新形勢下建設項目竣工環境保護驗收常見問題與對策

宋雁輝，王金鳳，馬 麗，鐘正燕

(1.云南省環境工程評估中心，云南 昆明 650032；2.北京華恒基業野生動植物專用標識技術服務中心云南分中心，云南 昆明 650034)

1 引言

為深入貫徹落實國務院簡政放權、放管結合、優化服務的重要部署，《建設項目管理條例》取消了建設項目竣工環境保護驗收行政許可，改由建設單位自行組織完成竣工環境保護驗收工作，建設項目單位在組織自主驗收工作中出現了一些新的問題，主要是建設單位責任意識，驗收程序、驗收內容，驗收監測(調查)質量等方面。因此，為有效指導建設單位自主開展竣工環境保護驗收工作，有效應對銜接好這一重大改革，繼續發揮竣工環境保護驗收作為環境影響評價制度、“三同時”制度、環境污染防治和防止生態破壞的抓手作用，需加強建設單位自主開展竣工環境保護驗收工作的研究。

2 建設項目竣工環保自主驗收重要性

取消建設項目竣工環境保護驗收行政許可并不是取消竣工驗收，這是生態環境保護主管部門圍繞放管結合、優化服務的重大舉措，建設單位自行組織開展竣工環境環保驗收工作，生態環境行政主管部門對建設項目環境保護設施設計、施工、驗收、投入生產或者使用情況及其他環境保護措施落實情況進行監督檢查，此舉進一步理順了驗收工作責任主體，明確了建設單位的主體責任，更好地發揮竣工環境保護驗收工作作為建設項目防治污染和生態保護的積極作用。

《建設項目環境保護管理條例》規定，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工后，建設單位應當按照國務院環境保護行政主管部門規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行驗收；其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。因此，竣工環境保護驗收是我國環境管理不可或缺的一個重要環節。

由于建設單位在實際執行過程中對環保法律、法規和政策理解不夠，對驗收的管理要求和技術要求的把握性不夠專業，導致很多建設單位僅把環保驗收流于形式，不能在驗收自查過程中發現問題，解決問題，給后續環境保護工作留下隱患。若建設單位主體責任落實不到位，如配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，或者在驗收中弄虛作假，或未依法向社會公開環境保護設施驗收報告等情況，直接負責的主管人員和其他責任人員將被處于高額罰款，造成重大環境污染或者生態破壞的，將被處于停止生產、使用或者關閉的處罰。

3 建設項目自主驗收

2017年10月1日開始施行建設單位自行組織竣工環境保護驗收工作，原環境保護部陸續出臺了《關于實施建設項目竣工環境保護建設單位自行驗收管理的指導意見》《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》等指導性文件，2018年5月15日生態環境部發布《建設項目竣工環境保護驗收技術指南污染影響類》，進一步明確了驗收自查、監測技術、方案和報告編制、驗收程序等內容。

3.1 竣工環境保護驗收的依據

現行的生態環境保護法律法規、規章制度，制定發布的竣工環境保護驗收規范，環境影響報告書或者環境影響報告表，及其行政許可批復文件、工程竣工驗收報告等材料。

3.2 判定項目建設重大變動

根據環境影響評價文件及行政許可批復文件中要求的污染防治措施和生態保護措施一一調查，重點核查建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施，對照《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》(環辦〔2015〕52號)，《關于印發制漿造紙等十四個行業建設項目重大變動清單的通知》(環辦環評〔2018〕6號)、《關于印發<輸變電建設項目重大變動清單(試行)>的通知》(環辦輻射〔2016〕84號)的要求判定是否發生重大變動，是否需要重新報批建設項目的環境影響評價文件；若建設項目所屬行業沒有重大變動清單，應結合工程變化內容是否造成重大環境影響進行判定分析，以得出客觀、科學地調查結論。

