精準扶貧背景下我國村民自治組織的適應性變革

張奇林　凌爽

[摘? ? 要] 農村貧困人口是精準扶貧的主要對象，這決定了精準扶貧必然要深入鄉村社會，扶貧政策落地需要村民自治組織的密切配合，村民自治的運行狀況直接關系到精準扶貧的實施效果。在精準扶貧背景下考察村民自治組織的運行及變革情況既有利于村民自治的完善與發展，又能推動精準扶貧的有效落地。精準扶貧背景下村民自治組織面臨新的治理要求，但是實際自治效果不理想導致扶貧實踐遭遇精準識別難精準、精準幫扶難落實、脫貧內生性不足的困境，而貴州省石門鄉探索出“三級自治”管理模式，走出了一條符合地區實際的農村改革之路，優化了村級治理格局，重塑了扶貧對象在脫貧攻堅戰中的主體地位，其調整自治單元和治理體系的實踐對基層善治和精準扶貧的有效落實有一定的借鑒意義。

[關鍵詞] 精準扶貧;村民自治;組織變革;“三級自治”模式;石門鄉

[中圖分類號] D422.61? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2019）11-0035-14

一、問題的提出

黨的十九大報告指出，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾，精準扶貧作為我國扶貧政策的最新表達、最新思路和最新模式，為我們黨兌現承諾提供了戰略保障。精準扶貧是國家從宏觀層面進行資源的轉移分配，瞄準貧困群體，進行有針對性的資源輸入以消除絕對貧困、提高扶貧工作有效性的手段。貧困人口大多聚居于農村地區這一現實特征為精準扶貧劃定了具體的實踐場域，提出了資源、服務、管理向農村基層下沉的要求，村民自治組織作為鄉村治理的核心自然成為了精準扶貧政策落實的主體[1]。村民自治組織在基層政權和基層群眾之間占據著中介位置，在組織資源和村莊信息方面都存在一定的優勢，一方面對接國家自上而下扶貧資源的輸入，另一方面引導基層群眾落實扶貧政策，村民自治組織的運行狀況直接影響精準扶貧的實施效果。因此在精準扶貧背景下來考察村民自治組織的運行及變革情況既有利于村民自治的完善與發展，又能推動精準扶貧的有效落地。

二、文獻綜述

對于既往研究，筆者主要從精準扶貧、村民自治兩個方面來進行梳理。首先，關于扶貧開發，以往的研究主要從不同歷史階段扶貧戰略的調整[2]和工作理念的與時俱進[3]兩個角度切入?？偟膩碚f我國扶貧工作階段性明顯，且隨著貧困特征的演變進行理念、戰略的調整。關于精準扶貧，已有研究大多從明確政策內涵、分析政策的實踐困境和路徑優化、評估政策績效等方面展開。研究精準扶貧首先要把握其內涵，除了精準識別貧困人口、精確把握致貧原因、滴灌式精準幫扶、共享發展成果四個關鍵點以外[4]，有學者還從中央與地方關系、社會控制、“社會成本”的創新視角進行解讀[5]。從全國的實踐來看，精準扶貧遭遇了貧困戶識別偏離[6]、執行過程中的精英俘獲[7]、扶貧資金分配缺乏靈活性[8]、貧困戶主體性缺失[9]等困境，應從構建識別機制[6]、規范扶貧項目和精英行為[7]、拓展金融扶貧[10]、轉變扶貧思維[11]等路徑進行優化。對于政策績效，已有研究多從識別精度、經濟社會發展、環境資源可持續性、減貧成效等一級指標出發建立評估體系來進行分析[12][13][14]。未來關于精準扶貧的研究還將隨著扶貧實踐的發展而不斷深入。

其次，近年來湖北秭歸、廣東清遠、四川都江堰等地將村民自治從行政村下沉到小組、自然村的實踐[15]使“失落的自治”重新煥發出生機與活力。2014年以來，中央一號文件也多次提出探索村民自治的有效實現形式，有關村民自治的研究再次成為熱點。學者們從自治基本單元與自然村脫節的角度解釋自治懸空困境[16]，分析有效自治的社會基礎條件[17]，審視城鄉統籌背景下基層自治面臨的挑戰[18]。有效的村民自治是國家基層治理體系和治理能力現代化的重要體現，有學者結合案例闡釋了構建有效的鄉村治理體系能夠以民主決策機制的制度化為突破，進而實現村莊治理與民主推廣的有機整合[19]?！多l村振興戰略規劃（2018-2022年）》中也明確提出促進鄉村治理自治、法治、德治有機結合，未來對村民自治的研究還將不斷深化，助推新時代鄉村治理“三治結合”的進程。

