國外發達國家農藥使用管理經驗及啟示

王緒龍 姜 健（.渤海大學 管理學院，遼寧 錦州03；.天津電子信息職業技術學院經濟與管理系，天津300350）

隨著社會的發展及人們生活水平的提高，消費者的消費理念也隨之由溫飽型向享受型轉型升級，人們對農產品的質量安全水平也提出了更高的要求，越來越偏好綠色、有機等安全農產品。但是在農產品的生產過程中，農戶使用農藥進行病蟲害防治時，極有可能發生使用不安全農藥、超量使用農藥、不遵守農藥安全間隔期等違規行為，導致安全農產品有效供給不足的情形發生，直接影響到消費者的身體健康，也使得環境污染等方面的問題層出不窮。如何為廣大消費者提供安全、營養、新鮮、優質的農產品，減少無效、有害的農產品供給，是我國當前農業供給側結構性改革的重點方向。政府有必要對農戶的生產行為尤其是農藥使用行為進行必要且有效的監管，而國外發達國家在如何約束農戶農藥使用行為方面積累了值得我們借鑒的成功經驗。因此，借鑒國外農藥使用管理模式，提高我國農戶農藥使用的管理水平以保障農產品質量安全，具有重要的現實意義和應用價值。

一、國外主要發達國家的農藥使用管理模式

（一）美國農藥使用管理模式

1.美國對農藥使用的規章制度

美國最早針對農藥使用的法律法規可追溯到1906年頒布的《食品與藥品法》與《肉類檢查法》。1938年通過實施的《聯邦食品、藥品和化妝品法》，對食品的質量、容器及特性做出了具體規定，成為農產品質量安全管理的基本法。20世紀50年代，美國食品加工業濫用食品添加劑、農業濫用農藥等問題日益嚴重，為規范食品添加劑與農藥的使用，美國出臺了《食品添加劑修正案》《色素添加劑修正案》《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》。1970年成立了美國環境保護署（EPA），頒布了《國家環境政策法》，以增強對農業產地生態環境的保護與管理。美國于2002年頒布了《公眾健康安全與生物恐怖主義預防應對法》，將食品安全提升到國家安全的戰略地位。2011年對1938年的《聯邦食品、藥品和化妝品法》進行修訂，簽署了《FDA 食品安全現代化法》，通過預防戰略加強食品安全監管體系，提高食品質量安全水平。

2.美國對農藥使用的監管體系

美國的農藥使用監管體系包括對農藥自身的監管及對農藥使用的監管。美國對農藥自身的監管主要實行農藥登記制度，這是一個行政、法律、科學的過程，一般要經過農藥登記、農藥再登記、農藥登記再評審三個環節。環保局根據法律授權在農藥登記流程對農藥的成分、適用的場所及作物、不同作物適用的劑量、時間、頻率、儲存條件等進行評審。在評審時，環保局通過風險評估來確定農藥對環境、人身健康產生危害的潛在風險，如評估農藥的使用對野生動物、植物及人類的危害，通過噴霧漂移、徑流或淋溶等手段評估農藥使用對地表水的污染。在農藥使用監管方面，美國各州會圍繞農藥毒理分析、用量分析及農藥殘留等方面對農藥的使用進行檢查，并詳細記錄檢查結果，確保農藥規范使用。依據對農藥使用量及殘留量的重新評估，定期修訂農藥使用量及殘留量的標準。

為了能夠更好地對農產品質量安全進行監管，美國從2001年開始積極推進食品可追溯體系的建立，一方面頒布實施食品追溯相關的法律、法規；另一方面，利用國際物品編碼協會的ENA.UCC 編碼系統，實現食品質量安全信息的可追溯性。2002年，美國國會通過了《生物反恐法》，明文規定種植企業必須建立食品安全可追溯制度，具體包括農業生產環節可追溯、包裝加工環節可追溯、運輸銷售過程可追溯。2004年5月，美國又實施了《食品安全跟蹤條例》，跟蹤條例要求所有美國國內與食品相關的企業必須對食品流通進行全過程的記錄。美國政府還推廣HACCP （危害分析與關鍵控制點，Hazard Analysis Critical Control）系統，通過支持和監管兩種方式進行重點環節的食品安全管理。由于美國按照農產品的門類進行分類管理，因此，對農產品質量安全監測主要依靠其管理標準、管理系統及認證系統，根據農產品的不同種類，分為區域性與全國性監測機構。除了聯邦食品監測系統之外，美國還建立了家庭農場自查系統，具體包括農業市場局新鮮果蔬監測機制、聯邦谷物監測機制、農業部畜禽產品監測機制等。為了確保監測質量，美國食品藥品管理局（FDA）和農業部食品安全檢驗局（FSIS）分別建立了專門用于監測的政府實驗室，同時各州、縣等地方政府也建有相應的監測機構。

