基于大學生創業者視角的創業支撐政策研究

[摘要]大學生創業備受社會各界關注。政府充分發揮創業政策的導向、支撐、激勵和保障的社會價值，推動大學生創業。然而，大學生創業訴求和現存政策存在不均衡狀態。文章以廣州市5所高校為研究對象，實證分析廣州地區大學生創業者對政府創業支撐政策的知曉度、受益度、滿意度和建議度。結論發現，大學生對創業政策有感性認知，但知曉深度與廣度遠不夠;已享受一定政策紅利，但政策供給與訴求嚴重失衡;創業政策滿意度不高，且政策的實惠性不足;創業政策受內外因素影響，大學生期望多渠道改善政策體系。并從政策制定、內容供給、實施與監管環節，提出健全政策制定協同機制，豐富政策內容體系，構建“一站式”服務體系，健全監督和反饋機制，健全政策引導教育機制等，為政府優化大學生創業支撐政策體系提供建議。

[關鍵詞]創業支撐政策;大學生創業;供需均衡

[作者簡介]曾璇（1976- ），女，廣東龍川人，華南農業大學創新創業學院副院長，副研究員，碩士。（廣東? 廣州? 510642）

[基金項目]本文系2018年度廣東省本科高校高等教育教學改革項目“創新創業教育課程體系及其慕課化建設研究”（項目編號：粵教高函[2018]180號）、2017年度廣州市高校創新創業教育項目“大學生創業需求下的政府扶持與保障政策體系研究”（項目編號：2017052202）和2018年度華南農業大學教育教學改革與研究項目“高校創新創業教育的慕課體系建設研究”（項目編號：JG18020）的研究成果。

[中圖分類號]G717? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2019）21-0071-05

一、引言

創新創業是時代之潮流。大學生創新創業不僅是實現高質量就業的重要渠道，還是實現自身價值追求的重要路徑，更是高校立德樹人的重要目標，對國家創新驅動發展戰略也具有重要推動意義。大學生創業是一項社會性、綜合性極強的工程，政府在其中承擔著重要的管理、服務和協調作用，并主要以出臺相關公共政策的方式實現這些功能。美國學者Jock Collins認為，“創業政策就是政府所制定的鼓勵小企業創立、成長的政策和支持措施”①，準確定義了創業政策的范疇、作用和實施范圍。大學生是大學生創業政策實施的主要對象，從這一群體的視角出發，全方位了解其政策訴求及對現有創業政策實施的多維評價情況，具有重要的現實指導性和理論價值性。

二、大學生創業支撐政策研究綜述

對大學生創業支撐政策的研究是一個層次漸進的過程，目前現有文獻成果主要從公共政策理論、創業政策特征、大學生創業政策實施和評估等領域逐步展開論述。其中，在大學生創業政策的國內研究上，隨著以《國務院辦公廳關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》（國辦發〔2015〕36號）為代表的政策陸續頒發實施，國內學術界對大學生創業政策的研究快速升溫，內容豐富化，研究思維和方法多元化。其中，部分學者從純理論的視角出發進行研究，認為對大學生創業政策體系的研究，要結合大學生的特點，從創業意愿、創業機會和創業技能三個核心要素分析。部分學者在研究中分析了大學生創業公共政策的意義。陳益純等認為：大學生創業具有風險性和價值不確定性，難以獲得市場資本的青睞。對此，“政府應以政策方式加強宏觀調控，克服‘市場失靈的弊端，給予大學生初創企業良性競爭的土壤”②。池仁勇等學者則指明了創業政策發展方向，“大學生創業發展階段不同需要的政策也不一樣，政府的政策支持應該根據實際情況有所偏重，這樣才能更好地發揮政策的積極作用”③。還有部分學者則通過總結經驗和調研的方式，指出了目前政府所提供的大學生創業公共政策在實施過程中，普遍存在學生認知度低、運用程度低、政府推廣宣傳率低的“三低”問題。例如，劉克鵬等認為，大學生創業就業促進政策政出多門且重復率高。

