政府法律顧問工作存在的問題與對策

◎文/溫洪柱 徐璟珂

本文所指政府法律顧問，是指各級政府及其部門聘請執業律師充當政府法律參謀和助手，為政府依法行政或處理某些法律事務，提供專業意見或提出相應法律服務的機構或人員。筆者所在行政機關從2015年開始聘請執業律師作為常年法律顧問，本文試從實踐和理論的角度，對政府法律顧問工作存在的問題及對策進行粗淺地分析探討。

一、政府法律顧問制度發展及其意義

1988年9月，深圳市政府率先設立法律顧問。2013年11月黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要普遍建立法律顧問制度。2014年10月，黨的十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題，通過了 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步要求積極推行法律顧問制度，建立以政府法治機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍。2016年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了 《關于法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，為全面推行法律顧問制度作出了具體安排。

為全面貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，2015年12月，天津市出臺了 《天津市人民政府關于全面推行政府法律顧問制度的指導意見》，提出各區縣人民政府、各部門要認真貫徹落實市委、市政府要求，普遍建立政府法律顧問制度。用3年左右時間，建立覆蓋全市各級政府及其工作部門的政府法律顧問服務架構，實現市、區縣、鄉鎮（街道）三級政府法律顧問制度體系。其實早在《指導意見》出臺之前，天津已在一些政府部門開始實施聘請法律顧問。如天津市財政局 （地方稅務局）在2000年聘請天津張盈律師事務所作為法律顧問，2014年天津市財政局 （地方稅務局）所屬的25個基層執法單位聘請了法律顧問，2016年法律顧問制度在天津財稅系統實現了全覆蓋。

縱觀政府法律顧問工作走過的30年發展歷程，積極推進政府法律顧問制度建設，不僅是促進依法行政、建設法治政府的客觀需要，也是創新社會治理和轉變政府職能的現實需求，對促進各級政府及其部門依法行政、加快法治政府建設具有重要意義和深遠影響。以筆者所在機關為例，作為財政部門專職監督檢查機構，我們擅于從財政管理、財務核算等專業角度實施檢查、發現問題，但在履行執法程序、收集證據材料、執行處理處罰等法律事務方面先天不足。針對此問題，我們從2015年開始聘請法律顧問，通過借力法律顧問的專業優勢和執業經驗，有效降低了行政執法風險，提升了依法行政、依法監督水平。

二、政府法律顧問工作存在的問題

隨著政府法律顧問制度的不斷推進，近年來，許多地方政府和部門法律顧問工作逐步完善，在貫徹落實全面依法治國方略，推進法治政府，落實保障公眾利益和規避行政執法風險等方面取得了良好的效果，但同時也存在著方方面面的問題，不容忽視。

（一）在政府層面，一些政府和部門依法行政能力不強，法律顧問利用程度不夠

一是政府部門依法行政能力不強。政府部門工作的主要內容是行政管理，依靠行政手段開展各項工作，盡管大多數政府和部門都建立了相應的法治機構，但在這些法治機構中真正既懂法律又懂業務的人員很少。特別是在行政執法單位，有相當一部分人員不是相應法律專業畢業，大部分執法人員是半路出家，缺乏工作中需要具備的相應法律知識，因而導致政府部門用法治思維思考問題、處理工作的能力不足。

二是政府部門法律顧問利用程度不高。聘請法律顧問參與政府法律事務是推進政府依法行政的有效途徑，但部分政府部門在利用法律顧問過程中，秉承“多一事不如少一事”的原則，往往是平常沒事時，不顧不問；棘手事情來了，火急火燎，致使法律顧問實際作用發揮并不理想。工作中有的政府部門及其工作人員在日常行政管理及監督過程中，只要上級部門不追究或行政相對人不“較真”，對于一些界限模糊，甚至日后可能有行政風險的事務，也按照慣例處理，而非充分借力法律顧問進行咨詢、論證，然后再做合法合規的決定。

（二）在法律顧問層面，法律顧問對政府及部門業務了解不深，參與政府管理的主動性不強

一是政府法律顧問對政府事務缺乏深入了解。政府及其部門工作包羅萬象，而法律顧問由于自身專業的限制或工作的局限性，對政府事務一般只是憑借有限的資料進行粗淺的了解，很難對政府工作有全面、系統、深入地把握，導致其在提供法律服務過程中，往往就法條解釋法條，與政府具體工作實際結合緊密度不夠、針對性不強，解決實際問題效果不佳。

