涉林行政案件執(zhí)行難點問題分析

張沙銀婷 朱曉琳

[摘要]通過對X市近年來涉林行政案件數(shù)據(jù)分析，對于其中存在的執(zhí)行難問題進行成因分析，并提出擬解決的方案。

[關鍵詞]涉林行政案件;執(zhí)行難;分析

[中圖分類號]F326.2[文獻標識碼]A

改革開放40多年來，我們國家的環(huán)保意識經歷了從無到有，從忽視、輕視到重視的一個過程。黨的十九大提出了生態(tài)文明建設是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計、人與自然是生命共同體等重要論斷，作出了加快生態(tài)文明體制改革、建設美麗中國的戰(zhàn)略部署，明確了推進綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制等重點任務。隨著黨和國家對于生態(tài)環(huán)境保護的重視程度不斷提升，行政機關針對生態(tài)環(huán)境的保護行動大力開展。森林公安作為保護森林資源的主力軍，近年來查處了大量涉林案件，但是在案件辦理過程中，存在一些難點問題亟待解決。

1 涉林行政案件現(xiàn)狀

根據(jù)表1中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，X市森林公安在2015年12月至2018年9月里，共計查處3215起森林行政案件。其中，2017年查處案件是2016年的3.37倍，行政罰款金額是2016年的10.83倍。截至2018年9月，X市森林公安共查處1368件案件，與2017年全年查處數(shù)據(jù)僅相差57起。涉林案件數(shù)量逐年攀升，與國家對森林保護越來越重視但人們缺乏相關法律知識而保護意識淡薄有關。從近三年的數(shù)據(jù)來看，行政機關針對森林行政案件多以罰款為主，處罰中僅有少數(shù)要求行政相對人補種。涉林案件行政處罰的本意是為了更好地保護森林資源，以達到可持續(xù)發(fā)展的目的。但現(xiàn)階段所處罰款，遠遠不夠對已造成破壞的森林進行恢復。

2 涉林行政案件存在問題及產生原因

森林公安局作為執(zhí)法機關，在執(zhí)法過程中，必須嚴格依照有關法律法規(guī)的規(guī)定，對于違法行為依法查處。通過對2015年12月至2018年9月X市森林公安所處理的案件卷宗進行仔細閱讀，整理分析數(shù)據(jù)，總結出現(xiàn)階段X市森林公安在執(zhí)法過程中所遇到的困難，并進行分析。

2.1 補種、補栽等法律規(guī)定實務可操作性差

《中華人民共和國森林法》第三十九條和第四十四條都有規(guī)定，違法者破壞了林木，需要對林木進行補種。《中華人民共和國森林法實施條例》第三十八條、第三十九條、第四十一條都有類似的規(guī)定。以《中華人民共和國森林法》第四十四條為例，法律對于進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償;由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上五倍以下的樹木。拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。

根據(jù)云南省各級政府部門權利清單和責任清單對拒不補種或者補種不符合國家有關規(guī)定的代為補種樹木方面的規(guī)定，要求責任機關有催告，代履行通知，代履行，追繳代履行費用和事后監(jiān)督等責任。但是在森林公安針對涉林案件的處理過程中，面對違法者不愿意履行補種的行政處罰決定一般基于兩種原因，一是主觀不愿，二是客觀不能。主觀不愿的違法者，行政機關可以根據(jù)有關法律法規(guī)的規(guī)定對行政相對人進行代履行或者申請法院強制執(zhí)行。但是，大部分拒不補種的違法者拒不補種的原因都是因為客觀不能。多數(shù)違法者因為家庭條件困難和缺少有關林業(yè)法律規(guī)定的認識，才會對森林樹木或林木進行盜伐或是濫伐。當行政處罰下達后，行政相對人并非自己不愿意履行，而是因為難以支付買樹苗的價格和罰款。在這種情況之下，行政機關就需要考慮，如果進行代履行，將會面臨難以追繳代履行費用的問題。一旦最終無法追繳代履行的費用，這筆代履行的費用就將由行政機關自己承擔。那就將本應是違法者的法律責任強加到了執(zhí)法部門的身上。

在違法者自身經濟情況困難的情況下，致使行政機關陷入一個兩難的選擇。若是選擇代履行，就將面臨法律責任從違法者轉嫁到自身不說，法律的威懾作用也得不到體現(xiàn)。同時會給森林保護工作帶來潛在的風險。例如：有人會覺得盜伐樹木也沒關系，反正我沒錢，行政機關也會替我種上。這可能會導致森林被破壞的可能性較之增加。若是行政機關選擇不代履行，就將成為檢察院行政公益訴訟被告人。因為應該是行政機關履行的職責，其沒有履行。同時被破壞的森林林木也得不到修復，造成持續(xù)損害公共利益的一個結果。

