中國國有經濟70年改革發展歷程與基本經驗

文=李 錦

新中國成立70年來，作為中國社會主義經濟的“頂梁柱”的國有經濟，經歷了新民主主義經濟形態、計劃經濟和社會主義市場經濟體制三次轉型。大體上經歷計劃經濟、市場經濟兩大時期，經過建國初經濟恢復、私營企業改造與計劃經濟體制建立、大躍進、“文化大革命”、有計劃的商品經濟、社會主義市場經濟體制、國資監管體制完善和經濟新體制全面磨合與深化階段的艱苦探索。在實踐中，形成堅持黨對國有企業的領導、社會主義基石作用、國企民企相輔相成、現代化發展主線、改革動力、投資擴張和壓縮牽動、綜合平衡方法、螺旋式發展等規律與基本經驗。

新中國成立前夕的1949年7月，當時的美國國務卿艾奇遜，曾對中國未來的經濟發展有過所謂預言。他說，“人民的吃飯問題是每個中國政府必然碰到的第一個問題。一直到現在沒有一個政府使這個問題得到了解決。”這段話正顯示出新中國的經濟狀況。在1949年中華人民共和國成立時，全國工農業總產值只有466億元，人均國民收入66.1元。經過70年的發展，到了2018年，中國國內生產總值達90萬億元，人均收入已經達到64520元。GDP占世界總量由二十二分之一增加到六分之一，這是天翻地覆的變化。那么，作為中國社會主義經濟發展的“頂梁柱”的國有經濟是如何一步步走到今天的，經歷了哪些改革歷程，積累了哪些經驗，在新中國成立70周年之際，我們有必要做一個總結，認識發展階段，對規律性的東西有個清晰的結論。

中國國有經濟轉型時期與階段的劃分

70年來，中國國有經濟經歷了兩個大的歷史時期，以黨的十一屆三中全會為分界線，前29年是計劃經濟時期，后41年是市場經濟時期。計劃經濟時期分為建立、運行、挫折三個時期；計劃經濟時期分為過渡、建立、完善與全面磨合深化四個時期；除推行計劃經濟具有急風驟雨的軍事化式僅用5年時間，其余大體上每10年為一個階段。

第一階段，從半殖民地半封建經濟到新民主主義經濟轉變階段（1949年10月到1953年10月）。在革命戰爭時期的革命根據地和解放區的公有制經濟基礎上，發展社會主義國營經濟。同時沒收官僚資本和接管一部分外國在華資產。維持多種所有制共同發展的局面，經過3年的經濟恢復，國民經濟得到好轉，工業生產達到歷史最高，但是同時我國還是一個落后的農業國，工業只占工農業總產值的17%左右。

第二階段，計劃經濟體制的快速建立階段（1953年10月到1956年12 月）。在新中國建立起的第一個五年計劃中，中國經濟發展的速度和制度的完善程度是變化最快的一個時期。在短暫的幾年時間里，平復中國大陸上動蕩百年的戰亂，又用三年的時間，從戰后凌亂的廢墟上逐漸建立新的國民經濟體系，并在貧窮落后的基礎上逐步恢復經濟建設，并且取得了驚人的成就。集中力量優先發展以能源、原材料、機械工業等基礎工業為主的重工業，建立起獨立完整的工業體系，為中國大陸的工業化奠定了堅實的基礎。從1953年到1956年，公私合營工業的逐步成長，三大改造完成，社會主義公有制取得了決定性的勝利，建了高度集中的計劃經濟體制。解放初的七年是中國歷史上經濟制度變化最劇烈的七年。

