權力變遷下美國制造業的轉型升級：歷史經驗及啟示

陳靜慧

英美之間的霸權轉移是一個長期過程，美國擊敗英國成為世界霸主的歷史清楚表明，一個國家的富強要依靠制造業的發展和轉型升級。本國制造業是國家財富之源，發展扶植壯大本國制造業是各國實現富強的必經之路。美國在權力變遷中大力發展制造業的產業政策、趕超戰略等歷史經驗給我國制造業的發展帶來了很多啟示，借鑒這些經驗做法有利于我國制造業在當前復雜的國際經濟形勢下實現轉型升級和快速發展，從而提升我國綜合國力。

一、權力變遷和主權國家的產業政策

權力是國際政治的基本要素，權力斗爭是國際政治領域一個永恒主題。權力的增長變動使得國際社會行為體實力發生變化，權力關系會從一個狀態變成另一個狀態，即權力變遷。[1]權力轉移理論認為，權力相對增加或者降低將導致權力要素在國家間重新流動和配置，在這一國際秩序的變化過程中將體現安全關系。[2]權力變遷會導致國家間安全關系的變化，主導國家與崛起國之間因權力對比關系的變動產生沖突，加劇“安全困境”，增加雙方戰略疑慮和戰略不信任。[2]權力變遷是一個漸進的過程，在國際交往中“安全困境”隨著權力關系的調整會變得日趨強烈。

在權力變遷發生時，主導國家為了保證自身安全，會采取諸如軍事、經濟、外交等各種手段增加自身權力，削弱對手實力。隨著全球化的發展，權力變遷過程中的安全視域不單純狹隘地局限在傳統的軍事、政治和外交領域，而是擴展到更多的非傳統領域。巴里·布贊(Barry Buzan)和奧利·維夫(Ole Waever)在《新安全論》中提出了“新的綜合性安全分析框架”，將重視軍事和政治領域的傳統安全觀發展為軍事、政治、經濟、社會和環境五個領域互動的新安全觀。[3]產業安全是國家經濟安全的一個重要方面，即對國內重要產業具有關鍵的控制力和發展權，在全球經濟發展中擁有自主性和競爭力，關鍵和重要產業不會因為內外部沖擊發生行業范圍、國家層面的經濟損失，使大部分產業能夠實現穩健增長、可持續發展的狀態。[4]早在19世紀中期，主權國家就開始研究產業安全并提出相關保護政策。弗里德里希·李斯特在1841年發表的《政治經濟學的國民體系》中提出維護主權國家的經濟穩定與產業安全的中心思想，并針對產業要進行“有效保護”。[5]這一理論逐漸成為許多國家的政策指導思想，國家干預經濟事務的活動逐漸增多。產業政策選擇方面，在高科技產業、技術外溢效應顯著產業的扶植方面，國家發揮了顯著的作用，其中美國的崛起可以作為一個典型的案例。作為英國的殖民地，從政治獨立走向產業壯大，實現經濟強盛乃至成為世界霸權國，美國制造業的發展給后起國家提供了一條可供借鑒的道路。

二、英美權力變遷下美國制造業的趕超戰略

英美之間的霸權轉移是一個長期的、漸進的過程。面臨著先已工業化的英國等歐洲國家的誘導和打壓，美國選擇了一條國家干預為核心的發展道路，[6]4政府通過選擇獨立自主的工業化道路、不斷開發擴大國內市場、加大高科技技術研發支持力度、實施財政補貼高新產業等手段壯大本國先進制造業，為美國的崛起奠定了堅實的發展基礎。

(一)積累和起飛時期——選擇自主工業化道路

從政治獨立到完成從農業國向工業國的成功轉型，美國的先輩在立國之路上做出了明智的選擇，亞歷山大·漢密爾頓引領美國走上了獨立自主的工業化道路，保護和獎勵幼稚產業發展，抓住第二次工業革命的機遇，擴大國內市場，促進制造業的快速發展，擺脫了本國制造業對他國的依賴。