二是法律顧問為政府提供法律服務主動性不強。目前政府法律顧問普遍是聘請律師事務所的執業律師，出于對當事人權益著想，同時兼顧事務所及律師個人經濟利益，律師在執業過程中一旦接受案件，就必須一心一意地投入到案子當中，他們工作壓力、精神壓力很大。而在政府部門由于“民告官”現象并不普遍，因此許多政府法律顧問只是一種擺設，再加上一些地方政府法律顧問工作是無償服務或費用很低，導致法律顧問參與政府法律事務的積極性不高、主動性不強、參與度不夠。

（三）在法律、政策環境方面，法律法規和政策制度不健全，政府信息公開程度不夠

一是法律法規制定相對滯后。以財政監督為例，目前財政監督尚沒有單獨立法，對財政部門監督職權的確認散見于 《預算法》《會計法》《注冊會計師法》等，這些法也只是給予財政監督機構監督權，對監督檢查問題認定和處理處罰標準沒有明確規定?！敦斦`法行為處罰處分條例》是財政監督處理處罰的重要依據，但執行過程中也缺乏可操作性。由此，政府法律顧問在法律服務過程中也難以從法律層面提供切實可行的依據。

二是政府部門信息化公開程度不高。政府法律顧問在為政府提供法律服務過程中，除了直接參與具體的法律事務外，同時也需要通過相關平臺對政府的工作職能、工作流程、規章制度、內部管理等方面進行全方位了解，以便其為政府提供有針對性的服務。但是目前政府信息公開現狀并不理想，例如中國社會科學院 《法治藍皮書：中國法治發展報告（2017）》 顯示，2017 年調研的 31個省、49個市、100個縣中，仍有1個省、6個縣未公布本級政府決算信息，19個省、25個市、72個縣未公開任何預算表格。

三、推進政府法律顧問工作的對策建議

（一）增強政府依法行政意識和能力

政府部門應建立法治教育培訓的長效機制，培養行政干部對法律的敬畏之心，提高行政領導干部及公務人員的法治素養。健全“人才引流”機制，積極引進精專業、懂法律的高學歷人才進入政府行政管理和執法隊伍當中，切實糾正以權代法不良現象。全面推進政務公開機制，利用報紙、政府網、微信、微博等形式主動公開信息，除涉密不予公開事項外，在決策、執行、管理、服務、監督、結果等各環節依法及時公開相關信息及進程，以公開為常態、不公開為例外，倒逼政府及部門進一步增強依法行政意識，提升依法行政能力，為法律顧問參與政府事務營造良好的政府法治生態。

（二）制定政府法律顧問參與機制

在中央辦公廳、國務院辦公廳《關于法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》基礎上，地方政府和部門應該進一步制定法律顧問參與政府法律事務的工作機制，明確法律顧問參與政府行政事務的領域和環節，細化法律顧問工作標準，從制度層面保障法律顧問參與政府法律事務的廣度、深度、標準化。此外，政府法律顧問不僅需要豐富的訴訟經驗，更需要較強的政治意識、大局意識、責任意識， 以及對各級政府行政事務的正確把握和對法律風險的分析、判斷能力，從提升政府法律顧問服務能力的角度，政府有關部門和行業協會應當加強律師對政府法律服務能力的培訓，幫助他們熟悉政府運行流程，掌握政府法律服務的基本知識，從而提升政府法律顧問服務的專業水平，提高律師為政府提供法律服務的針對性和契合度。

（三）完善政府依法行政法律法規環境

目前亟需加強國家行政立法工作，將政府的行政職責和權限以法律形式固定下來，真正實現有法可依。同時還要加強法規規章建設，制定政府行政行為的實施細則，確保可實踐、可操作。以財政管理為例，應結合當前財經新秩序、新發展，進一步完善 《預算法》《會計法》《注冊會計師法》等相關法律，將實踐中預算管理、會計核算、注冊會計師執業及財政監督等相關事項進一步完善明確。在此基礎上，積極跟進制定相應實施細則，將管理的內容、標準、違法行為一一細化明示。在財政監督政策方面也要進一步加強完善，確保監督職責、監督內容、監督規程、執法文書、問題認定、處理處罰等政策上下統一規范，使財政監督主體名正言順，財政執法監督和處理處罰有法可依、有據可查，同時為法律顧問處理財政法律事務提供有力支撐。