第三階段，全面開展社會主義經濟建設階段，進入計劃經濟體制下的經濟徘徊時期（1957年到1965年）。黨的八大前后對計劃經濟體制進行探索，調整后期擴大地方和企業的管理權限，然而1957年開展的反右運動使經濟衰退并跌入低谷，當年的經濟增長率僅4.5%。1958年5月，黨的八大二次會議通過“總路線”、實行“趕超政策”，掀起“大躍進”和人民公社化運動，片面追求“多、快、好、省”“一大二公”，帶來極其嚴重的后果。1960—1962年連續三年經濟增長率為負，其中1962年為-29.7%，是衰退最嚴重的一年。于是，提出“調整、鞏固、充實、提高”方針，縮短工業生產建設戰線，關閉部分企業，調整后期擴大地方和企業的管理權限。管理上，學習和借鑒了蘇聯集權化管理方式同官僚主義結合后的所謂蘇聯模式，計劃經濟管理體制下的生產導向型管理。雖然有《鞍鋼憲法》“兩參一改三結合”經驗解決依靠誰辦企業、如何辦企業的大問題，但由于極左思潮的上升，探索多是曇花一現，經濟上則呈現大上大下狀態。

第四階段，“文化大革命”時期動亂沖擊，計劃經濟體制徘徊時期（1966年到1977年）。政治造成經濟“兩起三落”局面?！拔母铩敝泄I戰線的層層奪權，國營企業停工停產，經濟急劇惡化，1967—1968年經濟出現倒退。當時國營企業經濟管理體制僵化更為嚴重，突出表現為單一公有制和行政管理軍事化的經濟體制束縛，造成國民經濟不能正常運轉、宏觀管理混亂、微觀發展動力不足的僵化狀態，國民經濟各部門的比例關系嚴重失調，經濟效益大大降低，國家財政發生赤字。雖然，1969—1972年以下放權力為中心對經濟體制進行了改革，但是因為盲目下放，加劇了生產經營管理的混亂狀況，加劇了經濟的無政府狀態。1975年的整頓，在批判右傾翻案風后夭折，經濟再次陷入低谷。不過，出于戰備需要和高速度、高投入的支持，以“三線”為重點的西部交通與礦區建設得到加強，國防尖端企業、地方企業的崛起，特別是石油能源工業的支撐，經濟能夠保持緩慢增長?！叭濉薄八奈濉眹窠洕媱澋玫酵瓿?，我國社會主義制度的根基仍然保持穩定。

第五階段：從計劃經濟到市場經濟體制過渡時期，也稱有計劃的商品經濟階段（1978年12月到1992年10月前）。黨中央召開了十一屆三中全會，明確了以經濟建設為中心，拉開了中國改革開放的序幕。這一階段分為兩個時間段，1984年10月前為“計劃經濟為主、市場調節為輔”。改革的重點和突破口在農村，而城市的改革主要進行了企業改革試點，擴大企業經營自主權。1984年10月后的8年是從“計劃經濟為主、市場調節為輔”到有計劃的商品經濟。黨的十二屆三中全會制定了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，標志著改革的重點從農村轉移到城市與企業。這階段以增強企業活力為中心，展開了以搞活國有企業、擴大國有企業自主權為重點的城市經濟體制改革；圍繞建立競爭性市場機制和宏觀間接管理體制，相應推進了價格、流通、計劃、財稅、金融體制改革；設立了深圳等五個經濟特區，開放了十四個沿海城市。這是一個實踐不斷發展、認識不斷深化的階段，至此中國經濟體制改革的目標探索階段基本完成。

第六階段：建立社會主義市場經濟體制階段（1992年11月至2002年黨的十六大）。以黨的十四大確立社會主義市場經濟體制改革目標為標志，改革開放進入新體制基本框架的構建階段。隨之，國企改革很快進入了第二階段，重點是產權改革。這一階段的改革歸納起來有三個關鍵詞：市場經濟體制、產權改革、現代企業制度。十四屆三中全會提出在國有企業建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。同時提出對國企改革采取抓大放小的方針，涉及到產權改革。針對國有中小企業，采取多種形式放開搞活。當然，最后實踐中主要是出售國有中小企業。在放小的過程中造成國有資產流失，這在當時引起很多爭議。接踵而來的是“三年脫困”，1997年亞洲金融危機，使原本已十分困難的國企虧損問題更加突出?！白ゴ蠓判　背蔀榛舅悸罚敃r國家扶持的主要是大企業，全國大概有幾十萬家國有小企業民營化，走的是產權制度改革和身份置換的路子。