在殖民時期，英國嚴格限制美國制造業生產活動范圍。英國頒布了“大宗品法”“航海法”“羊毛法令”等法令限制北美產業和貿易的發展；1774年英國國會頒布法令，禁止機器出口并限制熟練的機械技工出境。[7]隨著殖民管制的加強，英國和北美圍繞產業發展的矛盾日益尖銳。1776年，北美經過艱苦斗爭獲得獨立，這可以說是美國開始邁出自主發展工業的第一步。新生國家的萌芽工業在英國廉價工業產品的圍堵之下艱難發展，在財政部長亞歷山大·漢密爾頓的指引下，聯邦政府推出幼稚產業保護政策[注]漢密爾頓的經濟政策思想包括：“鼓勵商業和興辦制造業已成為近代歐洲各國的國策，美國也應迅速改變農業國地位，發展成為一個工商強大的國家……打造權力集中的統一聯邦是美國發展工商業的基本前提，國家通過“積極的貿易政策”和其他限制或鼓勵政策可有力地促進制造業發展；使用機器等技術手段是提高總體生產率、增加總產量的重要手段，應當鼓勵技術裝備的引進；……美國應當在平等的基礎上與英國恢復和發展經濟聯系和友好關系，特別應當仿效建立英國式的財稅和金融機構制度。”參見梅俊杰：《自由貿易的神話——英美富強之道考辨》，第209頁。，1791年美國頒布《關于制造業的報告》，提出一國的新興產業要與另一國成熟產業競爭，國家必須支持發展制造業。報告提出關于制造業的11種保護和獎勵措施，包括關稅保護、鼓勵發明、引進新技術和機器、禁止原材料出口等等。[注]參見Hamilton Alexander：“Report on Subject of Manufactures”，in Alexander Hamilton：Writings，The Library of America，2001，697-708頁.在這個背景下，聯邦國會通過了關稅、船舶噸稅和消費稅法案。[注]其中有關噸稅的立法要求外國建造、外國擁有的船只在入境時支付每噸50美分的稅費，而對于美國建造、美國擁有的船只僅征收每噸6美分。由于這一歧視性立法，美國人擁有的商船噸位在1789—1793年間增加了2.5倍以上，美國商船總噸位超過了英國以外的所有國家。到1800年，美國人擁有的商船總噸位已比1789年增長5.4倍，美國外貿航運收入已比1790年增長5.2倍，“如果按人口比例計算，美國已成為世界第一航海大國。參見張少華：《美國早期現代化的兩條道路之爭》，第117、122頁。美國國內的制造業開始得到重視和發展，漢密爾頓開啟了美國工業富國之路。

1861年，南北戰爭爆發。新興制造業為基礎的北方最終戰勝種植園經濟體制的南方，實現了國家統一，擴大了國內市場規模，為大規模工業化生產掃清了障礙。在此時期，美國為解決勞動力和人才問題，秉持移民自由原則，通過了《鼓勵外來移民法》，鼓勵有專業技能、有知識的各類人才赴美創業創新，吸引了大批歐洲技術工人和華人勞工。[8]25919世紀60年代美國進入西部邊疆工業開發時期，聯邦政府通過各種補貼優惠手段吸引私人投資公司修建運河、鐵路等基礎設施，吸引國外千萬優秀人才帶著資金和技術參與西部建設。[9]西部新邊疆的建設創造了一個新的工業中心，資源和國內市場的持續擴大促進美國制造業實力不斷增強，為美國工業化發展開辟了更為廣闊的市場。