3.3 驗收報告的開展形式

為充分發揮政府的主導作用和市場在資源配置中的決定性作用，《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》規定，建設單位可以自行編制驗收監測報告或者驗收調查報告，建設單位不具備編制驗收監測(調查)報告能力的，可以委托有能力的技術機構編制，以提高自驗的實施效能。

在委托技術機構編制驗收監測報告或者驗收調查報告是應對報告的編制質量和時效提出要求，以合同的形式締結雙方的權責義務，充分發揮市場機制的調節作用，不能因技術單位低效率拖延整個項目的進度，更不能因為驗收工作低質量造成環境污染或者生態環境破壞。

3.4 竣工環境保護驗收的程序

建設項目建設完畢后，應在規定時限為3個月內，盡快開展竣工環境保護驗收工作，如有特殊情況，最長不超過1年，建設單位應提高責任意識、風險意識，切實履行企業的社會責任，杜絕以長期項目調試和整改為借口，拒不開展建設項目竣工環境報驗收工作。

除需要保密的建設項目外，建設單位在完成驗收報告后5個工作日，應通過公眾知曉的途徑向社會公開竣工環境保護驗收報告，公示時間不能少于20個工作日的要求，同時接受生態環境主管部門的監督檢查。公示結束后，5個工作日內在全國建設項目竣工環境保護驗收信息平臺內填報相關信息。

驗收工作組是竣工環境保護驗收的重要組成形式，應切實組織設計單位、施工單位、環境影響評價文件編制單位、施工單位、監理單位、驗收(監測)調查單位和行業技術專家進行現場核查，通過驗收會的形式評議建設項目環境保護落實情況，參會單位應有對建設項目是否通過驗收的觀點，留有痕跡記錄，客觀、公正的提出驗收意見，切忌弄虛作假、流于形式。建設單位應做好檔案管理工作，將竣工環境保護驗收中的檔案資料妥善保存備查。

4 建設項目竣工環境保護自主驗收常見問題

4.1 建設單位環保意識不強

部分建設單位對竣工環境保護驗收工作了解不夠深入，對其重視程度不足。部分建設單位認為自行開展竣工環境保護驗收工作，能否通過驗收自己說了算，在建設項目未達到要求、“三同時”制度沒有完全落實的狀況下，組織開展并通過建設項目環保驗收，建設單位主體責任意識不強，以完成手續為目的，竣工環境保護驗收弄虛作假，甚至很多建設項目建設完畢后從來就沒有進行過驗收，直至環保部門進行監督檢查，因缺少竣工環保驗收手續而遭到罰款、停產或者追責，有甚者因造成生態環境破壞或者環境污染才被發現，為時已晚，必將遭到法律的責罰。

4.2 建設單位自主驗收程序和內容不清楚

由于驗收主體由生態環境行政主管部門變為建設單位后，建設單位從被動變主動，部分建設單位未設置專職工作人員，未系統學習自主驗收相關政策法規，自主驗收僅僅停留在字面的理解，對其驗收內容和程序一知半解，涉及到具體工作，無從下手，很可能因為理解錯誤，造成驗收內容和程序與現行生態環境管理要求有偏差，或者工作內容不完整，從而影響自主驗收的合法性，造成此項工作反反復復，耗時、耗力。

4.3 第三方服務機構技術能力參差不齊

《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》規定，建設單位不具備編制驗收監測(調查)報告能力的，可以委托有能力的技術機構編制，目的是以提高自驗的實施效能。由于第三方技術服務機構監督管理較弱，水平參差不齊，部分技術服務機構在經濟利益的驅使下，存在編造、篡改監測數據，不按竣工驗收規范開展工作，驗收監測(調查)報告質量低下，工作時效緩慢等問題，對建設單位技術支撐力度有限，嚴重影響建設單位開展竣工環境保護自主驗收。

