內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃實(shí)施存在的一些問(wèn)題

祁瑜 李現(xiàn)華 都蘭 張鍵姣 王楠

摘要：本文通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃實(shí)施以來(lái)在目標(biāo)指標(biāo)達(dá)標(biāo)、主要任務(wù)開(kāi)展情況等方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)分析，發(fā)現(xiàn)全面實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)仍有不少困難、區(qū)域性特點(diǎn)，導(dǎo)致部分任務(wù)實(shí)現(xiàn)難度較大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化導(dǎo)致環(huán)境壓力逐步加劇、生產(chǎn)力布局分散生態(tài)環(huán)境改善難度較大、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡農(nóng)村環(huán)境治理難度較大、環(huán)境治理技術(shù)服務(wù)不滿足企業(yè)治理需求、生態(tài)環(huán)境治理工作資金需求缺口較大等幾個(gè)方面的問(wèn)題，為下一步規(guī)劃的實(shí)施及工作的安排管理提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃;問(wèn)題

中圖分類號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2019）10-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.10.134

Abstract：This paper summarizes and analyzes the problems that have existed since the implementation of the 13th Five-Year Plan for Ecological Environmental Protection in Inner Mongolia Autonomous Region in terms of meeting the targets and carrying out the main tasks. It is analyzed that there are still many difficulties in the comprehensive realization of various planning indicators. Regional characteristics have led to greater difficulties in the realization of some tasks， environmental pressure has gradually intensified due to the heavy industrial structure， it is more difficult to improve the ecological environment through the distribution of productive forces， and the uneven development of urban and rural rural environment. The technical service of environmental governance does not meet the needs of enterprise governance and the financing gap of ecological environmental governance work is large. It provides some reference for the implementation of the next plan and the management of the work arrangement.

Keywords： Planning;Problem

規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，自治區(qū)黨委、政府始終牢記習(xí)近平總書(shū)記“努力把內(nèi)蒙古建成我國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障”的殷切囑托，深入貫徹中央生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策部署，堅(jiān)持把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，作為樹(shù)牢“四個(gè)意識(shí)”和維護(hù)核心、看齊中央的具體行動(dòng)，以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以生態(tài)文明制度建設(shè)為保障，認(rèn)真落實(shí)大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和重大修復(fù)工程，著力解決生態(tài)環(huán)境隱患和突出問(wèn)題，全區(qū)生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)“整體遏制、局部好轉(zhuǎn)”，美麗內(nèi)蒙古建設(shè)呈現(xiàn)出嶄新局面。規(guī)劃實(shí)施總體成效較好，但也存在一些問(wèn)題。

1 全面實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)仍有不少困難

規(guī)劃的21項(xiàng)指標(biāo)中地表水考核斷面水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水體比例、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣域生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)、草原植被蓋度3項(xiàng)指標(biāo)未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)預(yù)期進(jìn)度。地表水考核斷面水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水體比例由2015年的55.7%降低為53.8%，較2015年略有下降，與59.6%的目標(biāo)相差5.8個(gè)百分點(diǎn)，由于地表水水質(zhì)斷面水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)受自然氣候等影響較大，故無(wú)法保障達(dá)標(biāo)的必然性，如博霍頭、陶海、天合龍斷面就是由于采樣時(shí)期遇大雨，將上游腐殖質(zhì)沖進(jìn)河道致樣本值升高;重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣域生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)為48.34較2015年48.9的數(shù)值稍有退化，評(píng)定為“無(wú)變化”，與自治區(qū)2020年大于48.9目標(biāo)相差略有差距，因此項(xiàng)指標(biāo)受自然環(huán)境氣候等多因素影響較大，且由于區(qū)域特殊性，決定了該指標(biāo)短時(shí)期內(nèi)難以大幅度提升;草原覆蓋度仍為44%，與45%的目標(biāo)相差1%，雖然近些年草原退化的趨勢(shì)有所減緩，但草原的退化程度較大，所以草原覆蓋度的提高困難也較大。呼倫湖、烏梁素海匯水范圍內(nèi)總氮總量減少本項(xiàng)指標(biāo)因缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，難以開(kāi)展考核，后期將調(diào)整此項(xiàng)指標(biāo)，不再進(jìn)行評(píng)估。

