PPP模式下我國城市生活垃圾處理問題思考

陳曉晴

[摘 要]隨著經濟快速發展，地方政府債務呈現不斷擴張的趨勢。為了避免債務危機，政府引入PPP模式，通過公私合作、利益共享、風險共擔的形式來緩解債務。然而面對日益惡化的環境，政府對環境治理工作勢在必行，尤其是城市生活垃圾處理方面。結合目前政府財政現狀，PPP模式被逐漸應用于城市生活垃圾處理。但由于PPP模式較為新穎，政府缺乏經驗，沒有完善的法律法規及相關政策，存在監管缺位、融資渠道單一化等問題，導致PPP模式對企業經營造成一定風險，打擊不少企業的積極性，最終導致實現效果并不理想。因此，通過提高政府實力、完善政策、加強監督機制、拓寬融資渠道等方式能夠將PPP模式更好地應用于城市生活垃圾處理，幫助政府提高環境治理效率，為社會大眾帶來良好效益。

[關鍵詞]PPP模式;城市生活垃圾處理;政府債務

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.20.081

[中圖分類號]X799.3[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）20-0-02

0 ? ? 引 言

眾所周知，公共物品用于滿足社會上絕大多數人群的共同需求，政府通過公共財政機制向社會大眾提供公共物品。根據美國經濟學家馬斯格雷夫和羅斯托的經濟發展階段論，他們認為政府財政支出將會不斷擴張。隨著我國經濟的快速發展，地方政府債務規模發生由小到大的演變。近年來，社會各界高度重視地方政府債務問題，中央政府陸續出臺相關政策措施，引入PPP模式，即政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率，希望以此幫助地方政府有效減少債務余額。

1 ? ? PPP模式下我國城市生活垃圾處理的現狀

目前，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，污染防治和環境治理需要跨越一道重要關口。面對城市生活垃圾產生量快速增長的巨大壓力，我國主要采用衛生填埋、垃圾焚燒和生物處理3種方式進行無害化處理，其中，衛生填埋一直占據主要地位。而我國城市生活垃圾的分類、運輸、處理過程尚未形成清晰完整高效的產業鏈，干濕分離難度大、回收成本高，導致長期以來城市生活垃圾處理效果不明顯、效率低下。基于目前地方政府公共財政支出過多、債務過大的情況，地方政府通過采用PPP模式對城市生活垃圾進行資源化處理，這是一種融資模式創新，通過借助社會資本在資金和管理上的優勢，解決我國城市生活垃圾資源化處理的瓶頸。

城市生活垃圾處理的關鍵在于建立垃圾處理站。新建一個垃圾處理站需要的資金數目巨大，光靠政府財政支持存在困難，通過公私合作模式融資，可以在政府和企業之間建立合作，解決資金籌措問題。雖然引入PPP模式可以緩解地方政府的財政負擔、提高城市生活垃圾處理的運行效率，但是在實際操作過程中會發現市場上追求利益最大化的企業對于該類項目的參與積極性并不高。主要有以下3個原因，一是目前此類環衛項目需要大量工人，比起技術設備來說，更偏向于人力密集型;二是項目本身利潤不高，需要通過技術差異提高效益，但是目前我國垃圾處理技術水平整體欠佳;三是目前城市垃圾處理上下游產業鏈不完整，此類項目基本是投資金額大、周期性較長，更多企業仍保持持續觀望狀態。

2 ? ? PPP模式應用于城市生活垃圾處理的問題分析

我國經濟發展要從黑色發展轉化為綠色發展，需要地方政府的大量資金投入。目前，地方政府選擇引入PPP模式，試圖幫助解決城市生活垃圾處理難問題，保證地方政府債務不會再次擴張。但是由于PPP模式相對比較新穎、相關管理制度不完善，沒有太多成功案例，導致引入PPP模式進入城市生活垃圾處理存在市場響應冷淡、效果不佳等現象，具體分析如下。

2.1 ? PPP模式相關政策尚不完善

目前，國家并沒有出臺詳細的項目合作審批流程、獎補措施、債務轉化方式等細則，導致PPP項目不夠吸引實力雄厚的企業參與，同時也會導致企業經營風險增加，無法實現共贏的項目效果。城市生活垃圾處理本身沒有完整的產業鏈，嚴重缺乏先進的技術設備。政府主要依靠大量的勞動力促進垃圾分類、垃圾處理等，沒有實質解決問題。高密度的勞動力代表高成本、低利潤，高付出、低回報的項目。政府目前尚未站在企業的角度出臺相應合理的補貼措施，尤其對于城市生活垃圾處理環境治理項目，該類項目往往期限長，容易時間錯配，企業利益得不到有效保障。

