多中心治理視角下的合浦沙田港環境治理模式探析

陳雪萍

摘 要：鄉村環境問題一旦影響當地人們的日常生活和健康，打破人們長久以來的生存規律，就極易造成人們對企業行為和政府環境治理表現不滿從而引發群體性事件。沙田港事件，歷經十多年仍未建立妥善的長效解決機制，十分值得深思。

關鍵詞：沙田港;企業行為;環境治理

一、案例部分

（一）沖突爆發

沙田鎮是廣西北海市合浦縣東南海岸的一個鄉鎮，海產資源豐富，被列為國家一級保護動物美人魚（儒艮）的生態自然保護區，當地居民多以漁業為生。

2011年9月27日，合浦縣新港綜合發展有限責任公司通過海洋使用權申請，順利取得沙田鎮面積達167.5317公頃的海域使用權。緊接著，新港綜合公司開始修建沙田港碼頭并開始建設航道一期工程。

2013年6月1日，一大早沙田鎮政府門前聚集了一群手拉橫幅的漁民，聲討著新港綜合公司在無任何防護屏障下在港口運煤、抽沙賣沙、砍伐紅樹林、禁止漁民在祖輩長期停船的港口（該公司工程項目建設范圍）停船等經營行為，當天下午，沙田鎮部分中小學學生開始罷課加入游行隊伍。但群眾的抗議行為并沒有讓沙田鎮政府給到他們滿意的答復，此時人們便開始搬運大石頭，在進港路口設置路障，阻攔企業和政府的車輛進入碼頭，在警察清理路障時有部分群眾與其產生了肢體沖突，沖突中有人受傷。不久后，該事件平息。

（二）多年后的環保督察

2016年11月17日， 中央第六環保督察組反饋意見電視電話會議召開， 督察組指出， 2011年至今，合浦縣新港綜合公司違反國家法律法規，在合浦山口紅樹林自然保護區非法抽砂填海和經營海砂銷售，侵占保護區面積約為70公頃，摧毀紅樹林約20公頃;沙田儒艮國家自然保護區部分海域被海水養殖侵占，面積達到了349.2公頃，包括核心區144公頃。

（三）周而復始，卷土重來

2018年，中央環境保護督察組通報了群眾舉報環境污染問題的調查情況。2017年11月22日，新港綜合公司根據項目建設施工要求，在港池和避風塘進行疏浚。這項工作必須開展海砂開采，會在一定程度上破壞當地生態環境。

為了加強監管，合浦縣政府印發《關于進一步加強合浦縣沙田新港碼頭動態巡查工作的通知》，將巡查區域劃分三個等級并安排人員動態巡查，以提高對建設施工行為的監管。

2018年5月29日，合浦縣組織了國土、海洋、環保等有關部門人員來到沙田港碼頭施工現場，檢查新港綜合公司的相關整改情況，并要求該公司立即暫停碼頭工程建設，直至紅樹林保護區確界完成。

據調查，2013年沙田港一期工程建設中，新港綜合公司通過抽沙填海等方式疏浚航道。由于處置和管理不當，部分流砂覆蓋影響了周邊土地89.25畝，其中林地54畝，稻田6.88畝，坑面0.17畝，裸地15.7畝，其他草地12.5畝。

2016年4月13日，北海市環保局對新港綜合公司沙田碼頭一期工程疏浚物處置及其他環境違法行為作出行政處罰決定，責令其停止碼頭一期工程項目，并處罰款十萬元。縣里多次召開會議，研究規劃清理整治工作。2016年11月18日，新港綜合公司從廣東湛江請來水鉤機，試圖用于清理污物，建設泄洪設施。但該行為受到當地居民抵制。縣鄉工作小組反復進行思想政治工作，仍沒有效果。清污工作無法進行，污染問題未得到解決。

二、分析部分

（一）理論分析工具介紹

多中心治理即是指以政府、社會、市場等多管理主體為中心建立起來的多中心治理體系。政府壟斷會造成提供單一公共產品或社會服務、無法滿足多元化偏好，還會導致政府鞏固集權、腐敗等多方面問題。單純的市場提供會讓管理主體為追求利潤而忽視公共服務。而以公眾為中心的管理主體，會難以形成集中的民意進行管理。多中心治理主張政府、市場和社會大眾既是公共事務處理的主體，又是公共物品配置的不同手段和機制，平衡了政府和市場，是一種合作共治的新型管理模式。

奧氏的理論和實踐研究表明，當地社區可以更好地管理森林，湖泊等公共資源。一群訴求一致的個體可以組織起來進行自我管理，以便在面對規避責任或其他機會主義行為時，可以獲得持續的共同利益。基于自治和自發性的第三部門有助于表達參與公民的意愿和實現參與的方式，能克服公共事務治理困境，應對政府失靈和市場失靈，也因更接近基層，能更有效地解決許多緊急的公共事務需求。