2 區(qū)域性特點(diǎn)導(dǎo)致部分任務(wù)實(shí)現(xiàn)難度較大

大氣環(huán)境方面，結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性、季節(jié)性污染問(wèn)題依然突出，能源消費(fèi)居高不下，2018年，全區(qū)能源消費(fèi)總量大幅增長(zhǎng)，達(dá)到2.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上，超出規(guī)劃能耗總量控制目標(biāo)，單位GDP能耗不降反升，同比上升10%以上，2016-2018年單位GDP能耗累計(jì)上升4%以上。散煤清潔替代、清潔取暖進(jìn)展緩慢，冬季供暖期空氣質(zhì)量惡化趨勢(shì)十分明顯。重點(diǎn)治理區(qū)域雖然環(huán)境質(zhì)量有所改善，呼和浩特市、包頭市、烏海市及周邊地區(qū)PM2.5年均濃度分別較2015年下降9.3%、16.0%、21.8%，雖然達(dá)到規(guī)劃預(yù)期進(jìn)度，也實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃任務(wù)目標(biāo)，但與人民群眾獲得感、幸福感要求還有較大差距，該地區(qū)大氣污染治理任務(wù)仍然較重;部分地區(qū)還出現(xiàn)了新的情況，如阿拉善盟出現(xiàn)了不降反升，PM2.5年均濃度較2015年上升2.7%?？傮w上，大氣污染防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

水環(huán)境方面，全區(qū)水環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)重，如地表水考核斷面水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水體比例較2015年有所下降。部分“水十條”重點(diǎn)任務(wù)完成難度大，如工業(yè)集聚區(qū)應(yīng)按規(guī)定建成污水集中處理設(shè)施，并安裝自動(dòng)在線監(jiān)控裝置，因園區(qū)企業(yè)較少且均無(wú)工業(yè)廢水排放，不具備建設(shè)污水處理廠的條件故無(wú)法完成任務(wù)要求。

土壤環(huán)境方面，有色金屬采選、冶煉等行業(yè)對(duì)土壤環(huán)境帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患，農(nóng)業(yè)面源污染直接威脅土壤環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，重金屬減排與涉重行業(yè)發(fā)展的矛盾日益突出。全區(qū)部分生活垃圾堆放點(diǎn)由于缺少規(guī)劃、設(shè)置不規(guī)范、管理不完善等原因，導(dǎo)致垃圾收集處置不規(guī)范的問(wèn)題，存在一定的環(huán)境隱患。

3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化導(dǎo)致環(huán)境壓力逐步加劇

我區(qū)能源、原材料行業(yè)占工業(yè)比重3/4，工業(yè)初級(jí)產(chǎn)品占比大。新興產(chǎn)業(yè)占比小、發(fā)展不足，七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)僅占GDP的6.4%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化，雖然每戶企業(yè)的環(huán)保要求都能達(dá)標(biāo)，但受總量控制，企業(yè)集中集聚發(fā)展受到限制。國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持內(nèi)蒙古又好又快發(fā)展的意見(jiàn)》，明確把我區(qū)定位為全國(guó)重要的能源、有色、化工基地，環(huán)境改善壓力較大。再者，由于我區(qū)環(huán)境治理基礎(chǔ)薄弱，專業(yè)技術(shù)和管理人員隊(duì)伍嚴(yán)重缺乏，工作難度較大，且處于工業(yè)化中后期，又承接了大量相對(duì)落后產(chǎn)業(yè)，環(huán)境壓力正在加劇。

4 生產(chǎn)力布局分散生態(tài)環(huán)境改善難度較大

我區(qū)工業(yè)園區(qū)點(diǎn)多面廣，“散亂污”企業(yè)仍然存在，城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，單位產(chǎn)值能耗、水耗和污染物排放總量處于高危，局部地區(qū)生態(tài)承載能力和環(huán)境容量達(dá)到或接近上限，多領(lǐng)域、多類型、多層面生態(tài)環(huán)境問(wèn)題累計(jì)疊加，生態(tài)環(huán)境保護(hù)歷史欠賬多、治理任務(wù)重、修復(fù)成本高。我區(qū)自然生態(tài)先天脆弱，數(shù)地區(qū)氣候干旱，土壤貧瘠，抗風(fēng)蝕能力弱，天然植被一旦破壞，極易造成沙化和荒漠化。生態(tài)用地矛盾突出，尤其是宜林地和草地問(wèn)題較突出，2.0億畝宜林地與1.7億畝草原、農(nóng)田重疊。