目前學界對精準扶貧背景下的村民自治研究較少，已有研究大多討論二者的相互作用。一方面，從村民自治視角解釋精準扶貧困境。例如楊帥等提出鄉村良性治理缺失，損害扶貧資源傳遞的公平性和效率性，并進一步與排斥性發展相互強化[20];萬江紅等認為精準識別基層實踐遭遇困境的重要原因是村民自治組織能力和權威的缺失[21];孔令英等關注到村兩委和駐村工作隊為主的多元治理主體在扶貧實踐中的權力制衡對扶貧資源分配的影響[22]。另一方面，學者們聚焦于精準扶貧對鄉村治理格局的影響。牛宗嶺等認為精準扶貧帶來的大量資源輸入與基層現有的治理結構不匹配會引發新的治理問題[23]，徐琳等分析了精準扶貧的政治效應，認為扶貧資源靶向偏離會引發民眾對基層政府的不信任，競爭性扶貧資源的分配甚至會直接引發鄉村沖突，而地方政府對扶貧資源干預過度會擠壓鄉村自治空間[24]。

上述成果為精準扶貧與村民自治的研究提供了思路和借鑒，但是僅僅探討二者的相互作用是不夠的，對于精準扶貧背景下村民自治組織的運行現狀以及村民自治組織在推進政策實施所做的努力方面還應給予更多的關注。鑒于此，本文旨在明晰精準扶貧對村民自治提出的新的治理要求，分析政策落實中村民自治組織遭遇的困境，并結合案例闡述自治組織為政策實施所做的適應性變革，以期為基層善治和精準扶貧的有效落實提供一定的借鑒。

三、精準扶貧政策實施對村民自治組織的新要求

精準扶貧意味著國家資金和政策對貧困地區和貧困人口的傾斜。大量扶貧資源向農村輸入的同時，精準識別貧困人口、精準配置幫扶資源和參與式扶貧的理念也對村民自治組織的運行提出了新的治理要求，即規范、有序、自主的村民自治通過民主評議、自我服務、自我治理等自治實踐實現精準扶貧的政策目標，其邏輯結構如圖1所示。

（一）精準識別要求村民自治更規范

精準識別是精準幫扶的前提，是提高扶貧效度的第一步。精準識別以個人及家庭的身體、經濟、社會特征為基礎甄別出扶貧對象，其本質是一種國家福利認證，認證的規范程度直接影響認證能力[25]。具體到精準識別實踐中，認證規范就意味著要使用精細的識別規則、統一的識別標準。當前我國的精準識別標準由國務院扶貧辦統一制定，采取貧困人口規模控制和貧困指標逐級分解到行政村的方法，而由村到戶這“最后一公里”的識別就必須依靠村民自治組織來落實。村民自治組織成為精準識別這一國家福利認證的執行者。因而，精準識別對村民自治組織提出了更高的規范性要求，需要其嚴格執行識別標準，規范執行識別程序。

（二）精準幫扶要求村民自治更有序

一種社會項目的存在和所花的錢遠不如它所產生的作用重要[26]。精準幫扶的實質是實現國家扶貧資源供給與扶貧對象脫貧資源需求的精準匹配，這一目標的實現不僅需要國家自上而下有序輸送扶貧資源，更重要的是保證貧困人口有效表達脫貧資源需求。有效的利益表達能更好地反映公眾利益偏好，提高政策實踐的有效性[27]。貧困群體自下而上表達資源訴求，政府據此制定幫扶措施能夠防止扶貧資源供需錯位。而組織性的利益表達使農民的訴求通過民主渠道得到傳遞和彰顯[28]，能夠降低利益表達成本，提高利益表達的有序性和有效性。村民自治組織的定位就是自我服務，村委會的主要職能就是表達村民意志和實現村民利益，是貧困群體利益表達最直接最主要的渠道。這就要求村民自治更加有序，引導貧困戶通過組織化途徑表達致富訴求，以得到靶向性扶貧資源反饋。因此，達到精準幫扶的目標需要有效的利益表達，有效的利益表達需要有序的村民自治。