第七階段：國資監管體制建立、經濟新體制完善與國有經濟快速發展時期（2003年11月至2012年10月）。國家計劃管理總體上實現了從指令性計劃向指導性計劃的轉變，構建了新型宏觀調控體系；開展了多種形式的社會保障制度改革試點，新經濟體制與和諧社會、科學發展、民生問題、社會公平等問題的適應和相互推動。2003年，國務院國有資產監督管理委員會成立，中央企業隨之誕生，《企業國有資產監督管理暫行條例》確立了“三分開、三統一、三結合”的國有資產管理體制，明確由國資監管機構履行出資人職能。但是，這一階段的改革并沒有真正解決所有者缺位問題。因為國資委的出現只是在委托代理關系中增加了一層代理人而已。同時，國資委對國有企業的監管力度是很難把握的。如果管得松，企業可能會出現利益輸送、腐敗、國有資產流失等問題；如果管得嚴，企業又會缺乏經營活力，導致國資委履行所有者監管責任困難加大。這時候，政府調控力度加大，甚至有計劃經濟回歸的現象。這一階段，加入世貿組織后國有企業全球化步伐加快，加上社會保障體制的完善，中國國有經濟進入高速穩健發展時期，推進國民經濟快速增長，促使中國經濟超過法英德日，經濟總量躍居世界第二位。

第八階段，供給側結構性改革與國企改革的全面與深化時期（2013年11月黨的十八屆三中全會以后）。從2013年至今，國企改革發展明顯步入了新時期，兩個標志性的事情是供給側結構性改革與國企改革。與此同時，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確市場在資源配置上的決定性作用。改革開放以來我們黨6次三中全會基本上都是專注于某個領域或者某個方面的改革，而十八屆三中全會部署的全面深化改革，是以經濟體制改革為重點，改革涉及的領域之多、范圍之廣前所未有。從現實情況看，深層次矛盾和問題尚未得到根本解決，剩下的都是難啃的硬骨頭。具有代表性意義的文件是2015年9月出臺的《中共中央、國務院關于深化國企改革的指導意見》，后來出臺了諸多配套細則，即所謂的“1+N”，整個政策體系開始完善。這一時期的改革關鍵詞是：混合所有制改革、法人治理結構、市場化經營機制、長期激勵機制以及歷史遺留問題的解決，同時要堅持黨的領導。由于全球金融危機到來后采取投資刺激的方法，帶來新的通脹，出現“三期疊加”現象，國有經濟連續48個月下行，產能嚴重過剩，2015年底被迫采取供給結構調整，扭轉經濟下行局面。新體制磨合期不是要改變和放棄新體制的某些內容，而是要鞏固和完善新體制，做好頂層設計與新體制框架的大規模建立。其間，新經濟體制與國內的社會公平等問題、與國際的貿易與體制摩擦，相互適應和相互推動，將會成為新體制磨合期的熱點問題。

中國國有經濟發展的基本規律與啟示

啟示之一：堅持黨對國有企業的領導，是中國國有經濟的顯著特色，第十三個五年規劃是國企發展的核心。辦好中國的事情，關鍵在黨。國有企業改革發展，關鍵在黨的領導。70年的實踐表明，中國國有經濟發展最本質的特征是中國共產黨領導，最大優勢是中國共產黨領導。新中國成立70年來的十三次五年規劃，都是黨中央領導經濟的主要抓手，這是國有企業發展的依據。從改革開放以來我們黨6次三中全會和每年的中央經濟工作會議，制定的政策與發展戰略，都是國企發展綱領與準繩。中國共產黨人強化問題意識、時代意識、戰略意識，用深邃的歷史眼光、寬廣的國際視野把握事物發展的本質和內在聯系，借鑒吸收人類一切優秀文明成果，不斷回答時代和實踐給國有經濟提出的新的重大課題。面臨前蘇聯與英美的影響，我們黨強調既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路。特別是市場經濟深入階段，習近平總書記在全國國企黨建會發表講話，強調“兩個一以貫之”的原則，重申堅持黨的領導，加強黨的建設，這是國有企業的“根”與“魂”。

