遼寧省退耕還林建設管理突出矛盾剖析

王 玲

(遼寧省防護林建設與治沙中心，遼寧 沈陽 110000)

1 引言

實施退耕還林，是黨中央、國務院在世紀之交從全局和戰略高度作出的重大決策。1999年以來，在三年試點的基礎上，退耕還林工程在全國25個省(區、市)及新疆生產建設兵團全面實施。前一輪退耕還林的實施在加快國土綠化進程、增強退耕農戶口糧自給能力、拓寬退耕農戶增收渠道、促進退耕農戶生活方式轉變、引導農村產業結構調整等方面都取得了顯著成效，受到社會各界的認可。遼寧省2001～2013年實施前一輪退耕還林工程建設總任務113.6萬hm2，其中退耕地還林24.7萬hm2(2001～2006年)、配套荒山荒地造林71.2萬hm2、封山育林17.7萬hm2。2014年，黨中央、國務院作出實施新一輪退耕還林還草的重大決策。黨的“十八大”提出，大力推進生態文明建設，把生態文明建設融入我國“五大建設”各方面和全過程。十八屆三中全會對全面深化改革作出了總體部署，提出要加快生態文明制度建設，并將穩定和擴大退耕還林范圍作為全面深化改革336項重點任務之一。《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和“十三五”規劃都提出，要“擴大退耕還林還草”。以生態建設為根本目標的退耕還林工程，具有生態扶貧、擴大就業、推動內需、提供生態服務等多重功能。2014年8月，國家發展改革委員會、財政部會同國家林業局、農業部、國土資源部，在認真總結經驗，深入調查法研究的基礎上，提出了《新一輪退耕還林還草總體方案》。遼寧省自2015年參與新一輪退耕還林還草工程建設，截至2018年末，共完成新一輪退耕還林建設任務4200hm2。近年來，7個中央1號文件都要求鞏固退耕還林成果，繼續實施退耕還林，并擴大規模，加快進度。退耕還林成效得到社會各界的廣泛認同。黨的“十九大”明確提出“擴大退耕還林還草”的戰略要求，為退耕還林工程健康穩步發展，指明了方向。退耕還林工作要以確保國土生態安全、實現可持續發展為最終目標，在切實鞏固已有退耕還林成果的基礎上，繼續有計劃、分步驟地實施退耕還林[1]。

目前，退耕還林工作存在不少的矛盾和問題，究其根本原因是退耕還林工程的政策性強，群眾參與性強，工程建設管理過程中既要正確把握政策原則，又要照顧退耕農戶的利益。當生態產品以私人供給的方式服務大眾，一旦私人利益受到損失，生態產品的供給會受到嚴重威脅。目前比較突出的矛盾有退耕還林與耕地保護的政策性矛盾、工程建設質量與數量的工程建設矛盾、鞏固成果與穩步推進的工程管理矛盾、農民自愿與補助標準低之間的利益矛盾等。

2 突出矛盾剖析

2.1 退耕還林與耕地保護

從新一輪建設進程來看，退耕還林與耕地保護的矛盾是目前面臨的主要矛盾。新一輪退耕還林工程嚴格將退耕地類限制在25°以上坡耕地、嚴重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地，地類認定要依據第二次全國土地調查和年度變更調查成果。遼寧省在工程建設推進過程中出現以下問題：①國土二調數據與現地情況不符。符合退耕還林條件的“土地二調”成果25°以上非基本農田坡耕地與實地一致的面積少，退耕還林任務無法落實到地塊，另一方面是大量應退耕還林的25°以坡耕地不在國土二調非基本農田范圍內，無法納入退耕還林建設范圍。同一片陡坡耕地，存在一般耕地、基本農田、老果園、林業等多個地類，雖是位置相連的地塊，有的地塊可納入新一輪退耕還林，有的卻不能納入，造成退耕地塊面積小、零星分散、工程實施和管理困難。②基本農田劃定比例很高。許多生產力低下的25°以上坡耕地劃入基本農田，導致地方可實施退耕的土地較少。以朝陽凌源縣為例，98.5%的耕地為基本農田，退耕任務難以落地。③相關部門職責分工不夠明確具體。原《退耕還林條例》(中華人民共和國國務院令第376號)未有國土資源部門職責分工，國家《新一輪退耕還林還草總體方案》對國土資源部門職責分工又不夠明確、具體，致使新一輪退耕還林工程地類認定、核實和調整等工作主體不清，導致林業部門協調國土部門難度大，工程進展緩慢。

中國是人口大國，中央確定的15.46億畝的基本農田紅線不可動搖，保障糧食安全是維護社會穩定的重要部分。同時，改善修復生態環境，保障和提高農業綜合生產能力，滿足人民日益增長的生態環境需求，也是促進社會全面進步的重要方面。如何兼顧退耕還林與耕地保護的關系，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上指出，有的地區特別是平原面積小的地區，一度把很多25°以上坡地劃進了基本農田。嚴守耕地紅線、保護基本農田是必須的，但不能形而上學，要實事求是，該改正的要改正，該退的要退夠。這樣做，短期看可能減少糧食產量和耕地數字，但這是可持續的糧食增產思路。退耕還林退的耕地，水土流失、沙化或土壤污染嚴重，糧食產量低而不穩，退耕后對全國糧食生產影響不大。但繼續耕種卻存在著巨大的生態危險，反而限制糧食生產。2015年末，國家八部委聯合發布《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》指出，將確需退耕還林還草的陡坡耕地基本農田調整為非基本農田。同時要求，此次調整僅調減陡坡耕地中的基本農田，嚴禁調減其他區域內的基本農田，調減下來的基本農田必須用于退耕還林還草[3]。這樣既毫不動搖地保護了基本農田，又將確需退耕還林的生態承受力弱、不適宜耕種的地退下來，從源頭防止了水土流失、減少了自然災害，固碳增匯，積極推進了生態文明建設。各級退耕還林管理部門，應積極學習、正確領會國家相關政策意圖，才能在工作中統籌兼顧退耕還林與耕地保護的關系，科學確定哪些耕地該實施退耕還林，并適當放寬退耕地類的要求，實事求是地調減耕地保有量和基本農田保護指標，實現應退盡退[4]。