2.2 ? PPP模式項目監管缺位

由于政府和企業的利益目標不同，政府在PPP模式項目中更多希望幫助群眾創造福利，而企業目標則是利益最大化。當政府缺乏有效的監管機制時，企業容易以犧牲其他參與方利益來獲取自身利益的最大化。比如，在城市生活垃圾處理項目上，一方面，缺少獨立的機構對垃圾分類處理PPP項目進行專業監管;另一方面，現有的PPP協調機制具有局限性，未跨部門運行。此外，政府對PPP項目中標企業的資質監管不足，企業可以利用PPP項目騙取國家資產，甚至利用PPP項目進行尋租。如果對投標企業的資質、投標過程的全程缺乏監督，將導致企業有機可乘，不僅浪費國家資源，還造成嚴重不良的社會影響。

2.3 ? 政府對PPP模式缺乏經驗、項目之間協調性不足

由于目前政府缺乏PPP模式的經驗和能力，發起項目時并未充分考慮當前技術問題，也沒有進行項目可行性分析，不能預估項目對企業的吸引力，導致項目不能按時完成、無法達到預期效果。比如，城市生活垃圾分類管理方法不健全、終端處理廠周期長，項目本身挑戰度高，對于中標企業的要求非常高。若政府前期無法分析透徹，極易導致決策錯誤，影響項目結果。此外，生活垃圾分類處理PPP項目需要在垃圾分類回收、分類運輸、分類處理這3個環節良好配合，才能實現垃圾資源化，僅憑借其中某一個PPP項目，無法完成整體目標。當其中一個環節項目因考慮不周、質量不佳而失敗時，有可能會影響下一個環節項目的運行，造成連鎖效應，最后導致整個城市垃圾處理效率低。

2.4 ? PPP模式的投融資渠道單一

PPP城市生活垃圾處理項目的資金需求非常大，且由于項目周期長、資金回籠速度小，需要長期的資金投入。但是現階段很多企業都希望快速得到回報，會選擇投資周期短的項目。因此，PPP城市生活垃圾處理項目雖然會產生有利的社會經濟效益，但是對企業的吸引力并不高。由此可見，政府要想真正減輕財政負擔，發揮社會資本的作用，就應在城市生活垃圾處理困境中從提供公共服務的角色轉變為決策者、監督者。

3 ? ? 針對PPP模式下城市生活垃圾處理的建議

3.1 ? 完善PPP模式相關政策制度

對于城市生活垃圾處理項目，政府在引入PPP模式時，應提前出臺相應政策支持，提供合理的財政補貼制度。充分考慮項目本身的特點，著重突出技術導向，而非人力導向，提高項目吸引力，激發企業的積極性。同時，制定公平、公正、公開的社會資本進入、退出機制。PPP作為一種合同式的投資方式，涉及諸多方面、內容復雜、文件繁多，一套完善的法律法規是規避各類風險、項目有效運行的基礎和前提。

3.2 ? 完善政府對PPP模式的監督管理機制以及跨部門溝通協調機制

PPP模式在應用過程中，不僅需要激發社會主體參與的積極性，更重要的是對項目進行全方位監督。PPP模式并不意味著政府完全脫手，放任企業進行經營管理，更多的是角色轉換。企業出力、出資金為了獲得利益最大化，而政府作為為社會大眾謀求福利的代表，應做好監督管理工作、避免發生尋租現象。政府可以自己直接做監督管理主體，也可以通過第三方進行間接監督，這不僅能夠保證PPP項目的最終效果，也能保障社會群眾的共同利益。

3.3 ? 提高政府對PPP模式運用能力，增強政府實力

在現實過程中，由于政府前期對PPP模式了解不夠、認知不足，對于項目本身所存在的核心問題沒有做到充分剖析，容易導致決策失誤，最終影響項目效果。因此，政府應通過多種途徑提高自身能力，結合實際情況進行分析，在充分考慮財政承受能力的前提下，合理運用PPP模式，量力而行，以免發生資源浪費，甚至產生更嚴重的環境問題。

3.4 ? PPP模式融資渠道多元化

城市生活垃圾處理涉及的主體部門較多、周期性較長、資金需求較大、融資難度高。基于此，政府可以拓寬PPP模式融資渠道，不僅采取直接融資，也可以采取間接融資的形式。在直接融資方面，可以通過銀行、信托、基金、證券等渠道根據嚴格規范的資金評估標準，引入合適的資金源;在間接融資方面，可以采取負債形式，但要注意風險評估，以免發生負債危機。多元化的融資渠道可以分解經營風險，也能降低融資難度。

4 ? ? 結 語

目前，PPP模式較為新穎，政府缺乏經驗，導致PPP模式打擊不少企業的積極性，使項目最終實現效果不理想。在該背景下，通過提高政府實力、完善政策、加強監督、拓寬融資渠道等方式將PPP模式更好地應用于城市生活垃圾處理，能夠幫助政府提高環境治理效率，同時也不增加政府債務。相對而言，PPP模式還是一種有效提高公共物品供給效率的途徑，因此，優化PPP模式的實際應用就顯得十分必要。

主要參考文獻

[1]梅正午，肖慧，徐康然.PPP模式在地方政府債務治理中的作用研究——基于公共產品供給效率的視角[J].現代商貿工業，2018（11）.

[2]李彤.城市生活垃圾分類處理中的PPP模式應用問題研究[D].石家莊：河北經貿大學，2018.