縱觀現有文獻，國內對大學生創業公共政策的研究達成的基本共識是：創業政策對大學生創業者這一特殊群體而言，意義不言而喻。原因在于市場競爭不完全性和信息不充分性決定了政府必須通過政策給予大學生創業者更多扶持。因此，對創業者的激勵效應更應該從綜合的、全方位的角度加以考慮。這要求做到兩方面：一方面，“政府有更大的傾向采取綜合的大學生創業公共政策方案”;④另一方面，從創業者的視角出發，了解其創業訴求，對政策進行調整和完善，這是創業公共政策有效性的基礎。

以上研究成果為本文提供了重要啟示和借鑒。同時，由于現有研究更多是基于政策制定者和實施管理機制的視角，對從政策實施對象——大學生這一視角進行研究的極少。

三、大學生創業者視角下創業政策實施狀況表征

本文以大學生創業者的視角，采取調查分析的方法，自編20道客觀題問卷，在華南農業大學等廣州地區5所高校大學生創業者中進行調查，并利用SPSS統計軟件進行調查數據分析，掌握了320名受訪大學生創業者對現有創業政策的知曉度、受益度、滿意度等情況，為政府建立政策制定、實施、評估長效機制提供針對性建議，提升政策供給與需求的匹配度。

（一）大學生對創業政策有感性認知，但知曉深度與廣度遠不夠

調查顯示，大學生對創業政策供給的關注度和知曉度不成正比，關注度遠高于知曉度。例如，69%受訪學生自認對政策關注頻繁，這表明大學生已意識到政策對自身創業的重要性并有所關注;但同時83%受訪學生對政策內容卻是“較少了解”（56.65%）和“完全不了解”（36.56%），這反映其認知的深度和廣度有待提高。其中，在知曉渠道上，受訪學生從學校創業指導機構了解到的政策信息最多（93.75%），而排在最后的是政府部門網站（18.75%）。可見，政府雖出臺了較多的創業政策，但在傳播途徑上卻未能切合學生知情權訴求，制約了大學生創業者的政策知曉度和享用權的實現。此外，在對促進大學生創業的職能部門進行調查發現，人社局（51.88%）是大學生了解創業政策的最主要部門，遠超其他政府機構，這反映了人社局在政策傳播陣地和渠道建設上卓有成效，值得其他單位借鑒。總體而言，政策宣傳渠道的單一化和不對稱性，是大學生創業者對政策認知有限的重要因素。

（二）大學生享受一定創業政策紅利，但政策供給與訴求嚴重失衡

受益度最能反映公共政策的效能性，以及供需的實效性。調查顯示，在大學生創業政策的受益度方面，有58.13%的學生表示享受過政府創業政策，這表明政策實施情況尚屬較理想狀況。與此同時，也有41.88%的學生因多種原因未能及時享受政策紅利，并表示主要原因是“政府未能有效傳達政策而錯失申請”（86.88%）和“本人不主動了解政策而耽誤申請”（84.06%）。此外，由相關數據得出的結論是，大學生的政策享用度與他們的訴求期盼度沒有形成正相關的邏輯聯系，供給與訴求處于不均衡狀況。例如，大學生認為創業資金政策（99.06%）、創業補貼政策（96.88%）、企業運營服務政策（84.38%）對他們創業幫助最大，而在已享受過的政策中，他們認為受益度前三的依次是：創業教育及培訓政策（98.75%）、綜合服務政策（92.81%）和稅收優惠政策（84.38%），而資金支持和融資政策則排名最后（14.06%）。總體而言，尤其從學生視角來看，政策預期受益度還有較大提升空間，資金不足、融資難等是大學生創業的普遍痛點和最大期盼，但相應的資金類幫扶政策相對匱乏，供需失衡較為突出，這也與調查中79.38%的大學生不申請政策所指出的根源“政策優惠性不夠”（87.4%）相吻合。

