破除我國地方政府間信息壁壘的思考

張震　王雪姣　華潔瑩

[摘? ? 要] 近年來協同治理理論的興起為解決跨部門、跨地域的相關難題提供了新的切入角度，也為破除我國地方政府間的信息壁壘提供了有益啟示。由于受傳統治理模式的影響，當前我國地方政府間的信息共享仍存在著利益沖突、標準分歧、人才缺乏和安全隱患等方面的問題。因此，政府應通過建立利益協調機制、推進標準化建設、培養大數據人才、強化安全保障等措施，以降低行政成本，提高行政效率，優化資源配置，從而更加快速、及時、準確地為公眾提供社會服務。

[關鍵詞] 協同治理;信息共享;信息壁壘;社會服務;大數據人才

[中圖分類號] D63? [文獻標志碼] A? [文章編號] 1002-8129（2019）11-0077-09

一、引言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視互聯網的發展，提出了一系列“網絡治理觀”，闡明了中國要從網絡大國邁向網絡強國的戰略部署，為我國電子信息技術的發展指明了方向。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要轉變政府職能，建設人民滿意的服務型政府，建設以為人民服務為宗旨、以社會發展和人民群眾的共同利益為出發點的現代政府。然而，要建設服務型政府，信息技術是依托，信息共享是關鍵。目前，我國信息網絡基礎設施建設已基本完成，光纖網、寬帶網等已全面覆蓋，智能手機也已經廣泛普及。然而，人們的信息共享意識還較為薄弱，“信息孤島”現象叢生，尤其是政府部門之間的信息依然分布于各自孤立的業務系統中，僅僅能夠在部門內部進行共享[1]，這就導致政府部門不能及時有效地為社會公眾提供服務，使得政府部門行政效率低而行政成本高。要想有效解決這一系列問題，就需要政府部門內部、政府部門之間進行協同治理。

協同治理理論于20世紀90年代后期興起于西方，目前已經成為解決環境污染、氣候變化、公共危機、恐怖主義和鄉村治理等跨地域棘手問題的熱點理論[2]。從理論上來看，協同治理理論是協同學和治理理論的結合，是指在現代化的社會治理體系中，各級政府之間和政府內部部門之間通過交流溝通，將傳統治理體系中的無規則、無秩序的各個要素整合為一個有機整體，建立一個有一定規則秩序的現代化治理體系，以實現社會公眾利益最大化和資源最優配置[3]。從本質上來看，協同治理就是各級政府之間和政府內部部門之間在治理社會公共事務的過程中，打破原有治理主體之間的層層障礙，適應日益復雜的社會形勢，對“政府失靈”“市場失靈”等現象所提出的一種解決方案。以打破地方政府間的信息壁壘，促進信息共享和資源優化配置，實現整體功能大于部分功能之和，便于更好地為社會公眾提供服務，建設服務型政府[4]。

二、我國地方政府間信息共享存在的問題

隨著電子信息時代的來臨，政府跨部門信息資源共享已成為社會發展的必然要求，它有利于資源優化配置，能夠提高政府部門的行政工作效率，有效降低行政成本，使政府部門及時有效地為公眾提供社會公共服務。然而目前我國各級政府之間和政府部門內部信息的交流與共享仍存在諸多問題。

（一）利益沖突阻礙了政府間信息共享

政府是信息資源共享的主要領導者和掌控者。目前，我國各級政府已經認識到信息資源共享的重要性，然而，由于各級政府之間以及政府內部不同的職能部門之間存在著復雜的利益糾葛，從而導致政府間信息資源共享難以達成共識。具體而言，首先，各級政府的利益訴求除了最基本的社會公共利益之外，還有其自身的政治和經濟等額外利益。而進行政府間信息資源共享就需要政府部門將其所掌握的相關信息公開發布，在此過程中，當政府的社會公共利益與額外利益相矛盾時，地方政府往往會選擇維護額外利益而放棄社會公共利益，由此產生政府尋租行為。例如，2008年廣州某醫院承接了門診樓變頻多聯空調設備及其安裝項目的采購。在競標過程中，評標委員會推薦最低報價為1707萬元的格力商用空調為第一中標候選人。然而，此項目最終卻由報價為2151萬的廣東省石油化工建設集團公司中標，格力商用空調則被采購單位認為投標的設備不符合招標文件必備條款而成為“廢標”。此案例所暴露的就是某些政府采購中“買高不買低”的潛規則，從而導致采購商品的價格虛高，浪費很多社會資源[5]。其次，政府內部部門之間的利益訴求也各不相同。在傳統治理模式下，政府內部不同的部門分別掌握著不同的信息資源，為了提高本部門的利益、增強本部門的權威，各部門往往不愿將自己掌握的信息分享給其他部門，認為信息資源共享會減少自身的既得利益，從而設置種種障礙來阻止信息共享。由于政府內部部門間信息資源共享未能實現，政府部門的行政效率大大降低，同時行政成本也很高，這樣政府就不能及時準確地向公眾提供公共服務，資源配置效率不高。例如，原本在納稅過程中，企業信息的主要提供者是各級工商行政管理部門，而在信息共享后最大受益者卻是稅務部門，這就導致了部門利益沖突。從全國工商行政管理部門和稅務部門的數據對比來看，由于兩個部門的利益沖突，一些工商行政管理部門為了維護自身利益就對企業信息共享敷衍了事，從而形成稅收漏洞，使得政府稅收減少，直接影響到政府部門為公眾提供公共服務[1]。

