國有專營制度：漢武帝文治武功的經濟保障

文＝魏 艾

在秦朝建立中央集權制之前，周代已經建立了諸侯制，但基于血緣親屬關系為核心的宗法制，隨著代際傳承，血緣淡化和版圖面積的不斷擴張，在數百萬平方公里的疆域內，統治者無法讓千里之外的人們都俯首聽命，天子對諸侯的控制力逐漸減弱，再加上各個諸侯獨立于王朝的軍隊、人事任免權、財政收入等因素，逐漸獨立成為新的國家。秦國自商鞅變法后開始實行中央集權的郡縣制，調動一切資源為戰爭服務，最終滅六國實現統一。但秦二世而亡，從經濟上分析，秦代滅亡的原因跟仁義毫無關系，而是戰爭財政所帶來的巨大社會成本，帝國版圖的確立，行政體制的擴張背后，沒能輔之以合理的財政成本來維持帝國的統一，這也是漢代統治者面臨的最大問題，不僅要解決經濟發展問題，還要通過財政制度的建設，來壓制地方的離心力，完成官僚和財政的集權，保證中央對地方的控制力，國有專營制度的建立成為維護中央集權國家穩定發展的制度探索。

時代背景

文景之治后，國力的強盛使得漢代中央政府有能力面對一直以來的北方匈奴犯邊問題，將對外政策從“忍讓”轉為“征討”。漢武帝執政時期，從公元前132年開始，西漢與匈奴進行了大規模的戰爭。以衛青、霍去病等名將為首領的漢朝軍隊在河南、漠南、隴西、漠北多次大敗匈奴。數次反擊匈奴的征戰，大大打擊了匈奴的勢力，收回河套和河西走廊地區，開拓了西疆、北疆。他還發動對兩越的戰事，在南越設九郡；派兵消滅衛氏朝鮮，設置樂浪等四郡，開辟西南夷道路，控制夜郎政權，漢帝國版圖至此基本成形。戰事中將士的獎賞、馬匹、軍隊服裝、糧草、安置受降兵士等開支巨大，致使中央財政出現了“用度不足”的危急情況。在大動干戈的同時，他還大規模興修水利和修筑道路，漢武帝“外事四夷，內興功利，役費并興”，“其費以億計，不可勝數”，國家的財政支出大大增加，西漢中央政府的財政狀況迅速惡化，“文景之治”時期充盈的國庫被消耗一空，軍費開支成了問題，民生建設也得不到財政支持。漢武帝建立國有專營制度的直接原因就是應對財政不足，用以充盈國庫來滿足軍費和民事等方面的開支。

更深層次的原因是加強中央集權的需要。漢初出現了“富商大賈周流天下，交易之物莫不通”的現象，商品經濟十分繁榮。同時也出現了“商賈滋眾”的現象，他們“積貯倍息”、“以利相傾”，“乘上所急，所賣必倍”，財產累積萬金，卻在國家危難之際如七國之亂中，商人不肯借貸，“不佐國家之急”。地方勢力增長，惡性膨脹，掌握了一部分經濟命脈，成為一股可與政府博弈的社會力量，與中央權力和皇權相抗衡，對于百姓生活和加強中央集權都十分不利。

改革舉措

為了彌補對外戰爭等帶來的財政壓力，打擊地方分裂勢力，加強中央集權，漢武帝政府開始放棄自由經濟政策，采取了一系列改革舉措，推動國有專營制度，加強了對金融、制造業、流通領域的壟斷地位，在我國歷史上第一次建立起了財政的中央集權制度。

鑄幣權收歸國有，發行五銖錢。在貨幣發行上漢朝沿襲秦的制度，法定貨幣是黃金和銅錢，黃金主要在上層貴族中流通，民間主要流通的是銅錢。漢初經濟凋敝，為激發活力，公元前175年，漢文帝撤除禁止私人鑄錢的政令，民間開始擁有鑄造銅錢的權利，誰手中有銅，誰就可以自己鑄錢而擁有大量貨幣。文景時期最大的貨幣供應商是東部的吳王劉濞和西部的鄧通，“吳幣、鄧錢布天下”，兩者也成為這一時期的巨富。漢武帝從登基的第一年起，就開始了幣制改革，在執政期間先后改了六次，到公元前119年，他認為時機已經成熟，將貨幣的發行權統一收歸中央“上林苑”，同時頒布法令，加強鑄幣監管，嚴厲打擊私人鑄幣等違法行為，宣布凡是私自盜鑄金錢者，一律死罪，從此杜絕了民間鑄幣。公元前118年，廢除一切舊幣，由中央政府統一發行“五銖錢”，并通過通貨緊縮的方式以遏制通貨膨脹，使得經濟得以正常運行，促進了漢朝實體經濟的發展。這次幣制改革是中國歷史上第一次將鑄幣權完全收歸中央政府，實現了對金融體系的統一監管，從經濟上加強了中央集權。漢朝的幣制自此穩定，五銖錢成為質量穩定的錢幣，是中國歷史上鑄造發行數量最多、使用時間最長的銅幣，一直流通七百余年，至隋朝才被廢止。