5 城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡農(nóng)村環(huán)境治理難度較大

內(nèi)蒙古地廣人稀，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)戰(zhàn)線長(zhǎng)，農(nóng)村牧區(qū)面源污染較重，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，加劇了城鄉(xiāng)環(huán)境治理不平衡，農(nóng)村人居環(huán)境仍然存在“臟亂差”現(xiàn)象，飲用水水源保護(hù)滯后，生活污水、垃圾處理率低是農(nóng)村人居環(huán)境的突出問(wèn)題，與“十三五”農(nóng)村環(huán)境綜合整治任務(wù)中仍有751個(gè)村未完成治理。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法能力不足，缺乏農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員，農(nóng)民群眾參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中亟待解決的體制機(jī)制問(wèn)題。

6 環(huán)境治理技術(shù)服務(wù)不滿足企業(yè)治理需求

生態(tài)環(huán)保科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)滯后，環(huán)?？萍贾萎a(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)不完善，環(huán)?？萍既瞬乓M(jìn)機(jī)制不健全、落地性、時(shí)效性較差，用人、留人機(jī)制較差，不能很好地將環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，環(huán)?？萍技夹g(shù)力量有效發(fā)揮效能。在引導(dǎo)企業(yè)自主守法、對(duì)企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)等方面有待增強(qiáng)，部分企業(yè)在污水處理和揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）處理方面缺乏成熟治理技術(shù)，急需生態(tài)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。

7 生態(tài)環(huán)境治理工作資金需求缺口較大

我區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作面臨不少困難和挑戰(zhàn)，治理方式上重行政手段輕經(jīng)濟(jì)手段、重監(jiān)管輕服務(wù)的問(wèn)題依然存在，對(duì)企業(yè)治污管理缺少財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、投資補(bǔ)貼等激勵(lì)政策，資金缺口較大成為影響生態(tài)環(huán)境治理工作的重要因素。一是國(guó)家減排政策、補(bǔ)貼措施等在我區(qū)的支持力度較小，各項(xiàng)治理資金缺口較大，影響治理項(xiàng)目推進(jìn);二是一些歷史遺留問(wèn)題試點(diǎn)項(xiàng)目和污染源綜合治理項(xiàng)目，均受資金因素制約，實(shí)施進(jìn)度較為緩慢;三是生態(tài)環(huán)境治理投入渠道單一，市場(chǎng)化投融資機(jī)制有待進(jìn)一步完善。此外，部分項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分、資金支出進(jìn)度偏慢，也是影響生態(tài)環(huán)境治理工作的重要因素。因此，在加快推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的同時(shí)，更要加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，確保項(xiàng)目早落地、資金早見(jiàn)效。

參考文獻(xiàn)

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[3]內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于落實(shí)《內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》實(shí)施情況中期調(diào)度評(píng)估報(bào)告（內(nèi)環(huán)函〔2018〕321號(hào)）.

[4]內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃中期評(píng)估報(bào)告.

[5]關(guān)于貫徹落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)（內(nèi)政發(fā)〔2013〕126號(hào)）.

[6]關(guān)于水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)（內(nèi)政發(fā)〔2015〕119號(hào)）.

[7]關(guān)于貫徹落實(shí)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)（內(nèi)政發(fā)〔2016〕127號(hào)）.

[8]2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境狀況公報(bào).

[9]2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境狀況公報(bào).

[10]2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境狀況公報(bào).

[11]2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)統(tǒng)計(jì)年鑒.

[12]2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)統(tǒng)計(jì)年鑒.

[13]2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)統(tǒng)計(jì)年鑒.

收稿日期：2019-07-24

作者簡(jiǎn)介：祁瑜（1984-），女，漢族，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與政策研究及環(huán)保專項(xiàng)事項(xiàng)研究。

通訊作者：李現(xiàn)華（1979-），女，漢族，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與政策研究及環(huán)保專項(xiàng)事項(xiàng)研究。