（二）沙田港環境治理難題的成因分析

1.政府治理不積極，執法檢查不到位

地方政府受重經濟輕環保的發展思維影響，加上新港綜合公司又是鎮上的相對較大的公司，每年帶來的經濟效益可觀。故政府在面臨企業經營行為造成的環境問題時易消極應對。存在自身不想管，也不愿意讓社會組織或群眾監督，當面對上級壓力不得不管時，會在執法時避重就輕，甚至存在采取“變通”做法，使邊緣行為合法化的可能，導致政府環境治理退位或失位的發生。

此外，沙田港涉及到陸地資源和海洋資源，涉及的管理部門眾多，包括海洋、國土、環保、交通等多個部門。首先，這些部門在管理上有職責的交叉重疊，易造成九龍治水、政府失靈局面。其次，各部門間的協同治理模式尚未建立，往往各自為政。再次，在土地確界、環保審批、環保案件查處這些環節的法律規章較多，基層監管人員必須有極強的法律儲備和執法素質，才能合理進行相關行政審批及執法行為。

2.企業環保違法所得收益大于風險

企業破壞環境的行為很多都是對比過成本收益后發生的，目前政府監管體系不夠完善，行政處罰的力度不足，使得企業破壞環境所承擔的風險遠低于侵占資源所得的收益。同時，新港綜合公司確實有要疏浚航道的行為，是否疏浚航道的同時違規抽沙難以分辨，即使政府排查出來，也是進行簡單處罰，等風聲過了，很可能企業違法行為還會持續發生。

3.公眾參與制度不完善，消極應對

公眾參與制度不完善，往往只能通過信訪等渠道表達訴求，也沒有得到合理的監督檢舉和法院訴訟的方式維護。另一方面，基層政府往往容易因為經濟利益成為企業的避風港，對公眾的訴求消極應付。當公眾積怨已久開始試圖反抗，甚至會出現暴力行為導致的群體事件。更嚴重的是，當反抗無果，政府公信力迅速下降后，公眾就開始消極應對，認為自己無法表達訴求，進入不再監督不再反抗的階段。

4.各主體間缺乏內在有機聯系

由于各主體的立場和地位不同，加上未建立合理的信息公開機制及溝通協調渠道，社會主體在鄉村環境治理中獲取信息滯后，易處于弱勢地位，市場主體易使用手段躲避政府的執法監督，而政府也容易處于被動局面，多主體間易出現意見分歧，若不能及時處理分歧及化解沖突，極易讓矛盾升級，最終影響問題解決。

三、多中心理論視角下沙田港環境治理建議

結合沙田港環境治理現狀，對其成因進行分析，運用多中心理論，構建政府-企業-社會公眾的治理模式，其中政府為主導，企業和社會公眾充分參與，三大主體協調配合，內外聯動，發揮自身的治理優勢，協調促進以解決沙田港環境治理難題。

（一）轉變政府觀念，促進多主體合作

地方政府應深入學習科學發展觀，貫徹落實生態文明建設理念，推進建立環境破壞終身追責制度。同時，政府各有關部門間應加強溝通合作，落實責任分工，形成監管合力，共同研究全面合理的解決對策，推動沙田港環境治理落到實處。

政府生態文明建設的目標與公眾對于環境要求是相輔相成的，只有進行兩者的良性互動，才能激勵政府努力去進行環境治理。地方政府應重視基層協商民主以及決策民主，這樣公眾才有途徑去對地方環境治理以及政府決策進行發聲和造成影響。

（二）提升企業的環保意識和社會責任感

利潤是企業發展的動力和目標，而社會是企業持續健康發展的沃土，企業不能脫離社會發展而獨善其身，應主動履行社會義務，承擔社會責任。當地政府應多組織企業環保培訓，簽訂環保承諾書，樹立可持續發展觀，增強環境法制意識，企業決策應考慮環境影響。同時，建立環保信用監督體系，不定時對企業的環保行為進行監督抽查，鼓勵企業打造自身環保形象，營造良好的外部環境。

（三）引入合理的民主參與渠道

積極探索環境公益的司法救濟，鼓勵公眾積極參與生態環境治理，了解更多環保知識和法律法規，主動監督當地企業和地方政府行為。鑒于執法需要投入較大的人力物力和時間，引入合理的民主參與渠道，一方面通過輿論制約企業的違法行為，一方面能第一時間知曉企業違法行為，此外，政府的公信力也會進一步增強。

（四）充分發揮社會主體的作用

當公眾個體參與環境治理時，易處于弱勢地位，容易發生無序、不理性的行為，難以獲得到政府和企業的重視。而以集體形式存在的社會組織能在環境治理中把個體的力量整合，更好的表達民主訴求。政府應重視培育及支持環保社會組織發展，同時制定相應的法規對其進行保障，視組織運行情況適當給予財政補貼，拓寬環保社會組織參與環境治理的渠道。環保社會組織應樹立自身組織理念，充實環保法律法規，提高環境治理相關的業務水平;加強與地方企業的溝通合作，給企業提供環保咨詢服務，積極對企業的經營行為進行監督。

參考文獻

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