基于分類管理的非營利性高校的發展

李成

摘? ? 要： 不論是選擇營利性還是非營利性的辦學性質，民辦院校都要根據不同的辦學性質重新制定管理政策。民辦院校在選擇非營利性辦學性質后，在政府部門的政策保障和扶持下，享受到的政策優惠范圍將更廣，財政支持力度將更大，發展空間自然而然將更廣闊。非營利性在實行分類管理的道路上遇到的問題還要面對一定的考驗和曲折漫長的進程。

關鍵詞： 分類管理? ? 非營利性? ? 民辦高校發展

國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）明確指出：民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量，各級政府要把發展民辦教育作為重要的工作職責，鼓勵出資辦學，促進社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育。

根據教育部發布的全國高等學校名單看，31個省市自治區共有普通高校2595所（含獨立學院266所），其中民辦院校734所（含獨立學院275所），占全國高校總數的28.3%。以江蘇省為例，目前江蘇省共有共50所（本科29所，專科21所），數量排名全國第二，與數量排名第一的廣東省（51所）僅相差1所，由此可以看出已成為高等教育事業新的增長點。

2016年11月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過關于修改《中華人民共和國民辦教育促進法》的決定，并于2017年9月1日正式實施，新出臺的《民促法》提出：“民辦院校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦院校。”“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦院校予以扶持;對非營利性民辦院校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。”“非營利性民辦院校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策。”“新建、擴建非營利性民辦院校，人民政府應當按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優惠。”國務院于2017年元月印發了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱“意見”）及《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，《意見》明確指出“民辦院校實行非營利性和營利性分類管理”并“建立差別化政策體系”，還提出“吸引各類高層次人才到民辦院校任教”等方面的要求。可以看出，各類國家層面政策的出臺為各級政府對民辦教育的發展就如何在財政扶持、政策優惠等方面給予扶持提供明確的法律方面的指導依據。

在國家政策的導向下，一批舉辦方已決定按非營利性要求辦學，實際上此類在辦學過程中發揮了與公辦院校同等的教書育人的重要作用，這些在辦學行為上已經是非營利性的高校同樣也是我國高等教育體系中尤為重要的組成部分，在功能上與公辦院校承載著同樣的為地方經濟發展輸送實用型創新人才、推動科技不斷進步、促進產業逐步轉型升級及社會服務的重任。既然如此，民辦院校應當享受與公辦院校同等的法律地位、政策待遇及公平的發展機遇。但根據實際情況看，目前地方性詳細落地政策的推進速度較為緩慢，僅有部分省份出臺相對詳細的相關政策法規條令，大部分省份仍處于政策學習或表示積極推進中的狀態。

結合當前形勢而言，實行營利性非營利性分類管理具有較強的必要性和可行性。目前就部分省份而言，在實施過程中還存在一些問題：

首先，分類管理實施的具體辦法就國家層面的頂層設計而言依然不夠完善和明確，這使地方政府在落實和推進民辦教育改革過程中在遇到無法回避的法人登記、稅收、社會保障及財政等方面的問題時，沒有具體的法律依據予以保障，使改革難度大大增加，難以推進。其次，針對新“民促法”的具體實施細則沒有出臺，部分地方性政策與新法不能順利銜接等問題導致該法在部分省、市無法順利落地，現有難以順利進行分類登記，影響了分類管理的進一步實施。三是針對非營利性發展的鼓勵和支持，目前尚未出臺具體的操作細則和政策性文件，通盤考慮性不夠全面，操作性不強。四是因當前分類管理難以推進，導致在很多方面難以享受與公辦高校同等的法律地位。就發展基礎看，在土地劃撥、稅收等方面享受與公辦高校同等優惠政策;從教師職業規劃看，在關乎教師切身利益的“五險一金”、評優、評先、職稱評定、科研等方面，教師處于劣勢，這直接導致教師隊伍建設難度加大，不利于健康、持久發展。

從民辦教育發展形勢看，民辦院校選擇營利性或者非營利性登記管理勢在必行。但前提是應當結合我國教育實情，出臺有關分類登記、教師待遇保障、法人財產過戶、稅收減免等方面配套相應完整的保障政策，逐步推進民辦院校分類管理工作的平穩、有序推進。

基于目前實行分類管理出現的問題，提出如下對策：

一、加快出臺符合地方實際情況具有可操作性的實施辦法或細則

地方政府應當主持相關部門盡快調研出臺新“民促法”的實施細則，對地方性現存的相關法律法規予以梳理，及時調整及糾正與新“民促法”不一致的規定，保證地方政策規章與新法協調銜接，保障配套措施的可操作性，使新《民促法》基于各省實際情況真正落地。