19世紀最后20年，美國抓住第二次工業革命時機，新興工業部門迅速發展起來。聯邦政府在科學技術研發和教育兩方面發揮了關鍵性作用。一是大力支持科研技術研發，鼓勵創新發明。聯邦政府在1867年建立國家科學院，1901年成立國家規劃局，到1915年全美有多達100多個工業研究所和試驗站。為了鼓勵創新發明，國家以憲法形式規定了專利權和科學獎勵，刺激本國和外國科技人才將技術引進美國，到19世紀90年代約有21萬多件專利權。[10]二是大力發展高等教育和職業教育。《莫里爾法》的制定為高校提供了資金保障，到1900年大專院校就從1865年的100多所增加到977所。政府為大學建立研究所和實驗室提供資金支持，將科研項目委托高校研究，資助高級科研人才培養，使得大學成為培養高科技人才和科研中心的雙重陣地。[10]《史密斯——休士法案》以立法形式促進職業教育，培養大批產業技術人才。科學技術的開發應用和教育的大力發展，為工業革命的迅猛發展提供了堅實的智力支持。

1890年普查表明，美國工業產值已超過農業，成為國民經濟中最大部門。[6]250美國力壓宗主國英國，以驚人的速度完成了從農業國向工業大國的轉變。至此，美國積累了主宰世界的實力，而它的下一步就是要調整國家戰略，實現真正的崛起。

(二)實力拉鋸時期——開拓全球市場

19世紀末期，美國面臨國內土地資源紅利減少、產能過剩、失業率增加等困境。1893年美國遭遇了自建國以來最嚴重的經濟危機，重創了以鋼鐵業和鐵路行業為代表的制造業，甚至沖擊到了新興的電氣產業，大中城市失業人口膨脹到300萬，有624家銀行倒閉。[11]4在內部危機的沖擊下，美國開始調整國家發展方向，擴大海外市場，發展自由貿易，開始經濟轉型發展。

為了推行海外擴張，開拓制造業海外市場，美國政府從關稅、海軍建設、外交政策三個方面加強“海洋帝國”建設。[11]30在關稅方面，1890年10月，美國國會通過了“麥金萊關稅”方案，美國按照制造業出口不同征收不同稅率，將工業產品銷往拉美國家。[12]附加條款中的互惠原則為美國工業產品進軍國際市場掃清了關稅障礙。與相關貿易伙伴的互惠協定既刺激了國內制造業的發展，又讓部分貿易伙伴加深對美的依賴，為美國在政治上控制這些國家鋪平了道路。[11]32-33在海軍建設方面，1890年后，美國政府逐步增加海軍財政支出，加快海軍建設。海軍建設刺激了政府購買，推動了造船業等相關產業的發展，為美國平穩地取代英國，成為世界第一海軍強國奠定了基礎[13]。在外交政策方面，美國開始改變傳統孤立主義外交原則，積極參與全球事務，1898年美西戰爭是一個風水嶺，美國國家利益觸角開始從美洲延伸向世界，它將“門羅主義”的范圍進一步向外擴展，發展成為“門戶開放”政策。“門戶開放”政策為美國占領全球廣闊的市場提供了巨大助力。

19世紀末期開始，殖民地市場的開拓進一步擴大了美國市場規模，降低了機器大工業生產成本，增強了美國制成品的國際競爭力。1920年初，美國鋼鐵年產超過3 600萬噸，是其他所有強國總產量的57%；石油年產量7 600萬噸，是其他所有強國的14倍；汽車年產量360萬輛，是世界所有國家的10倍多[6]265。此時，美國已經在各個方面具備了問鼎世界的實力。

(三)稱霸時期——持續自主創新

二戰結束后，美國贏得了前所未有的國際聲望，順理成章地在“美英一致”基礎上建立了戰后集體安全體系。[13]美國在政治、軍事、經濟、科技各個方面擁有絕對優勢，積極參與國際秩序建設。此時，美國才接替英國成為世界霸主，英美漫長的權力變遷史在此時發生了質的改變。[14]美國確立戰后世界經濟秩序，對制造業地位有了更深刻認識。美國政府以先進制造業發展為目標，加大制造業研發投入，實施創新工程，深抓制造業轉型升級。