3.美國農業經濟組織對農藥使用的約束

農業合作社是美國農場主自發聯合組建的互助型經濟組織，是將農場主與農資、農技、農產品銷售市場連接的服務體系，發達的農業合作經濟組織構建了美國現代化農業重要的組織基礎。美國目前參與農業合作社的社員中80%以上是農場主，因此，美國一半以上的農產品經由合作社進入市場。美國農業合作社建立了完善的電子商務平臺，合作社成員首先可以通過探測終端，實時獲取農田、作物、土地情況的數據，借助服務器的分析，做出施肥、病蟲害防治的決策；其次，社員可以通過農業電子商務平臺發布和分享農業日志，專業團隊依此給出科學建議；再次，通過農業電子商務平臺，合作社成員進行收集農業信息、采購物資、銷售農產品等，增加農產品進入市場的途徑，減少交易程序，提高農產品市場競爭力。通過提高農業合作社的組織程度，建立低投入、高產出的綠色農業發展模式，減少化學農藥與化肥的使用，規范農戶化肥、農藥及農膜的使用量，使其控制在保證農產品質量安全標準之下。

（二）日本農藥使用管理模式

1.日本對農藥使用的規章制度

日本針對農藥使用的法律法規最早可追溯到1948年頒布的《食品衛生法》和《輸出品取締法》。日本進行農藥使用管理最基本的兩部法律是《食品安全基本法》和《食品衛生法》，除此之外還包括《農藥殘留規制》《農藥取締法》《劇毒物取締法》《JAS 法》等。日本于2006年修訂了《食品衛生法》，將農藥殘留標準從250 種增加到799 種，制定了有毒、有害物質混入的預防措施與標準，同時規定生產者必須提供食品所用的農藥資料。《農藥取締法》強化對農藥使用的管理，對于那些未登記的農藥，嚴禁生產、進口與使用；如果農戶違規使用農藥，如超量使用或者將農藥使用在未規定的作物上，處以100 萬日元以下罰款或3年以下有期徒刑。《劇毒物取締法》對劇毒物質的生產、銷售、保存、使用等都設置了嚴格的限制條件。進入21世紀后，日本相繼出臺了《農藥殘留規則》《農藥危害防止運動實施綱要》《農地管理法》《農業環境規范》《食物、農業、農村基本計劃》《有機農業促進法》等相關法律法規，這些法律法規相互促進、相互協調，形成強有力的法律體系保障農戶規范使用農藥。在這一系列嚴格的法律法規下，生產者對規范使用農藥的重要性非常了解，在實際操作過程中，都認真履行自己的權利和職責進行安全生產，日本市場上90%以上流通的農藥屬低毒農藥。

2.日本對農藥使用的監管體系

日本對農藥進行管理的機構是農林水產消費安全技術中心的農藥檢查部，主要職責是進行農藥登記檢查。包括審查申請書、試驗成績資料等，檢查農藥樣品，設定農藥適用的作物名、適用的病蟲害名、農藥的使用方法、農藥安全間隔期以及注意事項等，將登記證交付登記申請者，同時日本各都道府縣的農藥管理機構承擔農藥登記后的安全管理工作。日本厚生勞動省、環境省及其下屬部門在確保農藥登記、生產、銷售、使用等環節的安全性方面也起到了非常大的作用。

