積極運用和參與制定國際經貿規則促進國有企業改革

文=田 野

在中國經濟體制改革的進程中，國有企業改革既是改革的重點，也是改革的難點。政治經濟學文獻表明，預算軟約束是導致國有企業低效率的主要原因。由于時間不一致性，只有政府作出可信的承諾，國有企業的預算約束才會硬化。如果政府通過國際經貿規則捆住自己的手，那么其承諾將具有更大的可信性。因此，積極運用和參與制定相關的國際經貿規則有可能提高國有企業的效率，促進國有企業改革。

國有企業改革的困境與出路

根據雅諾什·科爾奈的論述，國有企業的預算軟約束主要包括四種形式：軟補貼，即國家補貼長期沒有一個明確規定的數量，補貼的數量取決于討價還價的過程；軟稅收，即企業上繳凈收入的數額不是根據統一穩定的原則來確定，而是在事前和/或事中討價還價；軟信貸，即企業和銀行簽訂的信貸合同并不會嚴格履行，陷入困境的企業還可以繼續向銀行申請貸款；軟價格管制，即企業通過與價格管理當局的縱向討價還價，來提高價格或者實現隱蔽的價格上漲。如果要提高國有企業改革的效率，就要使國有企業的預算約束由軟變硬。科爾奈指出：“軟硬程度反映了一個組織的管理部門在發生虧損時對政府援助的預期有多么強烈，或者說是這種情況發生的主觀概率。”如果讓國有企業真正成為自負盈虧的市場主體，政府必須做出可信的承諾，讓企業期望通過自身降低成本和增加贏利而非政府救助來獲得生存和實現發展。在政府具有很大自由裁量權的條件下，政府所制定的政策具有很大的可逆性和變動性，因此這種承諾的可信性至關重要。如果政府以某種制度設計限制了自己在政企關系上的自由裁量權，政府對經營不善的國有企業不予救助或者施加懲罰的承諾將會更加可信。基于以下的因果機制，國際規則可以增強政府政策承諾的不可逆性。

首先，通過回報戰略的制度化，國際規則對違約行為施加了成本，限制了政府的政策選擇范圍。其次，通過授權給國際組織，政府可以通過限制自己的法定政治權力向國內行為體做出可信的承諾。與一般的社會經濟行為體不同的是，政府所面臨的承諾問題與不受約束的政治權力有著密切的關系。再次，國際規則誘導了與之互補的國內組織形式，而這種組織形式反過來又可能產生新的與之互補的制度。

作為調節國際經貿關系的規則、規范或制度，國際經貿規則在世界經濟中的涵蓋范圍不斷擴大、約束程度不斷提高。在某種意義上，國際規則已經成為經濟全球化的一個主要組成部分。隨著中國深度融入全球經濟，國際經貿規則對中國國內制度變遷產生了顯著的影響。加入WTO對中國國有企業改革的促進作用就是一個典型的案例。

加入WTO與中國國有企業改革

在加入WTO的法律文件中，中國政府所做的承諾以不同的方式涉及到國有企業。中國關于市場準入的承諾雖然指向不同的產業，但是最終承受市場競爭的還是作為經濟細胞的企業，包括國有企業。中國在規則問題上所做的一些承諾則更直接地指向政府與國有企業的關系。

第一，在補貼的問題上，中國同意對國有企業提供的補貼將被視為專向性補貼，特別是在國有企業是此類補貼的主要接收者或國有企業接受此類補貼的數量異常之大的情況下。根據《中華人民共和國加入議定書》第10條，中國政府承諾自加入之日起取消所有WTO《補貼與反補貼措施協定》所禁止的補貼。如果對所涉及補貼是否屬于禁止性補貼存在爭議，中國將遵守《補貼與反補貼措施協定》中的補救措施條款：只要WTO一成員有理由認為補貼方給予的專向性補貼為禁止性補貼，就可以請求與補貼方進行磋商；如果在提出磋商請求后30天內未能達成雙方同意的解決辦法，任何一方可將該事項提交爭端解決機構。據此，中國承諾逐步取消中央預算提供給某些虧損國有企業的補貼、以出口業績為基礎優先獲得的貸款和外匯以及根據國產化率給予的優惠關稅稅率。隨著國家對國有企業補貼項目的減少，國有企業將主要依靠自己的努力來增強競爭力，而難以寄希望于政府提供的補貼。