2.2 限期恢復原狀難以執(zhí)行

X市森林公安局于2017年12月至2018年9月，共計受理擅自改變林地用途案件970起，約是昆明森林公安局2017年12月至2018年9月總案件受理數(shù)的70%。根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》第四十三條的規(guī)定，未經縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復，并處非法改變用途林每平方10元至30元的罰款。由于樹木的生長需要很長的周期，而許多非法占用林地案件，都或多或少地砍伐了林地已種植的樹木。有關法律法規(guī)僅僅要求林業(yè)主管部門責令違法者恢復原狀。行政機關根據(jù)有關法律法規(guī)的相關規(guī)定難以界定行政相對人的行為是否對擅自改變用途的林地進行了恢復。

在實踐過程中，執(zhí)法機關針對行政相對人是否已經履行其義務難以判定。以違法者擅自改變林地用途的案例為例，2018年內X市森林公安局查處了大量擅自改變林地用途案件。其中有些案件中，當事人將原有林地上的樹木砍伐，進行房屋的建蓋。X市森林公安局對其違法行為進行查處。責令違法者限期恢復原狀并處罰款。但是針對此類案件，行政機關針對行政相對人的恢復行為應如何進行判定？是當行政相對人將建造在林地的上房屋進行拆除屬于履行完畢，還是應該恢復其林地范圍內原有的林木數(shù)量為其行為的履行？若僅僅是拆除違法者建蓋的房屋，其林地被砍伐的林木應如何處理？且若僅僅是拆除房屋，林地的用途也未得到有效的恢復，是否與立法者的本意不相符。若是需要恢復林地范圍內原有林木，那應該如何對其恢復進行判斷？是以行政相對人恢復原有的林木數(shù)量為標準，還是應以科學評估該林地面積內應有多少林木數(shù)量進行恢復？同時，針對林木的恢復，是僅僅需要恢復種植其幼苗，還是需要其成長到被砍伐的年限的樹木？這些問題沒有一個科學的界定標準，導致行政機關處罰決定下達后，難以對于限期恢復的林地進行有效的監(jiān)督和管理。其次，由于上述原因，行政機關對于拒不履行限期恢復原狀義務的行政相對人，同樣難以代履行。

2.3 代履行難

X市森林公安在作出的行政處罰種類大多為罰金和限期恢復原狀，很多行政相對人在繳納罰金之后，對于限期恢復原狀的處罰則是出于消極對待的態(tài)度。森林法及其實施條例中規(guī)定，“拒不補種或補種不符合國家有關規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。”由于該行政處罰是由森林公安作出的，代為補種職責則落到了森林公安肩上。實際操作中，除了在上述兩個問題中存在的代履行方面難的問題，還有行政機關的經費有限，很難做到代為補種。雖然法條有規(guī)定，但在實際操作中被毀林限期恢復原狀有能力恢復卻不恢復的，使得林地長期荒蕪，造成更大的破壞。在我國部分地方對拒不補種、恢復原狀的情形制定了相關的行政強制流程圖。在流程圖中，對于行政強制處罰不履行的行政相對人，對其進行催告后，繼續(xù)不履行相對人，訴至法院申請法院強制執(zhí)行后，再進行代履行。而X市森林公安在遇到行政相對人限期內不能恢復原狀的情形時，法院以森林公安具有代履行權為由拒絕立案，導致限期恢復原狀代履行現(xiàn)實中無法實現(xiàn)，繼而讓森林公安在環(huán)境公益訴訟中成為被告。

綜上所述，森林公安局每年處理的涉林行政案件多數(shù)是盜伐、濫伐或是擅自改變林地用途或是非法占用林地案件。而以上的問題基本囊括大多數(shù)案件處理過程中存在的主要問題。因為林地的特殊性，難以代履行，導致森林公安難以完全履職。不僅林地不能及時有效恢復，還使公共利益處于持續(xù)受損的狀態(tài)。

3 存在問題的擬解決建議

根據(jù)上述森林公安局在實踐中存在的問題，我們認為應該從以下幾個方面入手，從而實現(xiàn)切實保護森林資源不被破壞，即使森林被破壞也能得到有效的恢復。同時確保相關林業(yè)執(zhí)法部門依法執(zhí)法，嚴格執(zhí)法。