為了能夠更好地對農產品質量安全進行監管，日本實行了“肯定列表制度”和農產品可追溯制度。“肯定列表制度”（Positive List System），全稱“食品中殘留農業化學品肯定列表制度”，是日本于2006年開始實施的一項制度，目的是加強食品中農藥、獸藥及飼料添加劑等農業化學品的殘留管理。該制度對包括飼料添加劑、農藥和獸藥在內的799 種農業化學品殘留最大限量做出了規定，具體包括“沿用原限量標準”“禁用物質”“暫定標準”“豁免物質”“一律標準”五大類型。日本政府為了全面貫徹落實“肯定列表制度”，安排專門的資金預算用來農產品質量安全檢查、認證、培訓及儀器設備的更新等。日本農林水產省設立了農林水產消費技術中心；成立了用來防治植物病蟲害的縣級防治所180個；設立了用于動物防疫方面的1 個本所、6 個支所及17 個派出機構，170 個家畜保健衛生所。同時厚生勞動省在東京、橫濱、神戶等地設立了13 個口岸檢驗所，用于對進口農產品進行安全檢查；對進口商的農產品進行抽樣檢查，當質量安全不達標被發現后，將提高50%的檢查頻次；如果發現兩次不達標，每一批均開箱采取指令性檢查，且指令性檢查過程中發生的全部費用均由進口商承擔[1]。

日本農產品可追溯制度的完善始于1997年對瘋牛病的應對。2003年日本國會通過了《牛個體識別信息管理及聯絡特別措施法》制定了牛肉銷售履歷表制度，并于2006年將肉類、蔬菜等農產品納入可追溯制度范圍內，要求農產品要有生產者、產地、農藥使用等信息。日本對農產品質量安全監測主要以農林水產省為核心，并在監測系統中并存著第三方監測機構，該機構的監測結果具有法律效力，在日本的農產品質量安全監測體系中扮演了重要的角色。日本的農業協同組合（農協）會為其生產的農產品分配相應的“身份證”，通過該“身份證”，消費者可以在網絡上查詢到由農戶提供的關于農產品的相關信息，如農產品的名稱、農產品的產地、農藥的品種、農藥的使用頻率、農產品的收獲與上市日期等。同時安裝可查詢終端，方便消費者對農產品生產及流通環節的全部信息進行查詢。2011年7月日本對進口農產品實施可追溯性法規，并將農產品原產地可追溯至縣級，通過進一步完善農產品可追溯體系，提高對農戶生產行為的規范力度，保障農產品質量安全。

3.日本農業經濟組織對農藥使用的約束

日本于1947年頒布的《農業協同組合法》，確定了日本“農協”的合法地位，日本農協由全國農協和縣級基層農協二級組織構成。農協作為日本農業社會中遍及全國的農業合作經濟組織，在促進農產品安全生產中發揮了重要作用。首先，在生產全過程中為農戶提供指導與幫助。包括：收集農藥使用的品種、頻率，農產品收獲與上市等信息，建立農產品可追溯系統的數據庫；監控農協內農民農藥使用行為并對農產品農藥殘留進行檢測，只有符合規定標準的農產品才被準予上市。其次，日本農協向成員提供保險、信用等服務。當成員遭受意外災害時，通過農業保險減少農戶損失，降低其生產風險。借助成員相互存款，提供長期低息農業資金給有需要的農戶。同時，日本農協組織發展了“環境保全型綠色農業”模式，通過農業有機物還田，控制化學農藥和化肥的使用量，保持土壤的肥力。

（三）歐盟農藥使用管理模式

1.歐盟對農藥使用的規章制度

歐盟通過《通用食品法》監管食品的安全生產，建立歐盟食品風險分析機制，對食品安全生產形成普遍的約束。首先，嚴格控制農藥的使用，確保農藥殘留控制在合理范圍內，避免損害身體健康；其次，完善農產品上市前檢測、檢驗的相關法律法規，按照規定嚴格執行衛生安全標準；再次，從衛生安全、成分構成、包裝等方面控制其他國家農產品的市場準入。為了使各國農產品質量安全規制體系得到統一，歐盟于1997年頒布了《食品安全綠皮書》，2000年頒布了《食品安全白皮書》，構建起完善的食品安全監管體系。如今，歐盟已經形成覆蓋各農產品類別、涵蓋有關農產品質量安全的20 多部法律，對歐盟各國的農產品質量安全規制尤其是農藥使用具有指導意義的法律體系。在歐盟食品安全的法律框架內，各成員國根據自身實際情況，又各自形成了一套監管體系。