5 建設項目竣工環境保護自主驗收的對策

5.1 增強環保意識、加強環保宣傳力度

生態環境行政主管部門應加大相關法律法規的宣傳力度，通過宣傳文件、巡展、網絡等新媒體手段，積極向建設單位和公眾貫宣我國生態環境保護的政策法規，讓綠水青山就是金山銀山的重要思想深入人心，讓建設單位知法、守法、敬法，不斷轉變工作態度和認識。政策宣貫能發動廣大人民群眾參與到生態環境保護中來，切實發揮廣大人民群眾公眾參與的作用。

5.2 建設單位牢固樹立主體責任

建設單位應牢固樹立主體責任意識，肩負起企業的社會責任，高度重視建設項目竣工環境保護自主驗收工作，主要負責人和相關責任人應系統學習竣工環境保護自主驗收相關法律法規及注意事項，設立專人、專崗，避免走錯路、走彎路，嚴格遵守自主驗收程序，按照自主驗收技術規范開展工作，建設項目配套建設的環境保護設施未經驗收或者驗收不合格的，絕不投入生產或者使用，用自身行動守護一片青山綠水。對于公眾反映的問題和意見，建設項目單位應高度重視，及時、妥善處理，避免因環境問題，造成大規模群體事件發生，破壞社會和諧穩定。

5.3 加強第三方服務機構管理

驗收監測(調查)工作是一項嚴肅、專業性很強的工作，第三方服務機構應具備監測資質，或者開展驗收調查的能力，從業人員應公平、公正、科學、客觀地開展工作，嚴格按照法律法規、技術規范和環境影響評價文件及其許可批復文件要求，逐一核實建設項目環境污染治理設施和生態保護措施執行落實情況，如實反應建設項目所在區域環境質量變化情況及污染物排放情況，嚴禁弄虛作假行為。第三方技術服務機構應有針對性地對建設單位提出技術咨詢意見，以便建設單位進一步整改、完善生態環境保護工作，順利推動竣工環境保護驗收工作。對弄虛作假、不負責的第三方技術服務機構，應嚴肅查處，對主要責任人及相關責任人按責罰上限進行處罰，并對該機構及相關責任人進行通報，將機構違法信息納入企業征信系統，絕不姑息。

5.4 強化事中事后監管

建設單位是落實建設項目環境保護責任的主體，對建設項目開工前和發生重大變動前，須依法取得環境影響評價審批文件，建設單位應嚴格落實“三同時”制度，確保環境保護設施正常運行，需要排污的建設項目，應依法申領排污許可證，按排污許可的污染物種類、濃度和總量排放。生態環境主管部門對本行政區域內的建設項目自辦理環境影響評價手續后到正式投入生產或者使用期間，落實經批準的環境影響評價文件及批復要求進行監督管理。監督管理采取“雙隨機、一公開”制度，即隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。事中監管主要是環境影響評價問價及批復中提出的環保措施落實情況和公開情況，施工期環境監理、監測情況，竣工環境保護驗收和排污許可落實情況，環境保護法規和行政處罰落實情況；事后監管主要是建設單位遵守法律法規情況，對長期性、累積性和不確定性，編制環境影響報告書的建設項目，開展環境影響后評價和落實整改措施的情況。生態環境主管部門應加大對本行政區域內的建設項目監督檢查，做好建設項目環境保護事前審批和事中事后監管的有效銜接，切實起到簡政放權、放管結合、優化服務的作用。

6 結語

目前，我國經濟水平得到了突飛猛進的發展，經濟發展與保護生態環境矛盾突出，應正確看待經濟發展與生態環境保護的辯證關系，提高思想政治站位，充分領會“五位一體”總體布局，從自身做起，將生態文明建設落實到實處，建設項目應采用經濟、可靠、有效的技術防污、治污，建設單位嚴格履行主體責任，切實保護生態環境，加強生態環境保護的宣傳力度，規范第三方技術服務機構，強化事中事后監督管理，依法、依規開展生態環境工作，穩步推動中國特色社會主義事業發展。