20世紀80年代，美國邁出了制定全國性產業政策重要一步。美國的產業政策是指政府通過科研開發、財政補貼、政府采購等手段選擇各個領域里起引領作用的高端技術加以孵化[15]，原始創新是美國產業政策最顯著的特點。20世紀90年代，聯邦政府主導發展信息技術產業，2000年的國家納米計劃引起了原材料、資源、生產工藝等各個方面的顛覆性改變。[15]美國產業政策的一個顯著特點是與國防高度相關，利用軍工優勢技術溢出培育出一批軍民兩用的高新技術產業集群和產業鏈。美國國防部門專門設立“先進研究項目局”(ARPA)，該局在促進和加速美國尖端技術產業之核心內容的開發方面發揮了不可或缺的作用，如因特網就于此誕生。

美國政府在科研開發、財政支出和稅收優惠、政府采購方面給予高新產業大力支持。20世紀80年代開始，在專項計劃上，美國實施了一系列圍繞先進制造業的提升計劃。1993實施“先進制造技術計劃”，2004年頒布《2004年制造技術競爭能力法》。2008年金融危機后，奧巴馬政府發起先進制造伙伴戰略行動，融合美國產業界、科研機構、高校等集體力量，推動創新體系建設，促進先進制造技術創新，確保美國未來先進制造業的世界領導權。[16]在財政支出上，聯邦政府重視研發投入。1990年之后政府科研投資占GNP比重保持在3%左右，從20世紀60年代到90年代，其基礎研究支出持續穩定在12%—15%范圍內。[15]在降低企業創新成本上，聯邦政府在稅法規定的范圍內盡可能降低科研機構及企業的研發負擔，科研機構作為非盈利機構免征各項稅收，企業研發費用也實行稅收優惠。[17]在專利保護上，《拜杜法案》使私人部門享有聯邦資助科研成果的專利權，激發科技人員創新活力，撬動了美國的創新發展，使得科技成果轉化率提高了10倍。在政府采購上，美國是世界上最早實行政府采購的國家之一。美國政府通過立法形式確定了政府采購的法律地位，制定了嚴格的采購流程，對高新技術產業的發展起到了重要的助推作用。克林頓政府實施的“全面經濟計劃”為扶持計算機及其相關產品的政府采購就達90億美元。[18]

移民政策成為美國創新研發的另一個競爭優勢。上世紀60年代以來，美國的移民政策更加強調“優化人口素質”，[8]262如1965年通過的新移民法和1990年的修改法案，鼓勵高級知識分子移民美國，放寬對技術工人、教師、文藝工作者的進入門檻。除了移民優惠政策，聯邦政府為高素質的外國人才提供優質的創新創業生活環境，如軟件工程師的薪資待遇是歐洲的3至5倍；開辦創新科技公司所需的時間僅要一周；移民可以保留自己的風俗習慣和信仰等等。據統計，“二戰”后到上世紀70年代，超過16萬的科技工作者移民美國。[8]26680年代，多達150萬受過高等教育的人才流向美國。這些移民有很大一部分就職于美國高新科技企業和研發機構，如美國電話電信公司的通信研發部門，40%的研究人員是移民；美國硅谷，僅亞洲裔的技術人員占比將近1/3。[8]266高素質的移民為美國創新研發提供了人才支撐，使美國高端先進制造業能夠一直保持全球領先地位。

三、鑒史知今：中國制造業的升級戰略

以史為鑒，可以知興替。1807年的《禁運法案》和1812年的美英戰爭喚醒了美國發展獨立自主的工業、實現國家富強的覺醒意識。危機促使美國最終形成了工業立國、技術創新的發展模式，國家在產業定位、市場開拓、科研創新、移民政策、人才培養等方面發揮了巨大的作用，經過一個世紀的發展，美國終于成為了世界的工業強國。[19]回顧美國政府對其制造業的扶植歷史和經驗作法，我們可以得到以下的啟示，進而以研究制定我國制造業升級發展的戰略：