（三）創業政策實惠性不足，大學生創業者滿意度不高

大學生創業者作為政策需求方和享用者，對政策的實施效果最具有發言權，其中，政策滿意度是衡量政策實效性的重要指標。調查數據顯示，大學生對創業政策的總體滿意度評價不高，“十分滿意”的比例最低（7.5%），“比較滿意”僅20.31%，兩項數據累計不到30%。這一數據進一步佐證了此前政策享用供需失衡的結論。此外，大學生對創業政策不滿意，首要原因是“政策申請程序煩瑣”（96.25%）“很難及時了解政策”（83.13%）“政策與實際需求不吻合”（79.38%）“政策支撐力度太小”（67.81%）。 政策“落地難”直指政府辦事效能與服務意識上的弊端。最后，還分別設計了“最不滿意的三項政策”和“最認可的一項具體政策”，從正反兩個維度深入分析大學生創業者的政策評價度，發現稅收優惠政策（90.63%）和資金支持及融資政策（86.88%）高居大學生不滿意政策的前兩位，“專項補貼”（55.31%）則是目前最滿意的政策。

（四）大學生創業政策實施受各因素影響，急需多渠道改善政策體系

從大學生創業者的視角分析政策實施存在問題的影響因素十分有必要，盡管政府為大學生創業提供了較多支撐政策，也取得一定成效，但信息采集不到位，掌握不充分，與創業活動發展迅速不相匹配。調查顯示，在被問到“政策未能發揮預期作用的原因”時，大學生創業者認為“政策體系及邏輯不夠成熟”是首要誘因（80.63%）;其次是自身因素，即“創業學生未能有效運用政策”（75%）。可見，內外因素綜合影響，共同制約了政策的有效性。此外，在被問到“希望對哪些政策進行改進”時，依次認為是：“融資政策”（95.31%）“稅收減免政策”（94.06%）“補貼政策”（90.31%）“綜合服務政策”（90.31%）和“教育培訓政策”（33.75%），這與關于受益度、滿意度的分析結論較為吻合。最后，針對政策運行中存在的問題及因素，大學生創業者從自身訴求出發，提出了針對性的建議。例如，99.06%受訪者建議在政策執行時，要為學生申請和享用政策提供便捷式服務;90.63%認為“政策宣傳時多渠道尤其是與高校合作進行聯動宣傳”，這些都表明大學生期盼多角度多渠道改善政策實施體系。

四、增強大學生創業支撐政策體系效能性的對策

（一）健全政策制定協同機制，解決大學生創業政策知曉度不高等問題

政策制定是政策體系的首要環節，從大學生創業政策制定方式的選定起，就要充分考慮政策的科學性和大學生創業者的認知度等問題。在大學生創業政策的供給體系中，政府要以滿足大學生創業訴求為基點，從頂層設計上健全大學生政策制定和實施的協調機制。一方面，政策供給方要緊密聯動，協作推動政策的“立、改、廢、補”等工作。由政府有關職能部門牽頭，整合金融機構、行業協會、高校、社會企業和創業孵化器等多方供給主體的政策資源，以制度化的方式明確政策供給方的職責，并通過政策需求調查機制、供給主體內部聯動機制、政策供給內容現場論證機制等進行機制創新。另一方面，要推動大學生創業政策供需雙方對話機制，讓大學生知曉和參與政策制定過程。每一項涉及大學生創業切身利益的政策，從起草到頒發之前，都盡可能通過新媒體發布、座談會交流、書面征求意見等方式，讓處于不同創業階段的大學生參與進來。例如，“利用互聯網設立‘政策制定者互動和創業政策進校園，使政策制定者與大學生交換觀點，定期幫助大學生們更加深刻和徹底地理解國家的創業。”⑤