（三）參與式扶貧要求村民自治更自主

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》明確提出，注重扶貧對象自我發展能力的培養，使其能夠立足自身擺脫貧困。這不僅是對傳統救濟式扶貧思路的重大變革，更意味著參與式扶貧被正式確定并逐步推廣[29]。參與式扶貧的核心在于，通過賦能于扶貧對象使其參與到扶貧項目的選擇、決策、實施中以提高自我脫貧的能力[30]，實現扶貧與扶志、扶智相結合，輸血與造血相結合。參與式扶貧中貧困群體是扶貧政策的客體和受益對象，更是政策的主體和參與者，需要積極配合精準識別、主動表達發展訴求、自發參與幫扶項目，在政策實施中培養發展能力。反映在村莊層面就意味著村民自治更加自主，使貧困群體通過民主決策、民主管理、民主監督等方式參與扶貧實踐，并在參與過程中調動自主發展動力，積累內生脫貧能力和資本。參與式扶貧模式要求村民自治更加自主，而這也是自我治理的應有之義。

四、精準扶貧背景下村民自治組織遭遇的困境

精準扶貧政策向貧困地區輸入扶貧資源的同時也帶來了如何分配、使用這些資源以實現精準脫貧的挑戰，給基層自治提出了更加規范、有序、自主的要求。在實際工作中村民自治效果的不理想直接導致扶貧政策實踐出現偏差，遭遇了精準識別難精準、精準幫扶難落實、脫貧內生動力不足的困境。

（一）村民自治不規范，精準識別難精準

目前貧困戶識別大致分為“農戶申請—村民代表大會民主評議—村委會和駐村工作隊核實—鄉鎮政府審核—縣扶貧辦復審”五個步驟，其間還有鄉村“兩公示”和縣級“一公告”。從識別流程來看，縣鄉兩級政府對識別工作更多地發揮審核和監督作用，具體的操作在行政村完成，且民主評議在識別流程中處于核心位置。但是民主評議實際上是基層治理的方式，并非嚴格意義上運用量化手段進行的貧困識別，帶有較強的主觀性。村民出于鄉土社會的人情邏輯會進行傾向性投票，使評議摻入感情因素。此外，在貧困戶指標事先劃定的情況下處在貧困線附近的“臨界農戶”會遭遇“規模排斥”[31]。面對這些“規模排斥”的貧困戶，最后做決定的往往是村委會，村民大會識別演變成村委會識別。雖然國家制定了明確的貧困線和統一的識別程序，但是基層實踐中村民自治操作的不規范會導致瞄準偏差，精準識別“回頭看”實際是對偏差的糾正。精準識別難精準凸顯的不僅是國家福利認證困境，也是對村民自治治理能力的考驗[25]。

（二）村民自治無序化，精準幫扶難落實

將扶貧資源與貧困戶利益訴求精準匹配需要村民自治的有序配合，但前期瞄準偏離、爭貧鬧訪、農民的去組織化等原因會擾亂村民自治秩序，致使精準幫扶難以落實。首先，前期識別偏離會直接導致幫扶階段扶貧資源的錯位輸送，而遭到“規模排斥”的“臨界農戶”可能會產生對村干部、基層政府的不信任和對政策執行的低認同，破壞村莊的公共秩序，致使精準扶貧遭受關系危害和秩序危害[32]。其次，幫扶到戶體現的區分性與鄉土秉持的平均主義之間存在張力[33]，容易引發爭貧上訪。精準幫扶的基本邏輯是將貧困戶與非貧困戶區分開來，從而將扶貧資源輸送到真正的貧困戶手中，但鄉村社會“不患寡而患不均”的思維使未能被納入建檔立卡體系的農戶懷疑政策的公平性，訴諸爭貧或上訪行動，不僅嚴重擾亂村民自治秩序，也不利于精準幫扶的開展。最后，農民的去組織化使村民自治處于無序狀態，難以形成有效的利益表達，這是導致精準幫扶難落實的重要原因。家庭聯產承包責任制的實行使村莊的公共性缺少集體經濟的支撐，村民與集體間的聯系被削弱，農民處于去組織化狀態[34]。去組織化不僅直接導致貧困群體強烈的利益訴求與有限的決策話語權之間的矛盾，而且國家扶貧資源進入村莊時直面數量龐大又高度分散的貧困群體，產生高昂的對話成本和較大的交易偏差，難以對接目標群體。最終結果是貧困群體自下而上的利益訴求無法有效表達，國家自上而下的扶貧資源難以精確反饋，精準幫扶落實困難。

