淺議黨內法規(guī)與國家法律的關系

陳曉紅

摘 要：黨內法規(guī)與國家法律同為國家治理的依據，但二者在制定主體、制定程序、表現形式、適用范圍和實施保障上都存在明顯的差異。黨內法規(guī)與國家法律又有密切的聯(lián)系，二者統(tǒng)一于社會主義法治體系，其精神實質是一致的，同時國家法律效力高于黨內法規(guī)，黨內法規(guī)要求又嚴于國家法律。為了使我國的法治建設更科學更完善，在黨內法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調上還需要做更多的努力。

關鍵詞：黨內法規(guī);國家法律;關系

黨內法規(guī)體系和國家法律體系同為中國特色社會主義法治體系的主要組成部分，二者并駕齊驅，在治國理政上發(fā)揮著至關重要的作用。正確理解和把握二者的關系是新時代法治工作必須解決的問題，只有厘清二者的關系，才能充分發(fā)揮法的指引、評價、預測、強制、教育等作用，才能不斷完善我國社會主義法治體系。

一、黨內法規(guī)與國家法律的差異

（一）制定主體、制定程序及表現形式不同

黨內法規(guī)的制定權歸屬于黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，而國家法律的制定權歸屬于全國人大、國務院、省級人大、省級政府、設區(qū)的市的人大、設區(qū)的市的政府，以及授權立法主體。黨內法規(guī)的制定過程首先是規(guī)劃與計劃，然后是起草，最后是審批和發(fā)布，而且一般情況下以文件的形式發(fā)布。國家法律的制定的程序首先是提出法律草案，其次對立法草案進行審議，然后對立法草案進行表決，最后公布法律。按照效力的高低，黨內法規(guī)的表現形式依次為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。同樣依據效力等級排序，國家法律的淵源依次為憲法、狹義的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章。

（二）適用范圍不同

黨內法規(guī)適用的范圍包括黨的各級組織的工作、活動以及所有黨員的行為舉止。這就意味著只要具有黨籍，黨組織和黨員無論何時何地，其行為都要受到黨內法規(guī)的規(guī)范和約束，黨內法規(guī)適用“屬人主義”的原則。國家法律的適用對象為一切具有中國國籍的人（包括黨員），以及在我國領域內的外國人。國家法律的適用原則以“屬地主義”為主，同時兼顧“屬人主義”及“保護主義”。

（三）實施保障不同

依據實施過程是否需要國家強制力來作保證，法規(guī)范有“軟法”和“硬法”之分。黨內法規(guī)通常會得到自覺的遵守，強制實行只是輔助措施，并且保障黨內法規(guī)實施的并不是“國家強制力”，而是黨的紀律檢查委員會。所以，黨內法規(guī)被劃分為“軟法”的范疇。國家法律的實施是以公安、檢察院、法院、監(jiān)獄等國家強制機關來保證的，國家法律屬于“硬法”。

黨內法規(guī)與國家法律各自調整不同的關系，具有嚴格的區(qū)別，所以不可以將二者混同，更不能相互代替。

二、黨內法規(guī)與國家法律的聯(lián)系

（一）黨內法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于社會主義法治體系，二者能夠統(tǒng)一的根本原因在于中國共產黨的領導。作為根本大法的憲法在序言中明確確立了中國共產黨的領導地位。作為效力最高的黨內法規(guī)，黨章規(guī)定了黨必須在憲法和法律的范圍內活動，二者珠聯(lián)璧合，相得益彰。黨的領導體現為對各個地區(qū)、各個行業(yè)、各個領域的領導，依法治國首先要堅持的原則就是黨的領導。國家法律從制定到執(zhí)行，再到實施等環(huán)節(jié)都必須堅持黨的領導。同時，各級黨的組織和所有黨員都必須遵守憲法法律。制定黨內法規(guī)是出于加強黨的制度建設和全面從嚴治黨的需要，使黨的各項活動更加規(guī)范化、制度化，使權力的運行受到監(jiān)督和制約，從而鞏固黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎。

（二）黨內法規(guī)與國家法律具有高度的一致性。黨內法規(guī)和國家法律都屬于上層建筑，黨內法規(guī)是黨的意志的體現，國家法律是國家意志的體現。由于國家的權力來源于人民，權力的運行要體現人民主體地位，黨的宗旨是全心全意為人民服務，黨的目標與國家的目標都是為了實現國家復興、民族振興和人民生活幸福安康。因此，黨內法規(guī)和國家法律的精神實質是一致的。黨內法規(guī)和國家法律同屬于國家治理體系的范疇，其目的都是為了實現國家治理能力的現代化。依據憲法法律治國理政與依據黨內法規(guī)管黨指黨，都是為了實現黨和國家的各項事業(yè)都在法治的軌道上運行，使國家的治理能力更加科學化、民主化、制度化。