（二）豐富政策內容體系，解決大學生創業政策滿意度不高等問題

政策內容是政策體系的核心。從大學生創業政策需求導向出發，拾遺補漏，并主動吸收國外發達國家的先進經驗，提供豐富、明晰的創業支撐政策內容。

第一，在內容設計重點上，重點解決在創業教育培訓、稅費減免補貼、工商注冊登記、孵化基地建設、項目對接等不同階段不同領域的痛點、盲點和難點。第二，在構建內容體系時，要善于建立宏觀和微觀協同推進的政策制定模式。在現行法律法規和實踐的基礎上，探索制定全國性、專門性的《大學生就業創業促進法》，逐步構成專門法律、全國性法規、地方政府專項政策、高校具體規定等上位法和下位法緊密銜接、內容互補性強的政策體系。第三，在細化專項政策方面，要堅持“一事一議一規定”。重點對創業準備期的教育培訓政策，創業初期的人才服務、工商服務、稅收減免政策，創業發展期融資、貸款政策等及時做出明細化規定。例如，針對大學生創業融資難這個普遍存在的“老大難”問題，要從政策上規范社會資本參與大學生創業的行為，由政府相關部門“背書”，將優質企業和風投機構的資金引入大學生創新創業中。

（三）構建“一站式”服務體系，解決大學生創業政策享用度不高等問題

政策供給只有落地，滿足需求，才具有生命力。針對大學生對創業政策享用度不高等問題，當務之急是擺脫“單兵作戰”“各自為政”的局面，構建一套完善、綜合的政策實施體系，將對大學生創業的指導、支持與保護貫穿大學生創業的前、中、后三個時期，形成全社會支持大學生創業的系統網絡。因此，要以建設服務型政府為目標，推動政府行政服務供給側改革，確保政策在良好的政務環境中良性運行。

第一，政府要構建政策宣傳教育機制，積極推動政策及時落地。以通俗易懂的方式和喜聞樂見的渠道，大力進行政策宣傳，一方面，推進創業政策在大學生創業群體中入心入腦、樂學會用，引導大學生創業者重視政策、學習政策并善于運用政策;另一方面，在注重營造創業氛圍，加強社會公眾對創新創業的理解支持。第二，政府要完善大學生創業公共服務體系，為大學生創業者享用創業政策提供便捷性、保障性強的服務。政府要向服務型政府轉變，營造良好的營商環境和創業氛圍，制定市場準入負面清單，在服務大學生創業方面多做服務上的加法，簡化大學生創業者辦事流程，解決大學生享用政策資源的“最后一公里問題”。例如，各級政府職能部門要簡政放權，可將部分審批權限下放到高校，提供“只跑一次、只提交一次材料”等辦事窗口一站式服務。銀行等各方政策供給主體要充分利用“互聯網+”構建在線創業服務平臺，明晰政策申報的內容、要求、范圍、步驟，實現“足不出戶辦業務”“一鍵在手，服務到手”的運行模式。第三，發揮社會組織在大學生創業政策實施中的配套服務作用。當前，政府購買社會組織服務是一大趨勢。因此，針對政府政策實施中的人力不足、資源不夠等問題，大膽嘗試以購買服務的形式，與各種專注服務大學生創業的社會組織、中介企業進行合作。這些組織長期從事大學生創業項目評估、協助大學生辦理創業貸款和申請創業補貼，因此在熟知政策內容與實施上有獨特優勢。可采取由政府牽頭購買服務， 實行“三定”，即定期、定點、定目標，由不同社會組織或企業為特定區域如高校創客空間大學生創業者提供創業的信息服務、技術咨詢服務、市場指導服務、創業人才服務等政策服務內容，在社會上起到從“點”到“面”的創業推廣作用。