(一)準確定位政府角色，著力推進面向國家重大需求的戰略高技術研究

美國在立國之初確定了工業強國之路，抓住工業革命最前沿的科技成果引領了先進制造業的發展。在第四次工業革命來臨之際，我國制造業發展機遇和挑戰并存。中國要抓住這次機會，實現制造業轉型升級，使我國在國際分工、資源配置和財富分配等各方面提升國際競爭力。我國要實現制造業高質量可持續發展，當務之急是明確產業政策。“以人工智能、量子信息、移動通信、物聯網、區塊鏈為代表的新一代信息技術加速突破應用，以合成生物學、基因編輯、腦科學、再生醫學等為代表的生命科學領域孕育新的變革”。[20]政府在制定產業政策時需要結合新科技，運用新思維，加強全球市場預測，為技術高溢出、高潛力領域，為長周期、高風險的產業研發提供資金、人才、政策支持，減免稅收，特別是涉及國家安全領域的產業，要發揮舉國之力，鍛造“殺手锏”。

(二)供需結合，釋放培育國內市場

廣闊的國內市場使美國在國際競爭中獲得了獨特的競爭優勢，規模經濟使得第二次工業革命的技術創新成果在美國得到迅速發展，龐大的消費市場是美國內向型模式取得成功的保障。我國對外需的依賴程度過高是當前貿易經濟受到制約的一個重要原因，我國制造業在供需方面都存在一定的問題，低端行業和產業產能過剩，但同時大量關鍵裝備、核心技術、高端產品依賴進口。[21]2018年4月23日中央政治局會議提出在中國制造業面臨中美大國博弈、外需壓力增大的背景下，需要擴大內需，加快結構調整，實現經濟穩定增長[22]。中國有近14億人口的大市場，超過美國、歐盟、日本的總和，中國有世界最大規模的中等收入群體，市場開發空間廣闊。為了釋放和培育國內市場，改革既要注重供給側，也要培育需求側。擴大內需的一個重要方面是促進消費升級。國家統計局局長寧吉喆表示，內需已成為拉動中國經濟增長的絕對力量，2017年消費對經濟增長的貢獻率為58.8%，2018年一季度達到77.8%。[23]在供給方面，推進供給側改革，處理“僵尸企業”。強化科技創新，發展智能制造、綠色制造、高端裝備制造，創造新動能，培育新的增長點。同時，要發揮政府采購的資源引導優勢，進一步明確政府采購對先進制造業的拉動作用，對國家重點發展的高科技產業要加大政府采購力度。2016年，全國政府采購規模超3萬億元，且保持快速增長。[24]在落實合規采購的前提下，支持高科技產品和中小企業創新產品采購，可以較好發揮政府采購的巨大市場效能。

(三)完善國家創新體系，聯動創新創業

歷史經驗表明，制造業轉型升級靠核心技術的創新突破。當前的中美貿易摩擦也提醒我們，核心技術受制于人是最大隱患。中國工業和信息化副部長辛國斌指出：“32%的關鍵材料在中國仍然空白，52%是進口，95%的高端芯片，70%的智能終端處理器等仍依賴進口。”[25]我國制造業要實現轉型升級要抓住核心技術這個關鍵。一是著力推進基礎研究和應用基礎研究。2017年中國研發經費支出1.75萬億元，排名世界第二。[26]但過去十年中國企業對基礎研究的投入僅占全國基礎研究總投入的1.5%，只有美國、日本、歐盟的7.5%。[27]因此要發揮政府支持引導作用，加大財政對基礎研究的支出，引導企業、高校、科研院所和社會各界力量加大基礎研究投入力度。二是要貫徹落實黨中央、國務院關于推進科技領域“放管服”改革要求，調動科研人員的積極性，大力提升原始創新能力和關鍵領域核心技術攻關能力。[28]三是加強知識產權保護力度，吸引全世界科研人才參與到中國制造業轉型升級的大潮之中。四是打造先進制造業創業網絡。政府要完善制造業量化生產的大網絡，提高創新生態系統開放性、協同性，延展性，促進信息、人才和資金在上下游之間高效流動，形成開放合作的創新大網絡，使科學技術進步與產業結構調整互為促進。