啟示之二：國有企業是我國社會主義最重要的經濟基礎和政治基礎，國企在國民經濟中扮演著基石作用。社會主義建設是以國有經濟為支撐起步的。社會主義國家的主要經濟基礎是公有制，規模巨大的國有經濟控制整個國家的經濟命脈，決定整個社會主義制度和政權的性質。從改革實踐來看，推進國有企業改革，要有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能。而不是把國有企業搞沒了，搞丟了。從理論來看，中國特色社會主義理論的開創、捍衛和推進、堅持和發展、開拓與創新，都與中國國有經濟密切相關。習近平總書記在紀念改革開放40周年講話中對中國特色社會主義四個階段劃分的基調表明，新中國成立后的前29年，為開創中國特色社會主義提供了寶貴經驗、理論準備、物質基礎，包括計劃經濟。黨的十一屆三中全會以后41年，正是在改革開放以來解決中國國有經濟發展道路、基本經濟理論、路線、經濟體制、經濟分配與發展戰略等重大問題上形成了中國特色社會主義理論，中國特色社會主義是國有企業改革發展的理論基礎和行動指南。

啟示之三：國企民企相輔相成，比翼齊飛，“兩條腿”齊步并進，保證了中國經濟的高速發展。70年來，國有經濟與民營企業發展政策演變與財富積累過程，始終相伴隨。實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是我們黨確立的一項大政方針。新中國成立70年尤其是改革開放40年來，正是由于堅持“兩個毫不動搖”，為各類市場主體提供了更廣闊的發展空間。在前29年的主要兩大教訓是單一公有制與計劃經濟，在改革過程中也存在著對民營經濟的歧視。開始公有制經濟是主體，非公有制經濟只是起補充作用；后來提升到社會主義市場經濟的重要組成部分；再后來提出“兩個毫不動搖”，即毫不動搖發展公有制經濟，毫不動搖支持、鼓勵、引導非公有制經濟發展。十八屆三中全會提出，各種所有制經濟平等占有生產資料，公平參與市場競爭，受到法律的保護。把公有制經濟鞏固好、發展好，同鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展不是對立的，而是有機統一的。

啟示之四：從傳統工業向現代工業的發展，現代化是中國國有經濟發展的主線。70年來，工業化進程、市場化改革、信息化社會、經濟全球化諸因素，深度影響中國國有經濟工業現代化的路徑和模式。第一步是建國初期“學習蘇聯，大干快上”，蘇聯幫助我國設計的工業建設項目，初步奠定了中國工業化和現代化的基礎。第二步是包括工業的機械化、電氣化、標準化、自動化、規?；凸S化等的聯合推進，采用計劃經濟和重工業優先模式。第三步是20世紀70年代末中國實行改革開放以來，工業生產現代化，包括機械化、電氣化、高技術、自動化和信息化等，也包括市場化、國際化和現代企業發展等。第四步是全球化時期的工業現代化。2001年中國成為世界貿易組織（WTO）正式成員，中國工業現代化進入全面推進時期。主要內容是：工業生產現代化，包括信息化、智能化、工業園區化等；工業經濟現代化，包括市場化、國際化等；工業環境現代化，包括工業綠色化、工業生態化、工業節能降耗等；工業要素現代化，包括工業勞動力素質和工人收入提高、工業政策環境、工業制度和工業觀念的變化等。第五步是中美貿易摩擦發生后的以信息化競爭為主的趕超與競爭，從現代工業向智慧工業轉變，包括綠色工業、生態工業、信息工業、智能工業等，工業的可持續性和工業生態環境保護受到普遍重視。