第二，在稅收的問題上，《中國加入工作組報告書》指出，經過多年的改革開放，中國已經建立了一套符合市場經濟原則的財政管理體制，并在1994年稅制改革以來建立了以增值稅為主體稅種的稅收制度。雖然中國在加入WTO的法律文件中沒有直接做出關于稅收問題的承諾，但中國承諾遵守的WTO的非歧視原則和透明度原則與此高度相關。基于非歧視原則，中國承諾給予外國個人、企業和外商投資企業的待遇不得低于給予其他個人和企業的待遇，特別是在生產所需投入物、貨物和服務的采購及其貨物據以在國內市場或供出口而生產、營銷或銷售的條件上。

第三，在信貸的問題上，在《中國加入工作組報告書》中，針對一些工作組成員的關注，中國代表表示：“國有銀行已經商業化，對國有企業的信貸完全按照市場條件進行。”根據《中華人民共和國加入議定書》附件9，中國承諾加入時允許外資銀行向所有中國客戶提供外匯服務，加入后5年內允許外資銀行逐步在全國向所有中國客戶提供人民幣本幣業務。這樣，中國的國有銀行將硬化對企業的債務責任約束，陷入困境的企業也難以從國有銀行繼續獲得信貸。

第四，在價格管制的問題上，在《中華人民共和國加入議定書》中，中國承諾允許每一部門交易的貨物和服務的價格由市場力量決定，并且取消對此類貨物和服務的多重定價做法。除了在特殊情況下，中國不得對貨物或服務實行價格控制，并且盡最大努力減少和取消這些控制。此外，中國應在官方刊物上公布國家定價的貨物和服務的清單及其變更情況。此外，在《中國加入工作組報告書》中，中國代表也表示：“中國國有企業已基本依照市場經濟規則運行，政府不再直接管理國有企業的人、財、物和產、供、銷等生產經營活動。國有企業產品價格由市場決定，經營性領域的資源基本由市場配置。”這樣，依靠價格控制來保護國有企業的做法將會大大受到限制。

從以上四個方面來看，加入WTO可以硬化對國有企業的預算約束，從而促進國有企業效率的提高。

OECD“競爭中性”原則與中國國有企業改革

2008年全球金融危機爆發后，中國國有企業改革的國內和國際環境都發生了深刻的變化。盡管在商品市場上非國有企業與國有企業相對平等地展開競爭，但在要素市場上國有企業仍基于其所有制身份獲得了非國有企業難以獲得的優勢，比如國有企業比民營企業更容易獲得土地和銀行信貸，也更容易獲得政府的補貼。國有企業與非國有企業的公平競爭成為中國經濟面臨的重要課題。

據經濟合作與發展組織（OECD）估計，那些前10家最大企業中至少有5家是國有企業的國家加起來占了全球商品貿易總額的20%。作為擁有最多大型國有企業的發展中國家，中國成為討論國有企業跨國效應的焦點。雖然近年來民營企業的對外直接投資活力已被激發，但國有企業仍是中國對外直接投資的主導者。2016年末，在非金融類對外直接投資11800.5億美元存量中，國有企業占54.3%。如果再考慮到國有企業在中國金融行業的主導地位和中國金融類國有企業國際化程度的迅速提高，中國國有企業在國際市場上已經成為了西方發達國家企業的強有力競爭者。盡管某些西方發達國家也有一定數量的國有企業，但從根本上講西方發達國家的經濟體制建立在私營企業相互競爭的基礎上。隨著中國國有企業對國際市場的積極參與，如何維護國有企業和私營企業之間的公平競爭成為西方發達國家關注的重要議題，對于兩者難以公平競爭的擔憂也成為中國對外貿易和投資頻頻遭遇阻礙的重要誘因。

因此，無論從國內經濟環境還是國際經濟環境來看，中國國有企業都面臨著如何實現和非國有企業的公平競爭的問題。毫無疑問，競爭是市場有效運作的核心機制。公平競爭不僅有利于非國有企業的健康發展，也同樣有利于國有企業的效率提升。將國有企業置于公平競爭的制度環境中，將使國有企業的生存和發展取決于自身的績效而非其與政府的特殊關系，從而有助于硬化對國有企業的預算約束。作為預算軟約束概念的提出者，雅諾什·科爾奈雖然對國有企業真正硬化其預算約束的可能性充滿懷疑，但也沒有完全排除這種可能性。在他看來，“只有當私營部門逐漸發展成為有威脅的競爭者時，繼續存在的國有企業管理者才會更像真正的商人”。在這個意義上，公平競爭將有效推動國有企業的改革。