（四）健全監督和反饋機制，解決大學生創業政策落地難等問題

任何政策的出臺、實施、調整，必須伴隨完善的監管、反饋機制。建立一套科學有效的政策監管、評估及反饋體系，對解決創業政策落地難等問題尤為重要。

第一，以制度引領和規范大學生創業政策實施體系。政府要堅持制度先行，及時出臺和實施大學生創業政策的監管、問責、考核等相關制度。以金融政策為例，在調查中大學生普遍反映融資難，政府雖也出臺相關政策，但“申請難、申請成功更難”是不爭的事實。因此，要以考核制度為準則，壓實政策的可操作性，通過正反激勵，明確要求金融部門、地方政府職能部門嚴格執行。第二，以隊伍建設夯實大學生創業政策監管力量。要建設一支專兼職相結合的政策實施監管隊伍，不定期抽查和通報政策實施情況，對政策制定、實施上的“不作為、慢作為”進行嚴格問責，對大學生創業者的訴求進行采集和研判。第三，以借助第三方資源完善政策實施體系。政府所管轄的公共事務眾多，行政資源又相對有限，縱向層級間也具有天然的“信息不對稱”。可探索賦予第三方政策監督和評估權，以政府購買服務的方式，由專業機構對政策提出修正建議和決策參考。

（五）健全政策引導教育機制，解決大學生創業者政策參與度不強等問題

根據政策供需均衡原理，需求方的訴求更具有真實性、客觀性、針對性和緊迫性。大學生創業者是政策的服務對象，是利益享用者。然而，供需失衡的出現表明大學生創業者對政策了解不夠，參與度不強。根據馬斯洛訴求原理，動力是行動的唯一來源，因此必須從思想上、價值觀上激發大學生的創業熱情。高校要在創新創業教育中通過理論引導、案例說法、示范引領等多元教學方法，邀請企業家進校園做報告和校友訪談，創業大學生進行經驗分享，開展政策宣傳知識競賽和辯論賽等多種教育形式，營造“重視政策，學好政策，活用政策”的創業教育氛圍。向大學生灌輸創業與創業政策的內在邏輯聯系，廣泛宣講政府在“雙創”中的作用及所提供的服務，確保大學生創業者在思想上重視政策、行動上運用政策，避免政府在政策供需體系中唱“獨角戲”的尷尬場景，最終形成“政府搭臺、學校組織、學生唱戲”的政策實施良好格局。

[注釋]

①Jock Collins.Cultural diversity and entrepreneurship：policy responses to immigrant entrepreneurs in Australia[J].Entrepreneurship and Regional Development，2003（15）：23.

②陳益純.促進大學生創業的公共政策研究[D/OL].汕頭：汕頭大學，2011[2019-01-06]http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CMFD&dbname=CMFD2012&filename=101120

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③池仁勇.美國創業支援體系剖析[J].外國經濟與管理，2001（1）：8-9.

④胡希.創業公共政策研究——基于激勵創業者進入的視角[D/OL].廣州：暨南大學，2008[2019-01-12]http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CDFD&dbname=CDFD0911&filename=2009010037.nh&uid=WEEvREcwSlJHSldRa1FhdXNXaEdzT1UvNFpYbDZkTElkSS9GTFkyQUhQYz0=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4IQMovwHtwkF4VYPoHbKxJw！！&v=MjQzMDIyN0Y3TzVIdEhQcUpFYlBJUjhlWDFMdXhZUzdEaDFUM3FUcldNMUZyQ1VSTE9mYitWdkZ5N21XN3ZQVjE=.

⑤秦耕.大學生創業需求視角下的政府扶持政策研究[D/OL].濟南：山東大學，2016[2019-01-07]http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspxdbcode=CMFD&dbname=CMFD201701&filename=1016163926.nh&uid=WEEvREcwSlJHSldRa1FhdXNXaEdzT1UvNFpYbDZkTElkSS9GTFkyQUhQYz0=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4IQMovwHtwkF4VYPoHbKxJw！！&v=MzAzODV4WVM3RGgxVDNxVHJXTTFGckNVUkxPZmIrVnZGeTduVXJ6TFZGMjZHTEsrSGRqT3FaRWJQSVI4ZVgxTHU=.