（三）村民自治不自主，脫貧內生性不足

參與式扶貧確立了扶貧對象的主體地位，要求自發性的村民自治，但實踐中貧困戶參與失靈和鄉鎮政府過度干預都導致基層自治不自主。一方面貧困群體政治參與意識薄弱、參與能力不足，難以真正參與到扶貧決策中來。農業稅改革后國家與農民之間的關系從汲取型向給予型轉變[35]，以及救濟式扶貧中政府單向主導都使得貧困群體的主體性被忽略，甚至形成了“等、靠、要”思想，嚴重制約其參與意識的養成。從參政的主觀條件來看，貧困戶受限于自身文化水平、政治素養欠缺，政策信息獲取、分析能力不足，對村莊治理往往“有心無力”，基層政治參與演變成“形式主義”[36]。參與意識淡薄和參與能力不足導致參與式扶貧主體參與失靈，村民自治不自主。此外，基層政府對扶貧項目干預過多，擠壓村民自治空間。扶貧工作事關全面建成小康社會的歷史使命，鄉鎮政府在政治動員和檢查考核壓力下往往會對扶貧工作強勢主導[37]。鄉鎮政府主導短期內可能會提高扶貧項目成效，但長期來看，貧困群體在項目決策、監督過程中的缺位導致其脫貧動力與潛力無法調動，難以培養內生發展能力，阻礙“造血”式扶貧的實現。在村民自治組織本就趨于行政化的背景下，鄉鎮政府干預過度會壓縮自治空間，不利于其良性發展。以上兩方面因素都導致村民自治自主性的缺失，制約貧困戶自我發展能力的開發，致使脫貧的內生性不足。

五、石門鄉“三級自治”模式的探索

石門鄉位于貴州省威寧縣西北部，地處高寒山區，自然環境惡劣，人多地少、資源匱乏、位置偏遠、交通不便，屬烏蒙山集中連片特困地區，幾乎包含了所有貧困類型，經濟社會發展嚴重滯后。2014年底石門鄉貧困人口8711人，貧困發生率高達42.26%，遠超省級18%和縣級18.63%的平均水平[38]。2016年9月，貴州省根據脫貧攻堅難易程度將石門鄉認定為全省20個極貧鄉鎮之一[39]。

（一）變革村民自治模式的緣由

2015-2017年，時任貴州省委書記三次到石門鄉蹲點調研，決定重點幫扶石門鄉。但是傳統的“村委會+村民小組”的治理模式遭遇瓶頸，致使脫貧攻堅缺乏組織保障，貧困群眾難以動員。石門鄉下轄14個行政村87個村民小組，由于地處烏蒙腹地，村民居住分散，村落之間交通不便。部分村委會管轄半徑過大，服務質量和效率難以滿足群眾需求，村民意愿表達不暢，很多時候只能依靠村民小組。但村民小組覆蓋多個自然村寨，小組內議事協商、糾紛調解等協調困難。鄉村干部工作難開展，村民利益難保障，干群關系緊張。精準扶貧政策傳達不到位，脫貧攻堅群眾積極性難調動。變革村民自治模式勢在必行。

（二）“三級自治”模式的推出

2016年3月石門鄉探索出“三級自治”管理模式。所謂“三級自治”就是撤銷傳統的村民小組，在村民委員會下依托自然村寨建立村民自我管理委員會（簡稱“自管委”），組建“十戶一體”聯管小組，構建了“村委會+自管委+十戶一體”的三級自治體系。