啟示之五：中國國有經濟在生產力與生產關系矛盾運動中前行，改革開放是國有企業從計劃經濟走向市場經濟的強大動力。上世紀50年代由市場調節進入全面計劃經濟時期，以后計劃經濟與市場經濟長期處于膠著狀態，改革開放后經過13年碰撞從而確立市場經濟體制。改革開放是中國國有企業大踏步趕上時代的重要法寶，是堅持和發展中國特色社會主義國有經濟的必由之路，是決定當代中國國有經濟命運的關鍵一招。中國國有經濟圍繞所有權、經營權與分配權不斷推進改革。長期以來，國有企業政企職責不分，企業經營權集中在政府手里，企業沒有自主權，缺乏活力。改革主要從三方面入手：一是把原來單一公有制經濟發展為以公有制經濟為主體的多種所有制經濟并立存在、共同發展的格局；二是實行政企分開，逐步擴大企業的生產經營自主權，推行多種形式的企業承包經營責任制；三是實行以按勞分配為主的多種分配形式并存的制度，在經濟發展中逐步改善人民生活。當然，近30年的市場經濟是社會主義市場經濟，不同于建國初期的新民主主義經濟形態下的市場經濟，那時的市場經濟更多的具有資本主義特征。

啟示之六：堅持唯物辯證法觀點，綜合平衡，全面發展，在既要堅持公有制的主體地位，又要堅持市場經濟方向的過程中平衡發展。經過長期探索，我國國有經濟從實際出發形成了實現社會主義基本制度與市場經濟相結合的一系列體制機制，其中包括：在所有制結構的改革上，既堅持公有制的主體地位，又發揮多種所有制經濟的積極作用；既堅持國有企業的市場化，又堅持發揮國有經濟的主導作用。在收入分配改革上，既堅持以按勞分配為主體，又堅持多種分配方式并存；既注重提高效率，又注重實現公平。在生產要素市場的發育上，既促進國有資本在市場上的自由流動，又保障國有資本的保值增值和發展壯大。在對外經濟關系上，既堅持對外開放的基本國策，又堅持獨立自主、自力更生；既積極參與經濟全球化的進程，又強調維護國家經濟安全、走自主發展道路。在政府職能的改革上，既強調為發揮市場的基礎作用創造條件，又強調加強和完善政府的宏觀調控。很多矛盾常常在這種“既要”“又要”的碰撞中選擇。在過度平衡中尋求突破，在突破過甚時尋求平衡。

啟示之七：中國國有經濟在經濟波動中發展，每隔五年左右調整一次，國有經濟被投資的擴張和壓縮牽動，是常態。新中國成立以來，我國經濟高速發展的同時也伴隨著經濟的波動，70年間發生12次調整，第12個周期是因為中美貿易摩擦造成。從12次經濟波動看，投資的擴張和壓縮是經濟擴張和收縮的原因。第二產業的波動對經濟波動的影響比第一產業和第三產業的影響大，也就是說，波動主要發生在國有企業。改革開放之前，我國經濟周期的平均波長是4.6年，改革開放之后是6.6年，穩定性明顯增強。僅1982年后的10年，國企改革為重點的城市改革全面展開，面對信貸規模的膨脹，國家實行雙緊政策，經濟增長率開始回落。1987—1990年是通貨膨脹十分嚴重的時期，貨幣貶值引起社會恐慌，出現“搶購風”，于是開始了“治理整頓”，這段時期經濟增長率在4%左右。1992年確立了社會主義市場經濟體制，進一步擴大開放，經濟增長率在13%以上。但是，通貨膨脹率也很高，1993年實行適度從緊的宏觀經濟政策，抑制過快的經濟增長速度。

啟示之八：國企改革與發展是作為過程存在的，有著孕育、生成、突破與發展過程，是螺旋式發展的，不是割裂的。譬如，在1978年十一屆三中全會時正式拉開了改革開放序幕，然而從1972至1978年這段歷史中看出，中國經濟與世界接軌的前奏已經發生，1972年尼克松總統訪華，已經為新中國走向世界開創了良好的國際環境。1978年7月到9月，國務院研究加快我國四個現代化問題，提出要放手利用國外資金，大量引進國外先進設備。冶金和化工部門計劃大規模引進國外設備，擬建大量項目，反映了中國融入世界的迫切要求。包括八大前后對計劃經濟體制探索，甚至從1960年后的《鞍鋼憲法》對蘇聯計劃集權管理的否定，也可以看出中國國營企業管理的探索。計劃中有市場，市場中有計劃，你中有我，我中有你，這是一個不斷探索、不斷突破的過程，也是市場經濟體制從量的積累到質的突破的一步步實現過程。