2.2 工程建設數量與質量

習近平總書記在中央財經領導小組第十二次會上，就森林生態安全問題指出，森林關系國家生態安全；要著力推進國土綠化，加強重點林業工程建設，實施新一輪退耕還林；要著力提高森林質量；堅持數量和質量并重、質量優先。退耕還林工程建設要從實際出發，走質量效益型路子，當二者發生矛盾時，應適當調減數據，保證質量[4]。目前，遼寧省新一輪退耕還林工程建設推進緩慢，規模較小，因此更要保證工程建設全省質量。在新一輪退耕還林建設管理中，一要確保工程建設按計劃推進，做好時間控制；二要加大森林經營管護力度，林地面積和蓄積量固然重要，調整林分結構，維護森林系統穩定性，發揮森林在防風固沙、減少水土流失、凈化大氣、保育土壤方面的生態功能性同樣重要；三是要轉變管理理念。在質量管理上，要全過程、全方面管控，把管理的觸角延伸到規劃設計、種苗培育、造林施工、撫育管護、森林經營等各個環節。

2.3 鞏固成果與穩步推進

目前，遼寧省已完成前一輪退耕地還林任務24.7萬hm2，實施新一輪退耕地還林4200hm2。如今的工作重點是鞏固成果還是穩步推進,且看國家新一輪建設思路。國家新一輪退耕還林分三步走，制定有近期、中期、遠期的階段目標，每個階段目標規劃15年。近期目標：2020年之前，切實鞏固前一輪退耕還林成果，并將急需治理的25°以上坡耕地、嚴重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地退耕還林。中期目標：第二個15年，繼續鞏固退耕還林成果，并推進15°～25°坡耕地中嚴重石漠化耕地以及嚴重沙化耕地、嚴重污染耕地退耕還林。遠期目標：到21世紀中葉，全面完成15°～25°余下耕地以及其他一些不穩定耕地退耕還林。可見，鞏固退耕還林成果是當今及今后很長一段時間內的主要工作，應該正確認識鞏固退耕還林成果的重要性。鞏固退耕還林成果是繼續實施退耕還林的基礎，是增強退耕還林信念的強心劑。目前，前一輪退耕地還林完善政策補助接連到期，在國家沒有出臺新的補助政策的情況下，部分退耕農戶存在消極的負面情緒，信訪量激增，各級林業部門鞏固退耕還林成果壓力增大。同時，鞏固成果與繼續推進新一輪退耕還林建設都是目前重要的工作，鞏固成果就是保護好退耕后的綠水青山，推進退耕還林建設就是繼續改造、修復生態環境，確保國土生態安全。因此要堅持“兩手抓”，一邊要建立長效機制，制訂前一輪及新一輪退耕還林政策補助到期后的接續政策；一邊要繼續穩步推進，擴大規模。當鞏固成果與擴大規模發生矛盾時，以鞏固成果為主。

2.4農民自愿與補助標準低

新一輪退耕地還林堅持農民自愿的原則，許多研究結果顯示，退耕后的經濟純收益是影響農戶決策的最主要因素[5～10]，需要退耕的耕地是受自然侵蝕或人為破壞嚴重的耕地，因此退耕后的經濟收入主要來源于國家對退耕還林地的補助，那么國家的補助標準就是影響農民參與退耕還林建設的重要影響因素。國家補助標準越高，農戶自愿參與性越強。新一輪退耕還林中央每畝補助1500元，5年內分三次發放。與前一輪退耕還林補助標準相比，補助總額僅是前一輪的60%，遠沒有種糧或者輪作休耕劃算。遼寧省有40余萬畝的耕地需進行退耕還林，由于農民對新一輪退耕還林補助政策的不認可，目前實際開展退耕還林建設的耕地不到總額的20%。因此，要想調動農民退耕還林的積極性，必須平

衡農民種糧、退耕還林、輪作休耕之間的利益關系，使退耕還林的收益與種糧或者輪作休耕的收益基本相當，農民才能夠真正自愿選擇。

3 結語

切實做好耕地現地調查工作，科學規劃退耕范圍。加大新一輪退耕還林宣傳力度，確保農戶理解退耕還林政策，提高農戶保護生態環境意識，增強農戶參與退耕還林工程建設的積極性。推進新一輪退耕還林建設，擴大退耕還林建設范圍。確保工程建設質量，做好后期管護工作。繼續加大鞏固退耕還林成果力度，在國家沒有出臺前一輪退耕還林接續補助政策期間，做好信訪接待工作，安撫退耕農戶的消極情緒，確保退耕林地面積不損失。