(四)發揮人才“虹吸效應”，完善移民制度

龐大的人口基數和歷史政策原因，中國的移民制度一直較為保守。據《中國國際移民報告(2018)》統計，中國內地僅100萬境外遷入移民，占中國總人口的0.07%，發達國家的占比一般超過10%。中國的“綠卡”被稱為“最難的綠卡”。當前，中國人口紅利優勢開始減退，根據國務院發布的《國家人口發展規劃(2016—2030年)》顯示，2015年60歲及以上的老年人口占比16.1%，到2030年將高達25%左右。[29]在適齡勞動人口下降、老年人口快速增長的情況下，中國必須樹立全球視野，大力引進國外人才。2017年11月，中國發布《外國人才簽證制度實施辦法》，進一步擴大人才簽證發放范圍和期限。2018年3月，中國正式成立移民局，優化移民管理，這些舉措都表明了中國對引進國際人才的重視。中國要繼續完善移民制度，以立法形式將移民標準確定下來，減少國家間糾紛；要精準定位移民對象，偏重國家經濟社會發展需要的高層次人才和急需緊缺人才；要建立健全簽證管理協調機制，精簡流程，方便申請手續；最重要的是創造移民融合環境，消除移民在就業、創業、生活等各個方面的政策性障礙。

(五)堅持改革開放，形成制造業全面開放新格局

當前美國單方面挑起貿易戰對世界各國都產生了不利影響，中國不能因為美國的破壞停止對外開放步伐。中國要持續推動雙邊和多邊經濟合作，實現貿易途徑多元化，為中國制造業轉型升級創造良好外部環境。商務部統計顯示，2018年，我國與“一帶一路”沿線國家外貿進出口1.3萬億美元，同比增長16.3%，高于同期中國外貿增速3.7個百分點，占外貿總值的27.4%。其中，中國對沿線國家出口7 047.3億美元，同比增長10.9%；自沿線國家進口5 630.7億美元，同比增長23.9%[30]。中國要加大開放力度，加強與“一帶一路”沿線國家合作，加快與第三世界國家合作，推動區域間經濟合作和自貿區建立，引導更多中國企業到沿線國家投資，建立研發中心、制造基地，推進產能合作和技術創新合作，實現互利共贏。中國要不斷深化區域性國際分工合作，發展更高層次開放型經濟，使各國能夠有效利用包容性投資和貿易規則安排，建立全球價值鏈網絡和全球生產服務體系，進一步擴大制造業對外開放，加快制造業走出去支撐服務機構建設，建立制造業對外公共服務平臺，借助第四次技術革命的浪潮成果，秉持互聯互通、共商共建共享的原則，打造人類命運共同體，在高新技術產業上發揮引領作用。

(六)加大制造業人力資源支撐力度，加大職業教育和高等教育

人才是創新的第一驅動。美國能夠抓住第二次工業革命的機遇，其中很重要的原因是聯邦政府重視科技人才的培養，對教育的重視。當前我國制造業的轉型升級也面臨了技術人才缺失問題。據統計，目前中國技能勞動者超過1.65億人，占就業人員總量的21.3%，但其中高技能人才只有4 791萬人，占就業人員總量的6.2%。[31]這支隊伍與當前高質量經濟發展所提出的要求仍有較大差距。國家要加強高端技工人才培養，調整職業教育培養定位，以培養中高端創新性技能人才作為職業教育的目的。在職業教育中重視創新能力、技術應用能力，培養適應中高端產業發展的技術人才。其次是要進一步促進校企融合，加強職業院校和企業的精準對接，在實踐過程中提高技術人才的職業技能。另外要實施精準化定位培養模式，在培養技能人才的過程中，不僅要滿足當前的產業需求，更要培養長遠戰略要求的技術人才。

在高端科研人才培養方面，建立高校教育與科研相結合的體制，加大力度資助高校建立高級別研究室和實驗室，實行科研項目和高校績效考評加分掛鉤的制度，使得高校成為科研人才培育的搖籃，培養一大批具有國際視野的創新人才團隊。