從協同治理理論的角度來看，造成各級政府之間及政府內部部門之間利益沖突的主要原因在于，缺乏協商溝通，從而導致各部門職責權限不明晰，存在職能交叉，產生利益沖突。另外，由于各部門交流協商少，信息共享未能實現，出現了信息壁壘，從而使得政府部門行政效率過低、行政成本偏高。

（二）標準分歧導致了信息共享的技術壁壘

當前，我國政府信息共享平臺建設各自為政，沒有形成統一的標準和規范，在信息資源共享過程中，不同部門所提供的信息資源在數據的內容、格式和質量方面千差萬別，形成了技術壁壘，使得政府間信息資源的共享難以實現。首先，就政府在信息共享平臺發布信息數據的內容而言，一些政府部門只是在其網站上發布一些公告、通知等，但是這些內容對于公眾來說價值不大。而對于公眾真正需要的、與公眾利益密切相關的，如政府部門出臺了哪些惠民政策、做出了什么重大決策或者調整工作等相關的信息，在政府公開網站上卻難以查閱，這就使得一些政府公開網站成了一種擺設，只是為了應付檢查，平時卻無人問津，淪為了一種名存實亡的形象工程[1]。其次，就政府部門提供信息資源的格式而言，由于信息資源的部門私有化[6]，不同部門提供的信息數據格式可能不同，導致在信息資源整合的過程中常會發生信息丟失及信息搜索、信息讀取不便等問題。例如，2011年的《中國政府透明度年度報告》中指出，各級地方政府公開網站的后綴統一規定為“gov”，然而，在實際操作過程中發現，一些地方政府盡管按國家要求將其后綴改為了“gov”，但卻建立了兩個甚至兩個以上后綴為“gov”的網址，這些網址的內容大致相同，從而導致公民搜索信息不便，重復點擊浪費時間[1]。另外，類似網站的重復建立也造成了政府部門人力資源與物力資源的浪費，降低了政府部門的工作效率，提高了行政成本。再次，就政府部門提供信息的質量而言，由于缺乏統一的標準和規范，使得政府部門工作人員提供信息的質量參差不齊。當前，為了方便政府部門向公眾提供及時有效的信息，很多政府公開網站都設立了在線咨詢欄目，然而，由于工作人員的重視程度不夠以及缺乏統一的要求，使得不少公民在進行在線咨詢時發現，政府部門的答疑人員經常離線，不能快速及時地向公眾提供有效信息，從而使得便民服務的效果大打折扣[1]。

從協同治理理論的角度來看，造成各級政府之間以及政府部門內部標準分歧的原因在于，政府部門之間缺乏及時有效的溝通協商，對于如何建設政府部門間信息共享平臺未做出統一要求，對于政府部門公開網站所要披露的內容、數據格式以及信息質量未形成共識，從而形成政府間信息資源共享的技術壁壘，使得信息資源共享難以實現，最終導致政府各部門行政效率偏低而行政成本偏高，政府為公眾提供社會公共服務的質量偏低。