石門鄉村民自治組織變革框架如圖2所示?！叭壸灾巍笔紫让鞔_了村兩委的核心引領作用，明確了其制度建設和經濟發展兩大主要職能。其次，在保持現有村委會設置不變的前提下，撤銷傳統的村民小組，以“方便群眾、利于管理”為原則，依托自然村寨劃定自治范圍，建立自管委。自管委設主任1名，副主任1名，委員1～3人，任期與村民委員會任期相同，三年期滿后換屆。自管委以服務“生產、生活、生育、生態”為根本，遵循“一事一議”、民主約定的運行規則，承擔本區域內農業產業發展、環境衛生治理、公益事業建設、矛盾糾紛化解等7項自管自治工作。三是在自管委下組建“十戶一體”聯管小組，按照居住相鄰、技能相似、發展愿望相同的原則將10戶左右的群眾捆綁成一個主體?！笆畱粢惑w”并非嚴格的十戶，也不僅限于貧困戶，由一位中心戶長帶領，聯動管理、抱團發展。

截至2017年末，石門鄉已組建116個“自管委”和486個“十戶一體”，實現了村寨全覆蓋、貧困戶全覆蓋。通過探索以村兩委為核心的“三級自治”，石門鄉的村級組織體系更加完善，1800余件小事在“十戶一體”內解決，500余件急事在“自管委”內解決，120余件難事在村委會解決?！按鍍晌币I核心、“自管委”上傳下達、“十戶一體”凝聚合力、人民群眾共同參與的農村自我管理、自我服務、抱團發展新格局已初步形成，精準扶貧得到了新型治理體系的強大支撐。目前“三級自治”模式已在威寧縣全面推開，整縣推進。

（三）“三級自治”模式的效應分析

2015至2017三年間石門鄉累計減貧4239人，貧困發生率下降21%，“兩年變面貌，三年見成效”的目標基本實現。石門鄉脫貧攻堅成績顯著，一方面得益于“經濟基礎”的改善，另一方面則歸功于“上層建筑”的變革，探索出了“村委會+自管委+十戶一體”三級自治管理體系，提高了村民自治組織自我管理能力和自我服務水平，通過治理手段的優化有力助推精準扶貧政策落地。

1. 治理單元再調整，識別流程更規范。三級自治模式核心變革在于對村民自治基本單元的再調整，依托自然村寨劃定自管委范圍，使自治單元與自然村落相吻合。以往的精準識別，村民小組作用微弱，致使村委會直面全村人口，識別難度大，程序不規范。三級自治模式劃小了識別范圍，以“十戶一體”為起點逐級提升，規范了識別流程，提高了識別精準度。在識別動員階段，除全村村民大會之外，村兩委通過召開自管委主任和中心戶長會議，傳達評選標準和流程，再由自管委主任和中心戶長召開本區內群眾會議，自上而下確保政策傳達到戶到人。在民主評議階段，農戶申請后首先在“十戶一體”內自評，隨后在自管委內匯總，村兩委和駐村工作隊入戶核查后開展自管委一級民主評議，最后將各個自管委內評選結果在行政村匯總，通過全村村民大會投票過半方能通過。三級自治模式首先劃小了識別單元，確保政策知曉度，這是村民參評的前提。其次，以自治單元為起點自下而上逐級評議，村民參與度高，識別程序規范，識別過程公正透明。且十戶一體和自管委內各家庭經濟狀況透明度高，有效避免了村委會直面全村人口進行識別的信息不對稱。在2018年6月開展的精準扶貧錯評漏評錯退專項治理中，各村利用三級自治體系清退錯評的貧困戶，首先在十戶一體內進行錯評戶指認，隨后在自管委和行政村一級進行匯總評議，被清退的貧困戶也基本認可評選結果。