推行鹽鐵官營，加強對制造業的控制。錢穆曾說“漢武帝時代的鹽鐵官營政策可以說是中國繼井田制度后的第二個重要的經濟制度”，而這也正是官營企業在中國歷史上的源頭。“鹽鐵政策”可以追溯到春秋齊國管仲提出的鹽鐵專營，但那時的鹽鐵專營并非設立國營鹽場和鐵廠，而是通過政府管制把曬鹽和冶鐵的生產環節交給民間，然后“與民量其重，計其贏，民得其七，君得其三”（《管子·輕重乙》），即收取30%的資源稅。早在元狩年間，漢武帝就開始實行鹽鐵專賣政策。桑弘羊掌管朝廷財政大權后，大力推行鹽鐵專賣制度。首先，對鹽鐵專賣人員和機構進行調整充實，增設大農部丞數十人對郡國鹽鐵官進行整頓，并增加設置鹽鐵官的地區。其次，明確所有鹽鐵官均由中央垂直領導。經桑弘羊的努力，當時一共設置36處鹽官，分布在27個郡；至少設置48處鐵官，分布在40個郡國，建立和完善了鹽鐵官營的管理系統和經營網絡。在鹽業專營上，漢武帝實行的是管仲當年用過的做法即：民制官收。招募民眾煮鹽，民眾向官府申請注冊成鹽戶，煮鹽的費用由鹽戶負擔，官府提供主要生產工具，成鹽后由官府收購。由于生產工具掌握在國家之手，鹽的生產雖由民營，但實際上也是由國家控制的。在有條件的地方，由官府安排吏員設點售鹽；對于在不設市的小邑和鄉村，則特準中小商人在交納重稅的條件下把鹽分銷給消費者。鐵業則完全由政府壟斷，鐵的冶煉和鐵器的制作與銷售，一律由鐵官負責。這一政策已經有別于管仲，政府不但壟斷了銷售和定價權，更是直接進入了制造環節。

推行酒專賣制度，全面實行酒類官營。另一個被專營控制起來的產業是釀酒業。由于酒的釀造簡便，投資較少，原料廣泛，西漢釀酒業非常發達，私營酒類利潤非常豐厚。公元前98年，政府推行酒專賣制度，壟斷酒類經營權，在大司農下設“斡官”，負責統管酒類專賣事務。酒類專賣的具體做法與鹽專賣制度的做法基本相同，即官府向私營酒坊提供釀酒用糧食、酒曲等原料，規定釀造酒類的品種和標準；私營酒坊負責酒類釀造，官府向酒坊支付加工費用后直接掌控，統一銷售。自此，民間不得私自釀造酒。實行酒專賣對于增加朝廷財政收入起到了重要的作用。從此以后，酒與鹽、鐵并稱為“三榷”，成為國家實行壟斷經營的主要產業，是中央財政收入的重要來源。

實施均輸平準，控制流通環節。所謂均輸法，就是朝廷利用郡國的貢物進行販運銷售，調劑物資余缺，增加財政收入。根據漢代律法，各郡國每年都必須向朝廷輸送貢物。當時路途遙遠的郡國把貢物運到京師往往需要花費高額的運輸費用；貢物在長途運輸中容易損耗，有時得不償失；有的郡國輸送的貢物并非當地所產，需要到其他地方采辦，增加了郡國支出。桑弘羊借鑒商人從事商品販運的做法，創設均輸法，規定所有貢品均按照當地市價，由政府統一采購，然后由官辦的運輸機構運往其他不出產此類物品的地區高價出售。朝廷在大農丞之下設立均輸令，各地設均輸官，建立起了一個由中央統一管理的國營商業網絡。采用均輸法，既可解決各郡國輸送貢物因路途遠近不同而勞逸不均的問題，朝廷也可以從土特產品的販賣中取得巨額收入。所謂平準法，即由朝廷通過物資出售和購買，調節市場供求，調節和平抑市場物價。朝廷設立了隸屬大農丞的機構—平準，由平準令負責。實行平準法，通過商品的一買一賣，既發揮了平抑物價的作用，同時限制了不法商人牟取暴利，起到打擊豪強富商投機和操作市場行為的作用。平準均輸政策的本質是政府以“官商”的身份參與市場商品流通，中央政府得以控制全國的物資和買賣，平準與均輸也就成為政府控制市場、從流通領域獲取利益的重要工具。

