓋范圍有限，分配機制混亂且可上市交易導致騙保、尋租等問題時有發生。公司化運作的長租公寓方興未艾，居住環境和配套服務大大改善，但價格較高、面積較小，不適合已婚組建家庭的消費群體。住房租賃企業的品牌建設、運營經驗積累、融資渠道和退出機制建設等仍需時間，金融、稅收及政策等配套支持仍待完善。

二、住房雙重屬性失衡制約住房租購市場均衡發展

已有諸多文獻討論了住房租購市場發展不均衡的原因，筆者將從住房自身雙重屬性失衡和定位偏差這一點切入。理論上，房地產同時具有消費品 （居?。┡c資本品（投資）的雙重屬性，且投資屬性是附生在居住屬性之上的。堅持居住屬性有利于實現租購兩個市場均衡健康的良性發展，但定位和效用的偏差導致重購輕租。

（一）居住屬性滿足程度不同導致重購輕租

當住房堅持居住屬性，人們看重的是房屋的使用權和居住功能，那么剔除租賃外部性影響后，購房和租房的效用趨同能有利于租購選擇。但是，購買住房享有完整的所有權、使用權、處置權，能按照個人喜好自由地進行裝修裝飾，居住的穩定性、舒適性和安全性都明顯優于目前租賃市場所能提供的租賃住房，規范化、專業化、優質的長租公寓發展不足。另外，現行戶籍制度下，租房者子女教育、醫療保障等的不確定性也沖擊著租賃市場發展，促使人們強化購房偏好，學區房即是一個典型的例子，“租售同權”系列政策舉措尚待完善。

（二）投資屬性過度彰顯強化重購輕租

住房具有投資屬性，人們進行租購選擇時便必然會比較兩種選擇的收益，當住房的投資屬性占據了較重地位，人們更傾向于購房取得房屋的占有和處置權，以獲取房價上漲收益甚至炒房牟利。學者運用2000—2010年中國35個大中城市的面板數據和動態面板系統GMM估計方法做了實證檢驗，建模研究發現，房價持續高漲使房地產成為一項穩定的較高收益的投資，居民購房意愿不斷增強，住房需求中投資或投機需求的比例增加，又進一步推動房價上漲。租購市場的供求變化也受租購獲利水平差異影響，當買賣獲利水平高于租賃，則購買市場供需更為旺盛，租賃市場供需冷淡，帶動房地產企業發展強勁而住房租賃企業發展較慢。房價快速上漲自然篩選了租購群體，支付能力較低的中低收入群體更可能選擇租房，限制了租賃價格上漲，呈現出租售比剪刀差不斷擴大的現實。無論是個人還是法人，只要在相同市場區域內，租賃房屋投資回報遠低于買賣住房，這種比價效應會強化重購輕租偏好。

（三）現有城市住房建設和管理模式加劇租購矛盾

現有城市住房建設和管理模式，帶來了租購兩個市場發展難以避免的內在矛盾。一是城市中心區的住房建設都是“出售優先”，整體開發和后期管理體系均按購買人群的需求為標準設計，沒有形成組團式的、一體化的租賃類居住區域，單獨的租房群體難以融入社區生活，而住房銷售市場則被反復炒作；二是部分城市曾經推行的在一個居住小區內由開發商配建租賃住房的模式，沒有解決兩類住房的投資價值差異問題，最終形成諸多遺留矛盾；三是政府推動的租賃住房建設往往被定義為滿足低收入人群需求，客觀上形成人群的社會身份異化。

三、關于租購并舉政策實施路徑的設想

雄安新區作為一個從零建設、全面規劃的新興區域，城市住房建設和管理模式的創新空間，給租購并舉政策實施路徑帶來了更多可能性。筆者設想在雄安新區，從優先保障住房的居住屬性出發，通過一系列機制設計實現租購市場相對隔離，使二者從區域上沒有交叉重疊、從功能上滿足不同消費群體、從居住屬性上各具特色，從而消除兩個市場的比價效應，實現“租購并舉”的均衡發展。