2. 治理體系層次化，提高幫扶效率。三級自治通過縱向分層將事權下放，村兩委政治和經濟職能更加明確，村民組織化程度提高，完善了利益表達機制和渠道。從幫扶主體即村委會角度來看，將村委會的糾紛調解、衛生治理等解決“小事”“急事”的職能下移至自管委，事權下沉后村干部能從繁雜的片區事務中解放出來，更高效地對接國家扶貧資源的輸入。隨著扶貧政策推進，征地搬遷、基建項目引發的矛盾突出，以前的年豐村村公所“訪客不斷”，糾紛調解都要村委會出面。實行三級自治后，矛盾糾紛都是由中心戶長、自管委主任先行調解，村支書便可以騰出更多精力專心搞發展。年豐村已于2017年末率先退出貧困村行列[40]。從幫扶對象即貧困戶的角度看，貧困戶被納入自管委和十戶一體實際上是農民的再組織化過程，這會提高貧困戶利益表達的有效性，并大大降低政府與扶貧對象的對話成本[41]。首先，十戶一體內農戶的產業發展意愿相近，需求的一致性降低了農民合作成本，集體決策基于共同需求產生。其次，在集體決策的表達上，中心戶長和自管委主任最了解本區內農戶的發展訴求和行為邏輯，在科層制政府和鄉土文化之間形成“接點”[42]，成為村民利益的上傳者，貧困戶的鄉土性表達邏輯轉化為組織性的決策成果。三級自治通過鄉村社會自我整合的創新，降低了政府直面分散的貧困戶時過高的對話成本，單個貧困戶的發展訴求有了組織性話語權保障，利益表達有了層次化體系、秩序化渠道保障，政府基于村民訴求制定幫扶措施，避免扶貧資源輸送錯位。

3. 自治形式多樣化，增強脫貧的參與性和自主性。以往的石門鄉，村小組組長作用式微，村民缺乏組織領導，召開群眾會議應者無幾，自治過程中村民的主體性缺失，決策的民主性、科學性難以得到保障。三級自治模式則將傳統的村小組會議、村民大會等單一決策形式豐富為十戶一體內的中心戶長會議、自管委內的一事一議、村級群眾大會等多種形式，決策單元的縮小保證了村民參與的廣泛性，決策體系的層次性促成了自治形式的多樣化，村民參與自治的積極性被激發，村民自治更自主。譬如，團結村在紫皮蒜種植項目落地過程中，先由村兩委出面聯系農業專家進行技術調研，確定了項目可行性，后召開中心戶長會議、自管委會議、群眾大會進行多層次宣傳，向農戶講解種植技術、日常管理、市場銷路等，動員農戶參與，增強農戶發展信心。隨后，在保證農戶了解項目內容的基礎上，由中心戶長和自管委主任征集農戶發展意愿，參與項目的農戶聯合成立合作社，以土地、資金、勞務工資等形式入股，并在股東中選出理事會成員負責合作社的日常管理。在項目推進過程中，村委會利用資源優勢解決技術問題，并充分利用三級自治模式保證貧困戶了解項目內容，反映發展訴求?！百Y金變股金”“資源變資產”使“農民變股東”，貧困戶以股東的身份參與到合作社日常管理和項目監督中來，既有主動性又有話語權。目前這一項目已覆蓋團結村3個自管委，將使63戶貧困戶、258人脫貧。三級自治使參與式扶貧主體的知情權、參與權得到了保障，貧困戶主體地位被確立，落實幫扶措施的主動性提高，改變了精準脫貧一廂情愿的狀況，實現了扶貧資源與內生動力的有機融合。

4. 培養鄉土治理人才，實現持久脫貧。長期以來的城鄉二元結構導致城鄉發展嚴重失衡，欠發達地區農村“空心化”。村委會換屆面臨“誰選舉”“選舉誰”的雙重困境[43]，村民自治主體流失，精準扶貧政策落實人力資本供給不足，三級自治模式在實踐中通過配強村兩委班子、優選自管委主任和中心戶長，一定程度上克服了這一問題?！按迕窀徊桓?，關鍵看支部”，石門鄉在2016年第十屆村委會換屆選舉中盡銳出戰，14位當選的村支書中有9名為鄉機關干部，有效解決了“老人治村”“無力治村”的難題。其次，自管委成員在鄉黨委政府指導下通過直接選舉或 “公推直選”的方式產生。十戶一體中心戶長的人選充分尊重農戶意見，由帶富能力強、政治素質硬的村民擔任。被選舉的自管委成員和中心戶長對本區的情況知根知底，在農戶中也有一定的權威性，便于日后管理工作的開展。自管委成員和中心戶長在參與村莊治理的實踐中能夠積累一定的管理經驗，培養一定的管理才能，有利于實現治理活動的長期性和脫貧的可持續性。

