遼寧省退耕還林工程政策交替期鞏固成果的思考

王 玲

(遼寧省防護林建設與治沙中心，遼寧 沈陽 110036)

1 引言

退耕還林工程經過近20年的建設，取得了卓越的建設成效，起到了生態改善、農民增收、農業增效和農村發展的巨大綜合作用。隨著前一輪退耕還林補助政策陸續到期，部分地區存在復耕現象且略有擴大趨勢，易復耕地區主要集中在人地資源矛盾大、糧食主產區以及有大量劣質荒地的地區[1]。如何在原退耕補償政策結束、新一輪退耕還林建設大規模推進的時期，切實保質保量地鞏固好退耕還林成果，是目前面臨的嚴峻問題。

遼寧省前一輪退耕地還林建設從2001年起至2006年止。全省6年共完成退耕地還林建設任務24.7萬hm2。截至2018年末，該省補助到期的退耕地面積達19.8萬hm2，占全省總退耕地還林面積的80%，2019年遼寧省將全面進入鞏固成果挑戰期。

2 遼寧省退耕還林成果

2.1 生態改善

2016年度退耕還林工程生態效益監測國家報告顯示[2]，遼寧省退耕還林工程建設區域涵養水源總物質量為10.59億m3/年；固土總物質量為1966.91萬t/年；固定土壤氮、磷、鉀和有機質總物質量分別為9.4萬t/年、5.26萬t/年、60.07萬t/年、161.29萬t/年；固碳總物質量為204萬t/年，釋氧總物質量為477.9萬t/年；林木積累氮、磷、鉀總物質量分別為6.25萬t/年、0.21萬t/年、0.71萬t/年；提供負離子總物質量為83.58×1022個/年，吸收污染物總物質量為5.65萬t/年，滯塵總物質量為1905.38萬t/年(滯納TSP總物質量為1524.3萬t/年，滯納PM10總物質量為1666.36 t/年，滯納PM2.5總物質量為601.62 t/年)；防風固沙總物質量為1925.45萬t/年。遼寧省退耕還林工程年創造生態效益總價值量為384.63億元。

2.2 農民增收

截至2018年末，全省退耕農戶戶均獲得補助資金超1.4萬元，人均獲得退耕補助4100余元。退耕還林在推進脫貧攻堅、增加農民直接收入方面起到積極作用。沈陽、大連、朝陽等地農民利用國家退耕還林投資發展寒富蘋果、大櫻桃、棗及大扁杏等經濟林樹種，效益明顯且穩定。此外，還有一些農民從林糧間作、林下經濟及勞務輸出中獲得收入，實現自我補償。

2.3 產業結構調整

退耕還林促進了產業結構調整。退耕還林解放大量農村勞動力，使富余勞動力從種植業逐步轉向養殖、加工、勞務輸出等行業。全省有19.2萬戶農民由靠墾荒吃糧變為靠種樹吃糧，有14萬農民從農田耕作中走出來，投入到新的產業之中，極大地優化了農村產業結構，促進了社會主義新農村建設。

3 退耕還林成果鞏固面臨的壓力

3.1 退耕還林地比較收益低于耕地，復耕意愿增強

退耕還林補助到期后，其他對退耕地的補償較少，退耕還林地以生態林為主，到期后納入國家公益林，可享受每畝15元的補助，加之退耕還林撫育資金每畝20元，每畝最多補助35元，其中退耕撫育補助年限僅為5年。補助金額少，對補償到期農戶的幫助有限。有研究表明[1，3]，退耕地收益已明顯低于耕地，給退耕農戶造成較大的機會損失，同時退耕地產出不能支持大多數退耕農戶發展替代生計和保障糧食安全。所以在土地資源相對較好、機會成本較高的退耕地塊，退耕農戶的復耕意愿十分強烈。

3.2 缺乏后續政策支持

生態林是退耕還林工程建設的主體和主要目標，退耕還林補助期滿后，目前各級政府沒有出臺生態林16年補助期滿后的補助標準和采伐標準。遼寧省楊樹面積較大，按照林木采伐要求，防護林林齡超過21年才允許申請采伐。大部門楊樹生態林補助到后至采伐前沒有經濟效益，同時林木產品價格下降，出現采伐沒有相關政策、農戶更新造林又不情愿的狀況，導致退耕還林成果鞏固難度極大。