3.1 加強農村林業(yè)普法教育

根據(jù)相關涉林案件的文獻梳理和X市森林公安局近年來辦理的涉林行政案件的資料分析，多數(shù)涉林行政案件的犯罪主體以本地農民為主，且文化水平普遍較低，尤其是對于森林保護的法律意識淡薄。當?shù)剞r民的主要思想還是認為自家的林地或者是林地上種植的樹木，歸自己所有，自己可以隨意處置。即使一部分知道砍樹、運輸、擅自改變林地用途等行為需要取得相關的林業(yè)手續(xù)，也不進行辦理，主要原因有：一是辦理林木采伐證，每年各地區(qū)都有林木的采伐限量，一旦采伐蓄積量達到有關的限額標準就無法辦理;二是部分當?shù)剞r民認為就砍伐樹木量少，辦證過程太麻煩，沒有必要性;三是有些農村當?shù)氐拇迕裾J為樹是屬于他們集體的，由集體決定如何處理樹木就可以了;四是還有其他一些違法者抱著法不責眾或是查不到自己的僥幸心理。

所以，要預防這些案件的發(fā)生，就需要讓當?shù)剞r民明白自己的行為是違法相關法律法規(guī)的規(guī)定。普通老百姓對于法律都存有敬畏之心，如果知曉自己的行為觸犯法律則在行動時會更加慎重。因此，我們要加強對農民的林業(yè)普法教育。例如：可以每年進行林業(yè)普法活動，同時針對相關林業(yè)法律法規(guī)的內容做一些相關知識測試，測試達標的給予適當?shù)莫剟睿源碳ぎ數(shù)剞r民學法、知法和守法的積極性。

3.2 完善林業(yè)法律法規(guī)中相關問題的履行標準

在涉林行政案件實踐中存在的問題，不僅有行政相對人主觀不履行行政處罰決定的行為，還有行政相對人客觀不履行行政處罰決定的行為。針對主觀不愿和客觀不能，行政機關應該對其行為進行區(qū)別對待。但是無論是針對行政相對人的主觀不愿或是客觀不能，我們都應該先建立一個違法者履行行政處罰決定的標準，其履行行為達到什么標準，行政機關應該判定其履行行為已經履行完畢。

3.2.1 建立相關補種樹木的履行標準。根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》第三十八條第二款的規(guī)定：盜伐森林或其他林木，以立木材積計算0.5m3以上或者幼樹20株以上為準，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令補種盜伐株數(shù)10倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值5倍至10倍的罰款。其中要求行政機關責令違法者補種盜伐株數(shù)的10倍。違法者補種10倍的樹木，是否應該規(guī)定一下標準？第一，補種的樹木是補種在被破壞的林地或是補種在國有林場，抑或是應該區(qū)分看待？例如：違法者砍伐幼樹21株，那根據(jù)法律的規(guī)定，違法者應補種210株幼樹。但是這210株樹木是應該補種在被破壞的林地內，或是補種在國有林場，抑或是一部分補種在原有林地內一部分補種在國有林場，這些標準是需要確立。個人而言，我更支持補種的樹木應該根據(jù)實際情況來確定，以補種在原被破壞林地為主補種在國有林場為輔。原因如下，首先，若僅僅補種在原被破壞的林地，被破壞林地不一定有足夠的空間支持補種那么多樹木。其次，若僅補種在國有林場，就起不到恢復被破壞的林地的目的。所以，我們認為責令行政相對人補種的樹木，應該根據(jù)被破壞林地的實踐情況來確立，若是被破壞林地有足夠的林地補種樹木，應補種在原有林地;若原被破壞的林地不足以支撐補種的樹木，就以實際能補種的樹木數(shù)量補種在被破壞的林地，補種不下的補種在國有林場。第二，補種樹木的存活率的確定。行政機關責令違法者補種樹木，不能簡單的以違法者補種上幼樹為履行完畢的標準。因為樹木補種了，并不一定能夠存活。所以有關林業(yè)主管部門應該界定補種的樹木存活率達到多少時，作為補種履行的標準之一。第三，補種樹木是否需要根據(jù)樹木的年限來確定，是否補種完成？因為樹木生長需要較長的生長周期。責令違法者補種的樹木是否需要以違法者砍除的樹木年限作為標準之一。若需要以其實際砍除的樹木年限為標準，什么年限作為標準履行完畢的標準是合理的，需要具有專門知識的林業(yè)主管部門，進行有效的確定。若不需要以一定年限來作為履行完畢的標準，違法者對于補種上樹木后，是否還需要對其補種的樹木具有一定的管護義務？若需要，則需要制定有關合理的標準;如若不需要，則需考慮違法者履行其義務的行為是否已經達到恢復和保護森林及懲罰犯罪的目的。