（三）人才缺乏成為了阻礙政府信息共享的短板

近年來，隨著我國大數據產業的飛速發展，物聯網、云計算等信息技術已被廣泛應用于人們的生產生活當中。然而，由于我國尚未建立起成熟的人才培養體系，人才不足問題日益凸顯。首先，人才不足限制了互聯網信息技術的發展創新。2016年7月15日，數聯尋英發布了全國首份《大數據人才報告》。報告中指出，目前全國的大數據人才只有46 萬，在未來 3-5年內大數據人才的缺口將高達 150 萬[7]。數據人才的缺乏不僅僅是我國也是其他國家所共同面臨的問題。根據 2014 年埃森哲（ACN）公布的數據顯示，美國對于數據科學家的需求比例占全球需求總量的44%，而美國自身只能提供23%的人才，有將近3.2萬人的缺口。到2018年，僅僅是美國和英國，其數據科學家職位的增長速度是其他職位的四倍[8]。大數據人才的缺乏導致信息技術創新的動力不足，進而使得政府間信息共享難以實現。其次，大數據行業所需人才的標準在不斷變化。在大數據行業發展初期，大數據人才的需求主要集中在ETL研發、系統架構開發、數據倉庫研究等硬件領域，以IT、計算機專業的人才為主。隨著大數據行業的不斷發展，目前，大數據行業主要缺乏數據處理和數據分析等軟件領域的人才，以統計學、數學專業的人才為主，從事大數據行業的人必須同時具備計算機知識和數理統計專業知識，這就為大數據人才提出了更高的要求。最后，如何留住大數據人才也是一大難題。目前，政府部門已經意識到信息資源共享的必要性，要進行信息資源共享，信息技術是關鍵。政府部門必須引進高端技術人才，建立信息資源共享平臺，從而實現信息資源共享。然而，2016年的《大數據人才報告》中顯示，大數據人才內部漲薪為25%，跳槽漲薪為30%[7]，在這種情況下，很多大數據人才會選擇到薪資高、待遇好的部門工作，政府部門必須想方設法留住大數據人才，以便實現政府間信息共享，提高部門工作效率，降低行政成本。

從協同治理理論的角度來看，造成政府部門大數據人才缺乏的原因主要在于，各級政府部門沒有形成統一的人才培養體系，大數據人才的薪資待遇等優惠政策存在差異，這就導致各政府部門所擁有的大數據人才質量參差不齊，還會出現優秀人才頻繁跳槽現象。各級政府之間以及政府部門之間應該統一協商，對大數據人才進行集中培養，制定統一的優惠政策，防止人才跳槽。只有具備了充足的大數據人才，才有可能實現政府間信息資源共享，使得整體功能大于部分功能之和。

（四）安全隱患使得政府間信息共享止步不前

信息技術的飛速發展在為我國轉化政府職能、建設服務型政府提供巨大便利的同時，也帶來了諸如系統漏洞、黑客攻擊、木馬病毒、隱私泄露等信息安全問題。目前，我國針對信息安全的法律法規并不健全，關于政府信息資源共享的保障制度尚不完善，且人們的風險防范意識較為薄弱，在政府信息共享過程中，很容易受到黑客、木馬等的攻擊，從而造成政府信息的泄露，因此，在互聯網時代，政府信息資源共享不僅要應對來自內部的阻礙，還要應對來自外部的信息安全隱患。例如，2017 年5月出現的WannaCry “勒索軟件”的攻擊事件，幾乎同一時間在英國、意大利、俄羅斯等全球多個國家大爆發，國內亦有大批高校被感染。據統計，WannaCry勒索病毒全球大爆發，至少150個國家、30萬名用戶中招，造成損失高達80億美元。截至2017年底，我國網民規模達到7.72億，互聯網普及率為55.8%，手機網民規模達到3.56億，占整體網民比例為69.3%。隨著互聯網的廣泛覆蓋和智能手機的迅速普及，公民的隱私泄露問題日趨嚴重。譬如在關注微信公眾號、下載APP或注冊登錄網站時，就要求必須提供個人信息，否則將登錄失敗，這樣就使得公民的個人信息遭到泄露，甚至很多廣告商通過一些渠道獲取公眾的手機號等信息后不斷向公眾推銷產品，造成公眾生活的困擾，以致很多公民不愿意公開自己的個人信息，這也造成了政府在收集信息以及信息共享方面的障礙[8]。

從協同治理理論的角度來講，造成政府信息共享過程中信息安全隱患的原因主要在于，各級地方政府沒有進行很好的協商溝通，對政府信息資源共享既沒有形成統一的領導體系，也沒有制定統一的規章制度，更沒有建立系統的評估指導體系，同時缺乏統一的監督管理，這就致使一些政府部門的信息共享止步不前，沒有實質性進展。

三、如何促進我國地方政府間的信息共享

隨著我國信息技術和大數據產業的發展，政府間信息共享勢在必行。通過分析研究我國地方政府間信息共享的現狀，不難發現當前我國地方政府間信息共享存在利益沖突、標準分歧、缺乏人才以及安全隱患四個方面的問題，基于此提出以下對策建議。