2.歐盟對農藥使用的監管體系

目前，歐盟各國實施了完善的農藥登記制度，具體包括農藥有效成分登記和農藥產品登記[2]，農藥有效成分登記適用于歐盟各成員國，在所有區域都有效。在農藥有效成分登記基礎之上，可以申請農藥產品登記認證。同時，歐盟在第1107/2009 號法令中就農藥產品登記出臺了比較評估與產品替代機制，即更安全的替代農藥出現時，某種包含特定成分的農藥登記申請可能被駁回。歐盟在農藥登記的基礎上，建立了農藥再登記制度，對已登記的農藥產品及有效成分實施動態監管，逐步淘汰高毒、高風險農藥品種。在法令中，歐盟就有效成分登記與再登記的周期進行了規定，首次登記的有效成分周期不超過10年，再登記的有效成分周期不超過15年，豁免登記的有效成分進行再登記的周期不超過5年。在控制農藥成分與農藥產品基礎上，歐盟通過1107/2009 號法令加強對農藥經營使用的管理，并對農藥的經營、使用做出詳細規定：要求歐盟各成員國以降低農藥使用頻率為目標，制定國家行動計劃；對農藥經營人員及專業施藥人員進行技術培訓并實行資格認證制度；對農藥的銷售、使用情況進行記錄；建立農藥藥械認證體系并對其定期監督檢查；對于特定區域如學校、公園、兒童活動場地、運動場所、水源地、醫療設施臨近區域等場地場所限制或禁止使用農藥。歐盟對393 種農藥制定了最大農藥殘留量的標準，對127 種農藥制定了臨時農藥殘留限量標準，對39 種農藥有效成分不設定最大農藥殘留限量標準。歐盟各成員國或相關的公民組織、制造商、生產商、進口商等均可作為最大農藥殘留限量限定的申請者提出申請。歐盟為加強對農產品農藥殘留的管理，對農藥殘留進行監測管理，并制定了獎懲制度。對超過農藥殘留限量標準農產品的生產農戶處以停產、大額罰金甚至禁止其從事農業生產的懲罰，對按照規范使用農藥生產標準農產品的農戶給予補貼和獎勵。同時歐盟對農藥產品還實行預警機制，當發現某農藥產品存在著潛在危害，不僅停止該農藥產品的使用，同時還要銷毀相應的農產品。

歐盟農產品可追溯體系建立始于瘋牛病爆發的1997年，并于2004年頒布相關法令，要求對所有在歐盟境內銷售的農產品進行跟蹤和追溯，采用全球統一的技術標識系統，在全球范圍內可以實現無縫對接。同時規定產品生產環節、加工環節和銷售流通環節的信息要保留兩個月，使得農產品從生產到銷售的每一環節都納入可追溯體系，這有助于及時發現對環境、健康的不利影響因素。

3.歐盟農業經濟組織對農藥使用的約束

歐盟不同的成員國發展農業合作經濟組織的模式不盡相同，各有特點。以德國為例，德國以農業合作經濟組織為龍頭，發展農業產業化，實現了小農戶與大市場的聯結，提高了農戶的話語權與市場地位。目前德國80%的農場主加入了農業合作經濟組織，市場上超過75%的農產品是通過農業合作經濟組織銷售出去的。德國的農業合作經濟組織發展了“綠色能源農業”模式，這種模式要求在農業生產中采用對環境無害的除草方法，嚴禁使用化學合成農藥；對含有過多有害物質的化學肥料實行控制，實現長效復合肥與有機肥料的推廣應用；回收利用農業廢棄物，使環境保護與農業發展相結合，協調統一，形成良性循環。德國的農業合作經濟組織為了發展綠色能源農業，為成員提供與生產資料投入相關的服務，包括農藥、化肥、種子的生產、采購和供應。為成員構建完善的服務體系平臺，提供技術培訓、咨詢等服務。