六、石門鄉“三級自治”模式的啟示

精準扶貧政策實施要求村民自治以更加規范、有序、自主的狀態運作，石門鄉在精準扶貧背景下，緊抓政策資金支持的發展機遇，在《村民委員會組織法》規定范圍內，在鄉黨委政府積極引導下，撤銷傳統的村民小組，探索性地將自治基本單元與自然村寨相結合，走出了一條符合地區實際的農村改革之路，優化了村級治理格局，重塑了扶貧對象在脫貧攻堅戰中的主體地位，對于有效的鄉村治理體系的構建以及精準扶貧政策的有效落地有一定借鑒意義。

（一）順勢而為，切實提高扶貧效益

任何變革都不是貿然為之的，需要順應時代背景，設定具體的變革目標，把握變革契機，明確變革邏輯。唯有如此，才能達到預期的變革效果。當前，我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，精準扶貧上升到國家治理戰略。石門鄉正是在這一特殊的歷史背景下，順勢而為進行適應性變革。其次，石門鄉作為貴州省脫貧難度最大的極貧鄉鎮之一，其自身治理體系的變革有著極其明確的目標，即切實提高扶貧效益，如期完成脫貧任務。而時任省委書記定點幫扶，為石門鄉帶來了一系列政策、資金支持，創造了變革契機。為了發揮扶貧政策和扶貧資金的效用，變革傳統的村小組治理模式已是不得不為。最后，石門鄉村民自治組織變革的邏輯與精準扶貧治理邏輯相吻合，這也是“三級自治”模式取得成功的根本原因。針對深度貧困地區，提升扶貧效率需要網格式的精細化治理[44]，三級自治模式縮小自治單元的做法恰恰契合了精準扶貧“小而精”的治理邏輯，從而在貧困治理中呈現出顯著的優越性。

（二）村民自治的變革離不開鄉鎮政府的積極引導

村民自治絕不意味著廣大村民與國家及其基層政府的分離，鄉鎮政府必然要參與到村民自治實踐中來。村民自治組織承擔著組織動員廣大村民并將其納入國家治理體系的雙重整合職能[45]，基層“善治”必然要在鄉鎮政府行政治理與村民自治的良性互動中實現[46]。石門鄉黨委政府以國家扶貧資源的輸入為契機，以村民小組治理遭遇的現實困境為導向，在村級自我整合能力不足的情況下，依托自然村寨建立自管委，為自管委主任職能的發揮設置工資激勵;基于村內守望相助、熟人社會的地緣、血緣、親緣紐帶，組建居住相鄰、發展愿望相同的十戶一體聯管組，使中心戶長在責任感和工作獲得感的激勵下履職盡責。在改革過程中，一方面為自治組織變革提供頂層設計，另一方面充分發揮傳統文化、地理因素的自我整合功能，為三級自治落地盡可能提供方向指導和工資激勵，根本目的在于促成村事村辦、民事民管的自治格局，實現了鄉鎮政府行政治理與村民自治自我調節的良性互動。

（三）因地制宜，創新村民自治組織模式

石門鄉三級自治模式劃小了自治基本單元，但是這一創新有充分的現實依據，是經過充分調研和試點后所做的適應性變革。石門鄉諸多自然村都以“沖”“坡”“寨”“灣”等來命名，如“七里沖”“大毛坡”“雨撒灣”等，這實際上反映出村落形成過程中對自然環境的依賴。地處烏蒙腹地，獨特的自然區位塑造了村落范圍。因此，依托自然村寨劃分自治單元，從2個行政村試點到逐步推向全鄉，從87個村民小組到116個自管委，切合當地實際，體現了具體問題具體分析的原則。實踐證明，三級自治模式縮小了管理半徑，打通了管理神經末梢，有效解決了聯系服務群眾“最后一公里”問題，夯實了自治基礎。但是我國地形地貌復雜，地域的多樣性也意味著自治形式的多樣性[47]。例如北方平原地區，人口集中居住，自然村往往與行政村重合，采取統一的行政村治理或合村并鎮能夠降低基層管理成本，提高行政效率。因此，既不能阻礙劃小治理單元的地方性探索，也不能盲目地推向全國。此外，從時間維度來看，三級自治通過縱向分層劃小了治理單元，短期內確實激發了自治活力，提升了治貧效果。但是自治單元小同時意味著治理范圍狹窄、治理內容單一，目前自管委和十戶一體功能集中于文化和社會事務。長期來看，當下自治單元下沉的探索可能會限制自治范圍的擴展和其長遠發展[48]。基層治理核心在于“自治”，實現自治的形式卻是多樣靈活的。如何實現有效的村民自治，答案絕不是唯一的。對于自治單元的選擇要因地制宜，探尋多類型多層次的基層自治組織模式。