（一）建立利益協調機制

利益分化是地方政府各部門產生矛盾和沖突的根本原因，實現地方政府各部門利益協同能有效化解部門間的利益紛爭，同時也可促進地方政府跨部門協同合作。因此，如何進一步強化地方政府跨部門利益協調機制成為實現部門間信息共享的關鍵。具體而言，首先，要遵循三個原則。一是公平原則。根據政府各部門利益需求的特點以及工作效率將不同的利益合理地分配給不同的部門，切忌為了維護某一部門的利益而損害其他部門的利益。二是互利共贏原則。政府部門之間要通過協商溝通，在利益分配上遵循互利互惠原則，使參與主體都得到合理的利益，最終達到共贏，只有這樣，擁有信息資源多的部門才愿意將自己的信息進行共享，增強政府各部門參與信息共享的積極性。三是利益最優原則。各部門要以政府整體利益最優為目標來進行部門間的利益分配，通過交流協商、協同合作，合理地確定不同部門利益分配的最優比例，明確規定各部門的職責權限，避免出現職能交叉現象，從而消除各部門間的利益沖突，實現整體利益最優化。其次，要建立收益分配補償機制。一方面，針對信息共享的成果，堅持“誰參與信息共享，誰獲得收益”的原則，建立跨部門協同收益分配機制。對于一些職責分配不明、職能相互交叉的部門，按照其政績進行收益分配。另一方面，建立跨部門信息共享利益補償機制，對擁有信息資源多的部門進行補償，從而改善信息共享中利益分配不均衡的問題 ，促進地方政府各部門間的協同合作。此外，為了確保政府信息資源共享各項制度的有效執行，各部門之間還要統一協商，建立系統規范、協調統一的監督機制和評估辦法，要健全行政責任追究制度，加大違法亂紀行為的懲處力度，將評估結果列入年度考核中去，以規范政府各部門行政人員的行為，提高其參與信息共享的積極性，從而提高政府各部門的行政工作效率，有效降低行政成本[6]。

（二）推進標準化建設

政府部門是信息數據最大的收集者，在進行政府信息資源共享時，標準化建設必不可少。首先，各級政府要針對政府公開網站中公示的內容協商溝通，達成共識。政府部門間要針對信息資源共享、信息收集統一協商、協同合作，規定好由誰收集信息、信息如何收集、收集完畢后的處理方式等內容，以免產生沖突。其次，政府部門間要對收集到的數據格式和大數據內容等進行統一規定，如信息整合和處理的力度，錯誤和無效數據如何處理等都需要有具體統一的規定。通過統一規定可以有效避免在信息整合和信息共享過程中由于數據格式不同而導致的信息丟失問題。最后，政府各部門要針對所提供信息的質量進行統一規定，規范信息資源共享中信息的完整性、可靠性和準確性，對那些提供虛假信息或不完整信息的行為要有強制性懲罰措施。要進一步規范政府部門在線答疑人員的行為，使公眾能快速及時地獲得有用信息，提升政府的形象和權威性[8]。

（三）培養大數據人才

在信息技術時代，計算機技術已經影響到我們生活的方方面面，同樣，政府工作也需要依靠互聯網來展開。隨著大數據風潮席卷全球，其開發者和利用者在使用大數據改變世界、獲取利益的同時， “大數據人才荒”也悄然而至。如何在激烈的人才爭奪戰中贏得優勢，數據人才是制勝法寶。政府部門如何培養大數據人才，具體而言，第一，應積極參與國內外大數據人才交流會，吸收引進計算機專業技術人才，組建團隊，以快速彌補人才缺口，有利于加快實施政府信息資源共享。第二，目前全球范圍內都處于缺乏大數據人才的狀態，大批引進大數據人才不可能一蹴而就，政府部門可以通過已引進的大數據人才，對部門原有的信息技術人員進行培訓，建立多類型、多層級的信息資源管理人才培養機制，根據實際工作要求對政府部門工作人員開展有效培訓，增強其專業知識儲備，為實現政府間信息資源共享提供技術支持。第三，政府部門應積極與高等院校、科研院所進行合作交流，邀請計算機、統計學、數學等專業的教授給政府部門信息工作人員講解專業知識，在高校和科研院所設置相應的專業，培養符合當前大數據行業需要的既具備計算機網絡操作技能又具備數理統計專業知識的復合型人才，并為學生提供在校實習的機會，這樣不僅可以為國家培養出更多的大數據人才，同時也可以通過他們的實習解決一些專業要求較高的問題。第四，政府部門應出臺一些優惠政策，如適當提高大數據人才的薪資待遇以此來留住人才，從而促進政府間信息資源共享，提高行政工作效率[8]。第五，實行技術外包。在快速發展的信息時代，外包已經成為了一種潮流。政府部門可以將工程通過招標的方式承包給相關技術機構，在此期間，政府部門需要派遣專人全程協助技術機構工作。