二、發達國家農藥使用監管的可借鑒經驗

從美國、日本、歐盟的農藥使用管理模式來看，有以下幾個方面值得我們借鑒與學習：

（一）農藥使用管理相關的法律法規完備，職能部門權責清晰

完備的法律法規是開展農藥管理的制度基礎，分工明晰、科學的職能機構則是落實規范使用農藥的組織基礎。美國的《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》《聯邦食品、藥品和化妝品法》，日本的《農藥管理法律》《轉基因食品標簽法》，歐盟的《食品安全基本法》《食品衛生法律》等不同層次的農藥使用方面的法律，形成了相對嚴格的規范農藥使用的農業法律法規體系。歐盟已經形成了覆蓋各農產品類別、涵蓋有關農產品質量安全的20 多部法律，對歐盟各國的農產品質量安全規制尤其是農藥使用具有指導意義的法律體系。同時，美國、日本、歐盟各國對農藥的管理都采取了相對集中的管理體制，有利于及時、有效地履行監管職能。從國家層面高度重視農藥使用監管，加大財政投入，提高農藥殘留檢測機構的專業水平，并對違規使用農藥行為加大處罰力度，為規范農藥使用行為構建高壓的外部環境，以提高農產品質量安全。

（二）具有鮮明特色的農藥使用監管體系和農產品質量安全信息可追溯體系

美國、日本、歐盟的農藥使用監管體系各具特色。在美國的農藥登記制度中，環保局對農藥進行評審，各州會圍繞農藥毒理分析，確保農藥規范使用，修訂農藥使用量及殘留量的標準；日本的農林水產消費安全技術中心進行農藥登記檢查，各省及其下屬部門在確保農藥登記、生產、銷售、使用等環節的安全性方面也起了非常大的作用，通過“肯定列表制度”，對包括飼料添加劑、農藥和獸藥等農業化學品殘留最大限量做出了規定，為了全面貫徹落實“肯定列表制度”，安排專門的資金預算用于農產品質量安全檢查、認證、培訓及儀器設備的更新等，另外還設立了農林水產消費技術中心、縣級防治所和口岸檢驗所等；歐盟各國實施了完善的農藥登記制度，農藥有效成分登記適用于歐盟各成員國，在所有區域都有效，在農藥登記的基礎上，建立了農藥再登記制度，對已登記的農藥產品及有效成分實施動態監管，逐步淘汰高毒、高風險農藥品種，通過1107/2009 號法令加強對農藥經營使用的管理，并對農藥的經營、使用做出詳細規定，建立農藥藥械認證體系并對其定期監督檢查，為加強對農產品農藥殘留的管理，對農藥殘留進行監測管理，并制定了獎懲制度。

美國、日本和歐盟對農產品質量安全的監測十分重視，都建立了農產品質量安全信息可追溯系統。作為農產品質量安全管理的重要手段，農產品質量安全信息可追溯系統對規范農戶農藥使用行為非常有效。它們的政府都構建并完善食品可追溯系統，利用先進的信息管理技術，對農產品設立標準號碼對其跟蹤，一旦出現農藥殘留超標的行為，就可以根據獲得的信息將其退出市場。在美國、日本、歐盟，違反農產品質量安全標準的農戶既要承擔民事賠償責任，同時還要受到行政與刑事制裁。2004年5月美國頒布了《食品安全跟蹤條例》，同時推廣了HACCP 系統。2006年日本將肉類、蔬菜等農產品納入可追溯制度范圍內。歐盟于2004年頒布相關法令要求對所有在歐盟境內銷售的農產品進行跟蹤和追溯。這些舉措有效地促進了農戶規范使用農藥。

（三）農業合作經濟組織的健康、良性發展

美國、日本、歐盟各國農業合作經濟組織的健康、良性發展是保障農藥規范使用的重要手段。無論是分工細致的美國農業合作經濟組織，還是日本全能的農協，亦或是歐盟多樣化的農業合作經濟組織，都是農戶與市場、農戶與政府相連接的重要紐帶，通過控制生產環節、傳播農藥使用技術等手段與措施，農業合作經濟組織可以有效規范農戶農藥使用行為。