（四）構建“利益共同體”，創造自治的經濟基礎

集體經濟為基層自治提供了經濟基礎，同樣，利用自治單元的經濟屬性能夠為其運轉創造動力[49]。石門鄉三級自治模式在劃小自治單元的同時，在自管委和十戶一體內構建了區別于行政村的“共同體經濟”[50]。共同體經濟的利益粘性能將單個貧困戶有限的經濟、社會資本整合起來，集體作戰，共享收益，共擔風險。比如過去農戶發展養殖都是 “單家獨斗”，難以產生規模效應，而如今十戶一體聯合成立專業的養殖合作社，以扶貧專項資金建設集中的養殖圈舍，以強帶弱、以富帶貧，使農戶實現抱團發展、共同致富，解決了過去規模難擴大、效益難提高、收入難增長的問題。十戶一體合作社是自治單元內增進農戶收益的共同體經濟，“十戶一體”也是“利益共同體”，自治單元的持續穩定運轉有了共同體經濟的支撐。此外，自治單元的經濟功能具有外溢性。村民在參與十戶一體和自管委內的經濟決策時，培養了協商意識，提高了表達能力，間接提升了自治主體對村莊政治、社會事務的參與質量，對自治落地有積極推動作用。

（五）三級自治縱向分層與行政組織的扁平化趨勢

縱向分層是現代公共行政組織的共同規律，縱向層級要適中適宜，以縮短領導層與實施層的公共行政距離，便于上下溝通[51]。當前我國部分地區實行的省直管縣改革，很大程度上是對實現行政區劃體制扁平化的積極探索[52]。在這樣的背景下，三級自治模式表面上看增加了縱向層級，實則有其自身合理性。首先，從性質來看，村民自治組織并非行政機構，作為“草根民主”，其自身的組織結構本就有一定的靈活性，要與基層管理現狀相適應。其次，無論何種組織結構，目的都在于提高組織運行效果。自管委和十戶一體是針對行政村一級村委會與村民溝通不暢而設立的。通過挖掘傳統村落資源，依托自然村寨和血緣親緣紐帶設立自管委和十戶一體，為村委會與村民的雙向溝通、村民與村民的內部互動搭建了橋梁。最后，在行政村一級的民主決策、民主管理虛置的狀態下，利用自管委和十戶一體，為村民參與村莊治理創造機會，從而形成良好的村民自治格局，使鄉鎮黨委政府和村兩委在基層治理中各歸其位。

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[責任編輯：朱苗苗]

Adaptive Change of Village Self-Governing Organizations in China under the Background of Accurate Poverty Alleviation —— Taking Shimen Town， Guizhou Province as an Example

Zhang Qilin， Ling Shuang

Abstract： The rural poor population is the main target of accurate poverty alleviation， which determines that accurate poverty alleviation must go deep into the rural society， and the poverty alleviation policies need to be closely coordinated with villagers' self-governing organizations. The operation of village self-governance is directly related to the implementation effect of accurate poverty alleviation. Investigating the operation and reform of villagers' self-governing organizations under the background of accurate poverty alleviation is not only conducive to the improvement and development of village self-governance， but also promotes the effective implementation of accurate poverty alleviation. In the context of accurate poverty alleviation， village self-governing organizations face new governance requirements， but the actual self-governance effect is not ideal， leading to dilemmas such as difficulty in accurate identification and implementation of accurate poverty alleviation， and endogenous insufficiency of poverty relief in poverty alleviation practice; Shimen Town， Guizhou Province has explored a management mode of “three-level self-governance”， embarked on a road of rural reform in line with the actual situation of the region， optimized the village-level governance structure and reshaped the dominant role of poverty alleviation targets in the fight against poverty; its practice of adjusting self-governing units and governing systems has certain reference significance for the grassroots self-governance and the effective implementation of accurate poverty alleviation.

Keywords： Accurate Poverty Alleviation; Village Self-governance; Organizational Change; "Three-level self-governance" Model; Shimen Town