現實意義

推動了制度創新，奠定了政權延續的財經基礎。秦漢時期建立的中央集權制度實行郡縣制，在地方上建立了一整套的官僚體系，體系中的官員們由中央任免和控制，對人民進行統治。中央政府控制官僚最重要的手段是財政，除了中央之外，其余機構無權收稅，也不能給官員發放工資。但是，隨著政權的延續，官僚機構作為整個帝國的維穩系統會變得越來越龐大，讓古代的農業社會逐漸養不起。在王朝建立初期與和平時代，官僚機構的規模還比較小，這時，可以通過正規的農業稅來養活。可一旦進入戰爭狀態，僅僅靠正規的稅收就無濟于事了。這時，就會進入一個快速的財政擴張期，中央政府必須發展出正規稅收之外的各種手段獲取財富。最早進入統治者視野的就是國有專營制度。漢武帝依靠政府對于自然資源的壟斷，建立一系列的專營制度，但最終起根本作用的還是鹽鐵錢的專營。其中，鹽和鐵是最主要的自然資源，圍繞著鹽鐵也形成了最先進的工業部門，漢武帝圍繞著鹽鐵資源，壟斷了經營權，建立了一系列的國有專營企業。民間為了購買鹽和鐵，必須向政府支付更高的價格。壟斷前后形成的價格差，成為補充中央財政開支的重要來源，支付了戰爭經費。漢代還第一次將貨幣發行權壟斷到中央政府手中，從而可以利用貨幣貶值來增加財政收入，應對重大危機。鹽鐵錢專營的意義就在于“散中國肥饒之余以調邊境。邊境強則中國安，國安則晏然無事。”正是由于漢武帝實行鹽鐵錢專營，找到了一條維護中央集權統治的經濟制度，從而鞏固了政權，也奠定了后世經營邊疆的財政基礎。

增加了國家的財政收入，擴大了中央政府的經濟實力。古代中國，以農為本，自給自足的自然經濟延續了數千年。在以農為本的社會里，煮鹽冶鐵等手工業聯系千家萬戶，是國民經濟的支柱性產業。早在商鞅變法時期，地處西方的秦國就對鹽鐵實行了國營專賣，由此積累了雄厚的財力，為最終滅六國而一統天下打下了基礎。兩漢之時，尤其是漢武帝時，國有專營制度更是漢武帝文治武功的經濟基礎。鹽業專營對國家財政收入的貢獻是巨大的，相對于直接征收人口稅容易引起國人反對，寓稅于價的鹽業政策，即使百倍歸于國家，人們也無法規避。他將山林川澤收歸國有，才使“鹽鐵之利，所以佐百姓之急，足軍旅之費，務蓄積以備乏絕”，基本解決了當時的財政問題。據計算，當時每人每月平均食鹽三升（古制）左右，以全國人口千萬為基數，是一個龐大而穩定的需求市場，后世史家認為，武帝通過鹽業專營獲得的利益約占財政收入的一半。實行酒類專賣后，每撥出二千五百六十石糧食，制成一千甕的酒，官府至少可得到二十五萬二千錢的盈利，每石米盈利接近九十九錢，相當于米價的二點八倍，通過統購統銷，又可再得百分之二十的收益。鑄錢也是同樣，漢初到武帝時，僅錢幣改革就進行過九次，直到元鼎四年(前113年)，將銅幣鑄造權收歸中央，專令上林三官鑄造五銖錢，成錢二百八十億萬余，不僅解決了錢荒，國庫還常有余裕。均輸平準實施一年后，兩大中央糧庫—太倉和甘泉倉就裝滿了糧食，連邊疆的糧倉也有了余糧，獲得盈余超過五百萬匹帛。自此，朝廷又出現了“用饒足”的景象。