三、國外發達國家的農藥使用管理經驗對我國的管理啟示

第一，進一步健全農藥使用相關規章制度。為確保農產品的質量安全，我國相關部門也采取多項舉措，通過完善法律法規、強化監督管理、實施獎勵政策等途徑，全方位、多角度出臺了很多規范農藥使用行為的政策，如《中華人民共和國食品安全法》（2015）第四十九條明確規定禁止將劇毒、高毒農藥用于蔬菜作物上；《到2020年農藥使用量零增長行動方案》（2015）強調到2020年爭取農藥使用總量增長為零；《全國農業現代化規劃（2016—2020）》（2016）指出，要提升源頭控制能力，探索建立農藥電子追溯碼監管制度，推行高毒農藥定點經營和實名購買；《農藥管理條例》（2017）第三十四條明確規定，農藥使用者不得使用禁用農藥，劇毒、高毒農藥不得用于蔬菜的生產；2017年中央一號文件提出加強農產品質量安全監管，深入開展農獸藥殘留超標治理，嚴厲打擊不安全超限量使用農獸藥等違法行為；2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出要加強農業投入品和農產品質量安全追溯體系建設，健全農產品質量和食品安全監管體制。2018年農業農村部印發的《農業綠色發展技術導則（2018—2030）》指出，推進農業供給側結構性改革，增強農業質量效益競爭力的必由之路是構建農業綠色發展技術體系。但是在諸多方面仍然存在制度上的缺失和職能部門的缺位，仍然需要進一步完善相關的規章制度，進一步明確各個職能部門的主體責任。

第二，加大農藥殘留檢測力度，加強農產品質量安全追溯體系建設。一是政府要加大對農產品農藥殘留的檢測力度。對農藥殘留檢測力度的強弱直接影響農戶農藥使用行為，增強對農產品農藥殘留的檢測力度可以有效防范農戶違規用藥行為的發生。在當前我國農戶分散種植、小規模經營的背景下，即使做不到對每批農產品都進行農藥殘留檢測，也要盡可能多地增加檢測頻率，加大處罰力度。二是要加強農產品質量安全追溯體系建設。通過引進農產品編碼技術、電子識別技術、電子標簽等技術，實施產品與產地認證、農產品種植過程監督、農產品農藥殘留檢測、產地準出、市場準入等制度，將農產品種植、管理、銷售等各環節的數據匯總，建立農產品質量安全數據庫，形成從田間地頭到餐桌的追溯鏈條。追溯體系的建立一方面可以保障消費者的知情權，在了解農產品種植者與加工商的全部信息后自行決定是否購買，降低市場信息的不對稱性，有效促成帕累托改進，在一定程度上消除外部性所引起的農產品質量安全風險。另一方面，如果發生了農產品質量安全事故，通過追溯體系，可以快速查詢出問題農產品的來源，找到農產品生產責任人，進而強化追溯鏈條上各參與方的責任，做到“源頭可追溯、過程可控制、質量有保障”，從根源上解決農戶違規使用農藥問題。

第三，提升農業合作經濟組織的服務功能。我國農產品生產組織程度低，存在著小規模分散經營的特點，政府無法對每次農產品交易都進行農藥殘留檢測，監管成本高，此時應積極發揮農業合作經濟組織對規范農戶農藥使用行為的作用。通過提高農戶組織化程度，吸引農戶加入農業合作經濟組織，才能發揮組織對農戶的規范、引導功能，而只有真正給農戶帶來了切實的利益，組織對農戶才具備強大的號召力與吸引力。因此，為提高農戶組織化程度，就必須做大、做強組織的集體經濟，提高農業收益，同時保障好組員的利益。由于當前我國農資市場商品質量參差不齊，而農業合作經濟組織的生產經驗較單個農戶相比更豐富、更精通采購，因此，通過組織統一采購農藥，不僅可以降低購買農藥成本，同時農藥的來源與質量更有保障，一旦所購農藥發生質量問題給農戶造成了損失，更容易維權。此外，通過統一采購農藥，更容易對農戶的農藥使用行為進行管理，避免使用不安全農藥，從源頭上對農戶的農藥使用行為進行把關。