3.2.2 建立限期恢復原狀的履行標準。根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》第四十三條的規(guī)定：未經縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。臨時占用林地，逾期不歸還的，依照前款規(guī)定處罰。根據(jù)法律規(guī)定，行政機關對于擅自改變林地用途或逾期不歸還占用林地行為責令其限期恢復原狀。限期恢復原狀也沒有具體的有關規(guī)定。違法者應該恢復到什么程度，行政機關判定為已經恢復原狀了。在實際的案件中，林地主要是被用作堆放渣土、改種農作物、建蓋房屋等非林地用途。在這些案件中，有些林地原有林木被砍伐了，有些沒有。恢復原狀從字面意思來看，就是將狀態(tài)恢復到沒有改變之前的原有狀態(tài)。行政機關責令行政相對人限期恢復原狀應是要求行政相對人將林地恢復到沒有改變其用途以前的狀態(tài)。但是由于擅自改變林地用途的案件中，有些原有林木已經被砍伐，那么行政相對人對于這些已經被砍伐的林木不能將其恢復原狀，這部分應該如何處理？是否可以將其砍伐的林木或植被進行補種后視為行政相對人恢復行為已經履行完畢？但是，如果以補種來恢復被砍伐的林木或者植被，就需要確立其補種的標準。通過字面理解，恢復原狀要求行為人將所破壞的林地恢復到原來的狀態(tài)，則補種的樹木是否需要長到其所砍伐的年限，才能認為其恢復了原狀？那么，行政機關作出要求行政相對人限期恢復原狀，就會變得不合理。因為從執(zhí)法實踐來看，行政機關一般要求行政相對人限期恢復原狀都是在一個較短的期限內，但樹木生長需要時間，要求行政相對人限期恢復原狀就變得難以實現(xiàn)。因此，需要有關的專業(yè)機構，制定一個切實可行的恢復標準才能使得法律被落到實處而不是成為一紙空談。

3.3 設立代替處罰方法

在涉林案件的處罰過程中，存在較多的行政相對人經濟條件差，難以支付行政處罰的罰款或是補種樹苗的費用，致使行政機關難以執(zhí)行到位。對于這類行政相對人，是否可以采取替代的處罰執(zhí)行方法？例如，實在無力支付罰款或補種樹苗費用的行政相對人，能否通過看護山林或加入護林工作，以工抵罰？因為這些相對人對于林木的盜伐主觀惡性較小，且具有勞動能力。在現(xiàn)實生活中有如貴州省清鎮(zhèn)市的潘某盜伐林木案，其盜伐林木的動機是為了想給生病的母親做一副棺木，也有為了子女上學而上山盜伐林木的案件。這些違法者自身經濟條件差、文化水平較低且法律意識淡薄，但其違法的主觀惡性不大。所以，在其不能繳納罰金或給付林木樹苗費用的情況下，能否以工抵罰？讓其參加護林有關工作，既能實現(xiàn)法律的教育和懲戒作用，也能使森林保護工作落到實處。

通過讓違法者參與有關護林工作，不僅能讓違法者學習到森林保護的知識，也能讓其了解護林工作的不易。而且，農村屬于熟人社會，當其因此受到懲罰后，其周圍的人也會了解到相關的一些林業(yè)法律規(guī)定。同時作為為人民服務的政府部門，人性執(zhí)法不僅可以讓執(zhí)法工作更好地開展，也能讓案件切實得到處理。同時還可以向公眾傳遞保護森林的價值觀。而行政機關也不會因為難以履職，成為行政公益訴訟的被告人。

3.4 先予執(zhí)行能否引入代履行案件

在行政相對人主觀不愿意補種或恢復原狀的涉林行政案件中，行政機關有代為履行的義務，代履行費用由行政相對人承擔。但是由于森林公安作為行政機關所有辦案經費都由國家有關部門統(tǒng)一劃撥，很難有如此多的經費支撐代履行。那么我們能否將民法中的先予執(zhí)行制度引入行政法的領域內？《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零六條規(guī)定：人民法院對于三類案件（追索贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、撫育費、撫恤金、醫(yī)療費用;追索勞動報酬的;因情況緊急需要先予執(zhí)行的）根據(jù)當事人的申請，可以裁定先予執(zhí)行。因為涉林案件涉及公共利益，在行政相對人有能力卻不愿履行的情況下，由行政機關向法院申請先予執(zhí)行，在執(zhí)行后，委托相關具有資質的部門或者機構進行對林木的補種或森林的恢復。

綜上所述，在生態(tài)文明建設和依法治國的背景下，保護森林和預防涉林違法犯罪是有關林業(yè)主管部門的職責。而各行政機關在執(zhí)法辦案的過程，應該總結相關問題，對于實踐中存在的問題予以解決。

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