不同所有制企業公平競爭將有效推動國有企業改革

應該說，不同所有制企業公平競爭是中國建設社會主義市場經濟的內在要求，也是中國國有企業改革的重要內容。

2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又提出：“健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，清理有違公平的法律法規條款。”接下來的問題是如何通過規則體系的構建將國有企業真正置于公平競爭的制度環境之中。

作為當今世界貿易秩序的基石，WTO的規則體系可以通過懲戒可能涉及國有企業的貿易扭曲政策來促進國有企業和非國有企業之間的公平競爭。例如前文提到的《補貼與反補貼措施協定》禁止政府提供某些補貼，中國加入WTO時基于這些規則作出了相關承諾。但正如OECD研究報告指出的：“這些規則是當年國有企業主要面向國內市場，或集中于衰退行業或特定行業制定的。因此，它們也許不能足夠有效地確保近日觀察到的全球性活動的大型國有企業的競爭性行為。”也就是說，WTO現有的這些規則沒有充分考慮到具有競爭力的國有企業大規模進入國際市場后帶來的新問題。在這樣的背景下，作為OECD軟法的“競爭中性”開始成為維護國有企業和非國有企業公平競爭的主要國際規則。

面對國內外經濟環境的變化，中國政府已經開始考慮接受“競爭中性”的國際規則。中國人民銀行行長易綱在2018年G30國際銀行業研討會上提出：“為解決中國經濟中存在的結構性問題，將加快國內改革和對外開放，加強知識產權保護，并考慮以‘競爭中性’原則對待國有企業。”

2018年10月15日，國務院國資委副秘書長彭華崗回答記者提問時指出，當前國企改革的思路和目標與“競爭中性”原則是一致的。基于中國社會主義市場經濟體制自身發展完善的需要，也基于維護開放型世界經濟的需要，“競爭中性”可以用來推動中國的國有企業改革。

當前，逆全球化浪潮洶涌、再全球化已露端倪，中國可以考慮在以下國際制度的重構或創設中穩步提出“競爭中性”的中國方案。第一，WTO的改革。目前有關各方已經就WTO改革的必要性達成共識，但在WTO改革的具體方案上仍各有盤算。作為維護多邊貿易體系的主要伙伴，中歐已經就WTO改革展開合作，并為此建立了一個副部長級的聯合工作組。競爭政策將成為WTO改革的重要領域，中國可以運用聯合工作組尋求與歐盟在這方面的共識，至少尋找可能的契合點。此外，中國應該考慮和印度、巴西等同樣擁有眾多國有企業的WTO成員國在“競爭中性”議題上建立策略聯盟，攜手維護發展中國家在國有企業發展上的共同利益。第二，中歐投資協定等雙邊投資協定（BIT）。BIT經常在投資者的定義中包含國有企業，美國（100%）、澳大利亞（92%）和加拿大（81%）是在投資者定義中最為經常包括國有企業的國家。某些BIT包括了確保國有企業和私有企業之間公平競爭的條款，或專門提到了“競爭中性”原則。中歐BIT談判目前已經進入新階段，面對歐方對中資企業在歐直接投資的憂慮談判無法繞開涉及國有企業的條款。中國在下一步談判中應在“競爭中性”原則下維護中資企業的投資權益并回應歐方的合理關切。第三，區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）等自由貿易協定。一些自貿協定明確指出其規定同樣適用于某些特殊定義的國有企業以彌補在WTO語境下的定義模糊之處，或者包括一些額外的有關國有企業的專門規定。RCEP是在WTO規則基礎上更高水平的自貿協定。作為擁有最大規模國有經濟的談判方，中國在RCEP的談判中可與具有相當數量國有企業的越南、新加坡和馬來西亞等國攜手確立有關國有企業規制的新規則，為“競爭中性”原則提供符合國際共識并具有中國底色的模板和藍本。