（三）黨內法規(guī)與國家法律的效力關系。國家法律高于黨內法規(guī)。依據我國憲法的相關規(guī)定，包括中國共產黨在內的所有組織都應當履行遵守憲法和法律的義務。而作為黨的根本大法的黨章也明確提出黨要在憲法和法律的范圍內活動。因此，倘若黨內法規(guī)與國家法律的規(guī)定相抵觸，應當優(yōu)先適用國家法律。我國《立法法》第八條規(guī)定了法律保留的事項，比如國家主權的事項，有關犯罪和刑罰的規(guī)定等等，對此，黨內法規(guī)不可越權而作出相關規(guī)定。

黨內法規(guī)嚴于國家法律。這是由黨的先進性決定的。黨的先鋒隊的屬性表明了對黨員的要求要高于一般公民，因此，以黨組織和黨員為調整對象的黨內法規(guī)要比國家法律更加嚴格。黨內法規(guī)嚴于國家法律并不表示違反黨內法規(guī)的處罰比違反國家法律的處罰更加嚴厲，比如違法《中國共產黨紀律處罰條例》的處罰并不比違反《刑法》的處罰更嚴厲。黨內法規(guī)嚴于國家法律指的是行為規(guī)范層面的嚴格。比如黨章規(guī)定黨員要交納黨費，而普通公民沒有這樣的義務;再比如黨員“包二奶”要受到黨紀的處分，而普通公民的相同行為只受到道德的譴責。

三、加強黨內法規(guī)與國家法律的協(xié)調銜接

十八大以來，針對之前存在的黨內法規(guī)與國家法律不一致、不協(xié)調、不銜接等問題，中共中央全面清理黨內法規(guī)，一半以上的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止或宣布失效。在清理的同時，還進行了許許多多的修訂工作，制定了一系列的黨內法規(guī)，黨內法規(guī)體系越來越完備，為黨的治理提供了充分有力的制度保障。在完善黨內法規(guī)體系的同時，在黨內法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調的問題上還需要做更多的努力。

（一）嚴格把握黨內法規(guī)與國家法律的界限

黨內法規(guī)與國家法律作為并行的兩大行為規(guī)范體系，二者具有明顯的區(qū)別，因此，制定黨內法規(guī)需要嚴格遵循“紀法分開”的基本原則。

當前，黨內法規(guī)的調整對象存在“外溢”的情形，也就是說某些黨內法規(guī)的調整對象超出了黨員和黨組織的范圍。依據2010年印發(fā)的《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》第二條的規(guī)定，這部黨內法規(guī)的調整對象不僅包括黨的機關的領導干部，而且包括其他國家機關和人民團體、事業(yè)單位和國有企業(yè)的領導干部。再比如，依據2013年印發(fā)的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》第二條的規(guī)定，這部黨內法規(guī)的調整對象不僅包括黨的機關，還包括其他國家機關以及人民團體和參公事業(yè)單位。這些調整對象“外溢”的情況，與《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》中規(guī)定的黨內法規(guī)應調整對象的規(guī)定有所偏差，并且與“紀法分開”的基本原則不符，這是在將來黨內法規(guī)制定的過程中理應盡量避免的，調整對象涉及到黨外的人士或組織的，應當通過制定國家法律來進行調整。

（二）加強黨內法規(guī)制定部門與國家立法部門的協(xié)調溝通

為了更好地實現黨內法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調，還需進一步強化黨內法規(guī)制定部門與人大、政府等立法部門的溝通，定期交流，雙方密切合作，對于黨規(guī)與國法都可能會牽涉到的相關事項應該組織立法調研，之后邀請專家進行論證，確保黨內法規(guī)與國家法律在立法上的協(xié)調與銜接。通過立法前的充分溝通，不僅避免了黨內法規(guī)與國家法律交叉重復或沖突抵觸的情況，而且可以在黨規(guī)與國法雙重調整的問題上充分協(xié)調溝通，從而使黨內法規(guī)的制定更加科學化、民主化和系統(tǒng)化。

（三）建立健全黨內法規(guī)與國家法律在立法后的定期評估與及時清理制度

通常情況下，按照既定程序制定的黨內法規(guī)可以實現黨內法規(guī)體系內部以及與國家法律體系之間的協(xié)調。但是隨著政治情勢的變化、國家法律的更新等情況的出現，黨內法規(guī)在執(zhí)行的過程中有可能會出現一些與國家法律銜接不暢或沖突的情況，這就需要對黨內法規(guī)進行定期評估，及時發(fā)現問題并做相應的修改。對于落后于政治情勢或者與國家法律相沖突的黨內法規(guī)要及時清理，從而完善黨內法規(guī)體系，實現與國家法律的協(xié)調發(fā)展。

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