（四）強化安全保障措施

政府間信息資源共享有可能涉及到公民的個人隱私，因此政府部門必須高度重視網絡安全問題。首先，政府部門要強化網絡安全教育，樹立防范風險意識，構建網絡安全系統，對載有政府機密信息的網站進行訪問控制和攻擊監控，盡量減輕網絡攻擊的負面后果，要定期檢查網絡安全漏洞，建立備份和恢復機制，即使受到了網絡攻擊，也可迅速恢復數據和系統服務，要強化信息加密技術，一旦發現信息資源傳輸過程中存在安全隱患，應立即停止信息共享。其次，要強化政府關于信息安全的法律保障。目前，我國關于信息資源管理方面的法律法規較少，尚未形成完善的法律體系，使得互聯網時代帶來的信息安全隱患和隱私泄露問題很難通過法律途徑解決，最終導致政府間信息資源共享進程緩慢。因此政府應推行個人隱私保護法，加大對泄露個人隱私的懲處力度，要形成完備的信息共享立法體系，政府各部門結合自己的實際情況，通過各部門協商，制定相應的規章制度，使得信息資源共享有法可依、有章可循[8]。再次，要強化政府部門信息安全管理。對政府部門所擁有的信息資源進行分級分類，建立政府部門信息資源金字塔管理模式。利用信息技術對這些資源的價值進行評估，尋找信息資源之間的關聯度，價值最大的信息資源位于金字塔頂端，要給予重點維護。對于不同等級的信息，針對不同的共享人群，設置不同的共享權限。如訪問位于金字塔中上層的信息，應經過嚴格審核，審核通過之后方可訪問，在信息共享完成之后，政府部門相關工作人員還應對共享信息系統的安全性進行檢查確認，以免出現信息泄露等風險。最后，要不斷強化信息加密技術。對位于金字塔中上層的信息資源，應對其進行加密。對密鑰進行特殊的管理，將密鑰數據與普通數據區別開來，對其進行重點保護，一旦發現信息傳送過程中存在安全隱患，立即終止信息共享。要不斷強化技術研發，開發安全系數較高的信息加密技術。另外，為了防范信息共享過程中的安全隱患問題，應定期對信息共享數據進行備份，這樣即使信息共享過程出現問題，也能保證共享數據及時恢復。

四、結語

在信息技術迅猛發展的今天，地方政府各部門的行政管理工作也離不開互聯網和計算機技術，部門間的信息共享必不可少。然而，由于受傳統治理模式的影響，各種各樣的信息壁壘阻礙了地方政府間信息共享的實現。而協同治理理論打破了傳統治理模式的影響，使政府各部門通過交流溝通，制定統一的標準和政策，協同行動，有效地破除政府部門間的信息壁壘，實現信息資源協同共享，從而使得政府各部門行政效率提高，行政成本降低，更快速及時準確地為公眾提供社會服務。

[參考文獻]

[1]吳昊.大數據時代中國政府信息共享機制研究[D].長春：吉林大學，2017.

[2]李婷婷.協作治理：國內研究和域外進展綜論[J].社會主義研究，2018，（3）.

[3]李漢卿.協同治理理論探析[J].理論月刊，2014，（1）.

[4]許麗文.我國政府采購中尋租行為及其防范與治理[D].南昌：江西財經大學，2012.

[5]袁萍.政府部門信息共享中的利益協調機制研究[J].卷宗，2018，（3）.

[6]數聯尋英.中國首份《大數據人才報告》發布[J].大數據時代，2016，（1）.

[7]翟吉英.大數據時代政府信息共享問題研究[D].長春：長春工業大學，2018.

[8]王軼辰.發展大數據還有啥問題[N].經濟日報，2017-07-10.

[責任編輯：李利林]

Reflections on Breaking Information Barriers among Local Governments in China from the Perspective of Collaborative Governance

Zhang Zhen， Wang Xuejiao， Hua Jieying

Abstract： In recent years， the rise of collaborative governance theory has provided a new perspective for solving cross-departmental and cross-regional problems， and also provided useful enlightenment for breaking the information barrier among local governments in China. Influenced by the traditional governance models， there are still problems such as interest conflicts， standard differences， talent shortages and security risks in the information sharing among local governments in China. Therefore， the government should establish interest coordination mechanisms， promote standardization， cultivate big data talents， and strengthen security to reduce the administrative costs， improve administrative efficiency， optimize resource allocation， and provide social services to the public more quickly， timely， and accurately.

Keywords： Collaborative Governance; Information Sharing; Information Barriers; Social Services; Big Data T-alents