（一）租住優先，分區域建設

1.樹立“租住優先”的城市住房建設和管理理念。從雄安新區未來產業發展和城市功能定位出發，把“租住優先”作為城市住房建設和管理理念，在土地制度、城市規劃、住房開發、住房管理等一系列政策制定中，優先考慮租賃市場的建設和培育，適當抑制住房銷售市場，真正解決住房炒作問題。在這一理念下，通過相互配合的市場機制和制度安排，引導大多數人使用租賃住房優先解決安居問題，并根據自身支付能力制定適宜的中遠期購房計劃，形成理性購房預期，最終實現“租購并舉”長效機制的政策目標，實現人民美好生活的需要與新區社會、經濟、科技全面協調發展。

2.租購分區域建設。在城市規劃上劃分租住區和自住區，將新區的核心區、工作區及其周邊一定半徑內區域均優先考慮設為租住區，房屋建設便于日常辦公出行，租住區內全部為居住條件標準化的租賃房屋，不參與買賣。可將雄安新區近郊、遠郊或衛星城區確定為自住區，自住區的房屋主要用于出售。自住區應在租住區整體的外圍，開發建設普通商品住房項目、高端的改善住房和養老住房項目等。

3.公共配套分區域建設。租住區配套建設醫院、幼兒園、學校（義務教育階段）、圖書館和其他公共服務設施，滿足工作和家庭生活各項較為基本的保障需求。自住區域可以更多地建設私立學校及其他盈利性、娛樂性商業。

4.通過土地、財稅、行政手段保障分區域建設。在租住區域內，土地出讓更多選用招標模式，將租賃的運營管理能力納入綜合評價；家庭收入中繳納租金或購房基金性質的住房儲蓄享受稅收優惠，而對自有房屋在保有、再交易環節征收較高稅收以弱化其投資屬性。

（二）多元參與，分區域管理

1.租購資格管理。進入雄安新區工作人員，以個人申請或單位統一安排形式獲取租賃住房，租賃價格由政府和單位合理調控，幫助人才以較低成本扎根雄安；先有租房資格后有購房資格，根據積分（租房年限、工作年限、任職資格等因素）實施差異化的購房優惠條件，以鼓勵先租后買，鼓勵租房同時儲蓄購房資金。

2.租購市場管理。租住區房屋建設中，政府提供必要的土地和財政支持；建成后則始終投入循環租賃使用，由專門的長租公寓運營方或配建企業進行規?；?、專業化運營管理；運營方可以市場化進入、競爭和退出。自住區的建設開發和交易放開，自住區的富裕住房也可自主用于租賃，但應進行租賃登記保證價格公開透明。

3.社會資源管理。社會公共資源配置領域政府信息公開，租住區以公權力保證數量上全覆蓋、質量上有保障，以信息化促進對社會資源的狀態跟蹤和效率提升，租住人群在雄安新區以工作關系而非戶籍關系納入行政管理，根據納稅、居住年限等因素確定的分配順序，公平參與子女教育、醫療服務等社會資源分配。

（三）分層次住房金融支持

1.重點支持租賃企業。完善金融政策，鼓勵商業銀行建立相應的信貸種類，幫助租賃企業豐富融資渠道，為租住區公寓建設、運營和管理提供有力融資支撐，使長租公寓有能力在雄安新區進行空間和功能設計突破、互聯網技術應用等創新，解決雄安新區居住需求同時，自身成長為公寓行業示范點。針對長租公寓帶來持續穩定現金流的特點，幫助其建立完善退出機制，如REITs等金融支持模式落地。

2.完善個人融資產品。拓展個人住房金融產品的用途，為租賃住房提供合適的消費金融支持。鼓勵租賃居住的同時，個人、企業與政府合力進行購房儲蓄，政府住房保障部門和各類企業都可以建立住房儲蓄計劃，并通過政府獎勵形式鼓勵員工的住房儲蓄行為，為有購房需求的個人和家庭豐富住房金融產品，降低購房資金壓力，有利于進一步穩定購房預期。