打擊和削弱了諸侯王封建割據勢力，加強和鞏固中央集權。金融業、制造業、流通業是國家的三大事業。中央政府實行國有專營制度，調控經濟的主動權就掌握在國家手中。而中央一旦放棄鹽鐵專營和錢幣鼓鑄權，利權落在地方割據勢力和豪強手中，他們憑借經濟上的實力，輕則稱孤道寡，與中央分庭抗禮，不聽調遣，重則覬覦神器，發動叛亂，威脅中央。劉邦興漢之后，分封郡縣并行，大封功臣和同姓子弟。經過漢初的休養生息，各地方諸侯利用資源優勢，迅速形成了強大的勢力。其中氣焰最為囂張的是吳王劉濞，他擁有龐大的鑄錢產業，而且其吳國靠近東海，既有豐富的鐵礦，也是海鹽的盛產地。鹽、鐵、錢三大產業，讓劉濞富甲宇內，逐漸成為一股足以與中央分庭抗禮的地方權貴力量，為后來七國反叛埋下了禍根。所以國有專營制度，不僅有重要的經濟意義，而且也有重要的政治意義。漢武帝把鹽鐵酒錢的經營收歸中央，并通過均輸平準控制貨物的流通和買賣，至此，擁有上千人規模的私營生產企業不復存在，商賈從商品買賣中無從獲利，商賈豪強的隱患去除大半，而地方諸侯則被剝奪了最大的收入來源，與中央對抗的力量自然銳減，再配合諸如推恩令等其他措施，諸侯王坐大的隱患終被消除。

有利于招攬流民，使國家掌握更多的編戶，避免豪強勢力坐大。人口意味著勞動力和稅收，尤其是在農耕文明時代，疆域內人口數量多意味更多的財政收入和戰爭動員潛力。御史大夫桑弘羊在鹽鐵會議上曾尖銳地指出：“夫權利之處，必在深山窮澤之中，非豪民不能通其利。”如果“罷鹽鐵以資暴強，遂其貪心，眾邪群聚，則強御日以不制，而并兼之徒奸形成也。”這就說明，未實行鹽鐵專營制度時，不僅大部分流民逃亡深山大澤之中，受豪強大戶庇護，擺脫國家的賦稅徭役，使國家在經濟上蒙受損失，更重要的是這些豪強隨著聚集的人數增多，勢力開始膨脹，輕則社會不得安定，重則國家政權受威脅。相反，如果人口能夠有效聚集起來，直接歸入中央政府管理，那么相應的，國家就有更為雄厚的財力，來應對天災人禍，流民也能得到較好的安置。元狩三年（前120）山東大水，國家就及時采取措施，除開倉賑濟，發動富戶借貸外，遷七十二萬余口于新秦中，朝廷提供衣食，借予產業，“其費以億計”，都是由國家財政支持的。

生產規模優勢明顯，推動效率提升和技術創新。國有專營制度的建立有利于能形成規模化生產，有助于技術進步和效率改進，與私營小企業相比具有無可比擬的優越性。由于政府在資金和人力上的優勢，政策實施后鹽鐵的生產規模快速擴大。“河東鹽池，袤五十一里，廣七里，周百十六里。”（《說文解字》）鹽鐵官營后產生規模效應，在成本控制和技術進步等方面成效顯著。在主持專營事務過程中，桑弘羊就清晰地意識到這一點，他說：“政府把工匠召集起來開展生產，要錢有錢，要器具有器具。如果讓私人來經營，難免格局不大，產品質量參差不齊，現在由政府統管鹽鐵事務，統一用途，平衡價格，官員們設立制度，工匠們各盡其職，自然能生產出上好的商品來。”以鐵器為例，西漢的冶鐵技術得到了極大的改進和推廣，楊寬在《中國古代冶鐵技術發展史》一書中對此有詳盡的描述，比如鑄鐵柔化處理技術和煉鋼技術，在西漢初年還很不普及，但官營冶鐵后卻得到了迅速推廣，工藝也更為成熟。在當時的世界范圍內，漢人的鐵器制造技術最先進，遠非周邊少數民族可相比擬。《漢書》記載，匈奴與漢軍作戰，需要用五個人才能抵擋一名漢軍士兵，主要的原因正是匈奴在鐵制兵器上的技術落后。漢武帝時期開疆拓土，無往不利，這也是重要的原因之一。

鹽鐵錢酒和流通領域是專營還是私營，實際上存在著一個中央政府與地方郡國貴族、豪強、工商巨富之間的利益沖突。專營，巨大的利源就歸國家所有；私營，其中的利益就落入地方豪強手中。由此也就引出一個國家經濟與中央政權能否得以鞏固的問題。在這種背景下，重要資源的控制權就成了中央與地方分權的焦點。國有專營制度的建立，實際上是對地方豪強和工商巨富的削弱，同時解決了國家的財政問題，收到“民不益賦而國家用饒”的巨大成效，又轉而促進了經濟的發展，增強了綜合國力，使得國家能在各個經濟領域實施有效的宏觀調控，有益于中央集權的鞏固、社會的安定和國防力量的增強。但需要清醒認識到的是，在以農耕為基礎的古代社會，缺乏工業化手段和技術革命的創新，社會資源的總量是有限的，財富總額與土地出產物息息相關，在這個基礎上，政府收入的增加并非是生產效率的提高，而是既有的社會財富在政府與民間的重新分配。