結合當前實施的情況及民辦院校選擇登記的反應和態度看，若想按照預期效果推動民辦院校分類管理實施到位，最重要的因素在于國家層面對于分類管理執行的力度，其次是地方政府和具體操作部門在執行時的支持力度。

二、從政策層面落實同等法律地位，促進民辦、公辦高校共同繁榮發展

在出臺與新“民促法”相配套的實施細則的同時，首先應當對民辦院校建校初期舉辦者用于辦學的投入及增值資產的歸屬問題以法律政策的形式予以明確，而且對于舉辦者的合理回報的取得需要制定配套政策條文，鼓勵并激勵社會資金不斷轉化為教育資源。與此同時，對于民辦院校具有同公辦院校同等的法律地位和公益屬性要賦予法律保障，從政策層面消除對民辦院校理解的偏差，進一步建立健全公共財政對民辦院校的直接資助制度，避免逐層傳遞導致實施力度降低。

在落實法人財產過戶過程中，在全額減免非營利性舉辦者資產過戶的相關稅費的同時，要明確選擇分類登記過程中涉及的土地、房產、金融及其他相關配套優惠政策。對于政府向高校選擇購買服務的方式，要明確民辦院校可以享受公平、公正的競標環境，也可以直接委托民辦院校承擔所需要的有關教育及培訓任務，對從事高等教育不要求取得合理回報的視情況獎補部分生均經費，并規定在獎助學金等方面學生與公辦高校學生享有同樣待遇。

在面臨舉辦者名下資產過戶至學院名下而不能抵押的情況，政府應當協調銀行系統通過收費權質押、信用貸款或者由政府直接擔保等多種途徑幫助民辦院校發展走出融資難困難的困境，保障民辦院校健康快速發展。

三、進一步加強地方省財政對非營利性的扶持

目前，全國已有部分省市出臺了政策，上海市對按照生均五百至兩千元的標準給予生均撥款;重慶市的財政扶持力度在全國是最大，僅2016年的扶持資金超過18億元;遼寧、河北等省份分別出臺相關政策（其中遼寧省征求意見稿規定，完善扶持制度，加大財政投入力度、創新財政扶持方式，提出“建立健全政府補貼制度。完善政府購買服務的標準和程序”“探索建立差額補助、定額補助、項目補助、獎勵性補助等多元化的公共財政扶持體系”;河北省提出實行差別化扶持政策，規定“縣級以上各級人民政府要區別營利性和非營利性民辦院校不同情況，在財政扶持、稅收優惠、用地政策等方面實行差別化的扶持政策”。），尤其是黑龍江省，成為全國第一個率先在短時間內解決民辦院校資產過戶問題的省份，據黑龍江省第十屆人民代表大會常務委員會第29次會議通過的《黑龍江省民辦教育促進條例》第四十一條規定“社會組織或者公民個人以不動產用于辦學，原有不動產過戶到民辦院校名下，并且不屬于買賣、贈予或者交換行為的，在辦理過戶手續時，只收取證照工本費”。

公共財政不等于公辦財政，將納入公共財政扶持范疇是教育公平的體現，也是增強民辦院校公益性的表現，建議借鑒其他省份案例并參照公辦學校標準，完善地方省財政扶持民辦教育的法律、法規，保證并加大對非營利性的資金扶持力度，分別給予生均公用經費補助、專項資金獎勵和各種財政津貼等。這有利于縮小公辦和民辦高等教育的政策差距，扶持民辦高等教育事業更好地發展。

四、建立教師保障制度，確保享有與公辦高校教師同等待遇的政策

教師和公辦高校教師履行同等的教育教學責任，但是在職稱評定、退休待遇、工齡計算等方面存在不公平待遇，這些制約民辦院校教師隊伍發展的因素阻礙了民辦院校健康發展。要從根本上提高民辦院校教學質量，教師隊伍建設是關鍵，充分保障教師的合法權益，盡快在職稱評定、業務培訓、社會保險、失業保險、醫療保險等方面維護教師合法權益，保障教師法律地位，這是加強扶持民辦高等教育的真正舉措。

建議地方政府及有關部門，站在科教興省戰略高度，多管齊下，標本兼治，切實加大對改革和發展的支持力度，在制度層面破解制約發展的若干瓶頸，從根本上促進和規范健康發展。

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本文為江蘇省教育廳哲學社會科學基金項目研究成果，項目名稱：《民辦高職院校實行分類管理新規的實踐研究》，項目編號：2017SJB0743。