3.3 工程監管不到位

退耕還林工程建設始終遵循誰退耕、誰造林，誰經營、誰受益的基本原則，但在后期管理與經營的過程中，由于農村地區的剩余勞動力素質水平不高且數量極少，地塊分散，難以集中經營管護，經營成本高，農民的投入激情下降，加之農民接受現代化技術方面的能力嚴重不足，技術水平不高，在粗放經營模式下，管理效果不理想且經濟效益不高。由于國家沒有配套管護經費，基層林業部門難以有效組織人力、物力開展退耕林分經營管護，也是退耕林分管護不到位的重要原因。

3.4 后續產業發展緩慢

當前全省退耕還林工程后續產業始終處于初級發展階段，仍要不斷增加投入的力度和政策的引導。一方面，是起初退耕還林工程在推進的過程中，只重視完成工作的速度與進度，注重生態建設成效，對退耕后農戶生計狀況、收入來源等問題缺乏系統考慮，沒有設計、建立一個完整、科學的退耕還林產業鏈，沒有將退耕還林的政策任務升華到帶領農民走到致富的道路上。另一方面，退耕還林成果鞏固項目涉及的領域寬泛，各部門難以形成合力，突出地區優勢，切實打造品牌產業，增加農民收入，鞏固退耕成果。

4 鞏固退耕還林成果的建議

4.1 研究制定補助政策

國家補助政策接連到期，不利于鞏固退耕還林成果的矛盾和問題開始逐步顯現。退耕還林成果鞏固問題在全省已引起高度重視，全省人大、政協提案中多次提到退耕還林成果鞏固問題。省委省政府已做出批示，要求盡快研究制定全省退耕還林省級配套補助政策，推進生態文明建設，鞏固退耕還林成果。目前，相關部門已全面開展省內調研，研討符合省情的生態補償機制。

4.2 健全退耕還林后續政策

延續資金補助政策是為了在生態林進入主伐期以前，保障農戶基本生活，緩解因糧食直補等農業政策給退耕農戶帶來的機會成本損失。出臺鞏固退耕還林成果的后續政策，才是從根本上鞏固退耕還林成果的有力保障。一是研究對生態林采伐更新管理的辦法，明確部門責任分工，確保生態林采伐后能夠及時更新。二是對于森林的經營管護，應配套出臺管護辦法和工作經費，解決農戶管護不到位問題。

4.3 加強監管

進行依法管理是讓鞏固退耕還林成果的工作進行更加具有法律效益[4]。隨著我國經濟社會的高速發展，退耕還林的相關法律法規也應隨著時代的進步不斷完善，適應現實工作的需要。與此同時，對惡意破壞林地植被的行為進行約束，并依法追究法律責任。

各級政府、各行政部門應加強聯系，各司其職、明確分工。研討建立相關監管制度，加大對退耕還林成果的監督力度，定期定點對退耕農戶的生產生活狀況、退耕林地生長狀況等進行動態監測，對發現的問題進行及時有效的解決。

4.4 推進后續產業發展

一是對退耕還林后續產業項目，需要繼續予以適當補助，并合理制定退耕還林鞏固成果后續產業發展政策，建議啟動鞏固成果的二期項目。二是建立與健全信貸扶持政策[5]。成果鞏固項目應考慮與相關金融部門合作，科學合理地研究并制定出能夠支持農業產業化與規?；l展的有效策略，為退耕還林工程的后續產業提供更為豐富的資源。三是構建完整的服務機制。各級退耕管理部門應持續關注退耕還林工程后續產業的協調發展。在其發展過程中，不斷發現問題、研究問題、解決問題，這樣才能確保后續產業實現全面健康地發展。

5 結語

遼寧省退耕還林工程多年來取得了豐碩的成果，如今卻面臨著鞏固成果的諸多壓力?，F正積極探尋著鞏固退耕還林成果的措施，并形成了一些思路。鞏固退耕還林成果工作的開展是長期性的，要用發展的思維正確認識、對待該項工作。不斷完善政策法規，找出突破點，積極應對鞏固退耕成果道路上不斷出現的新情況。