關于深入推進基層協商民主的思考

陶進華

摘 要：影響基層協商民主深入推進的原因主要有：一些基層干部對協商民主的重要性與必要性的認識不足，以及對協商民主的理論研究與實踐經驗總結還有待完善，特別是基層協商民主的規范化、制度化、程序化程度不高，影響基層協商民主的深入推進。基于此，提出相應的對策，即加強黨的全面領導，為深入推進基層協商民主提供堅強有力政治保證，并且努力實現協商民主的規范化、制度化、程序化，用充分的協商民主理論研究和實踐經驗總結，支撐協商民主在基層的深入發展。

關鍵詞：深入推進;基層協商民主;對策

中圖分類號：D621? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）31-0190-03

協商民主是黨領導人民群眾，圍繞經濟社會發展中的重大問題與大家最直接最關心的切身利益問題，在決策形成前與決策實施中廣泛進行協商，共同探討、求同存異、達成共識，實現和諧的重要民主形式。這些年，在以習近平同志為核心的黨中央的正確領導下，基層協商民主在廣泛多層制度化發展方面取得了很多有益的理論和實踐探索，呈現了許多成績和亮點。在理論層面，大家或從西方協商民主的理論研究角度，或從中國歷史上的“和合”文化傳統發展變化角度，或從黨的群眾路線與統一戰線實踐經驗角度，對極具本土特色的政治協商制度、公共政策制定、城市治理安排、城鄉基層治理進行了廣泛多層多角度的研究，成果豐碩。在實踐層面，許多地方都進行了形式各異、亮點紛呈的以解決現實問題、滿足群眾需求為目標的具體探索。比如，筠連縣積極探索構建社會主義協商民主體系的“筠連模式”，通過創建社會協商對話平臺，組織開展各類協商培訓，努力構建協商制度體系，讓全縣統戰成員在構建社會主義協商民主體系中積極發揮作用，提升參政議政能力，彰顯統戰部門獨特優勢，逐步建立起以全社會協商為主要形式的全面共建共享的社會治理格局，進一步在更大范圍凝聚共識，有效化解矛盾沖突，促進社會和諧穩定。

然而，基層協商民主廣泛多層制度化推進方面仍然存在一些不平衡不充分發展的問題，有的地方做得好，有的地方做得不好，發展還面臨許多問題。有的地方領導想協商就協商，不想協商就不協商，或者協商民主還存在形式主義傾向。有的地方對于協商的體制機制與具體制度安排、經費保障如何落實，協商參與者的素質如何提高，協商主題如何確定，協商程序如何安排，協商效果如何檢驗等問題也缺乏認真解決和應對，從而制約和影響基層協商民主廣泛深入開展。為此，筆者擬對這些原因與相應對策進行認真思考，以期更好地推進基層協商民主深入健康發展。

一、影響協商民主深入推進的原因

（一）一些地方對基層協商民主的重要性與必要性的認識不足

中國特色社會主義民主政治既有選舉民主，也有協商民主。從中國的特殊國情、民情和社情來看，協商民主的地位和作用更重要。它是中國式民主的特有形式和獨特優勢，反映黨的群眾路線，體現黨的統一戰線思想、理論和實踐。正如習近平所指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”

西方國家的民主是不全面、有缺陷的。它注重的是公民的投票權，對公民廣泛的民主權利卻視而不見，選民在投完票后就無人理睬，無人問津。對于中國式民主，習近平指出：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。人民當家作主必須具體地、現實地體現到中國共產黨執政和國家治理上來，具體地、現實地體現到中國共產黨和國家機關各個方面、各個層級的工作上來，具體地、現實地體現到人民對自身利益的實現和發展上來。”民主不是理論的說教，而是同廣大群眾生活工作息息相關的生動而具體的實踐。

中國的協商民主作為特有的民主形式，能夠真正把各方面的群眾動員起來，包容進來，讓大家各抒己見，平等友好協商，求同存異、統一思想，形成共識，實現最大的公約數，真正而有效實現廣大人民的民主權利。

然而，上述對協商民主的重要認識尚未被一些地方所充分認識。對于協商民主是來自中國的歷史和文化，來自黨在革命、建設和改革實踐中的偉大創造，對于解決新時代面臨的各種矛盾和問題，通過漸進有序擴大公民政治參與，進行科學民主依法決策，防止權力濫用，化解社會矛盾，密切聯系群眾，厚植黨的執政基礎，提高黨的執政能力，推進國家治理體系和治理能力現代化，認識不深刻、理解不透徹，進而對推進協商民主工作重視、安排、部署出現這樣那樣的問題。有的地方“在當前的基層政治生態中，官本位思想和官僚主義仍然盛行，部分官員宗旨意識淡薄，常常以權力的主人自居，顛倒了與人民群眾的主仆關系，這成為當前農村平等開展協商民主的最大障礙”[1]。另外，“在中國場域中，由于目前各地的協商民主實踐大多伴有地方政府的強力推動，因此不能排除協商民主的形式化這種可能性。”[2]

以致有學者認為，“雖然黨的十八大對協商民主的重要意義、形式、范圍、內容等進行了新的概括，要求加強基層民主協商機制建設，但是由于一些地方對這一新的民主形式還學得還不深、理解還不夠，思想觀念上還沒有真正跟上，因此還普遍停留在人民政協工作的層面上，把協商民主看作是人民政協的專利，而很少運用于國家政權機關與基層群眾之間。群眾沒有這條向政府表達訴求的渠道，就只能選擇上訪。”[3]

（二）對協商民主的理論研究與實踐經驗總結難以形成全面可復制可推廣的經驗與模式

目前，大家對協商民主的重要性與必要性有了一定的認識，但對于協商民主究竟是一種民主形式，還是一種決策方式，或者是一種治理機制等問題都還有不同的認識。北京師范大學教授孫津認為，“盡管從眼下的實際情況看，協商民主的主要問題的確多與多黨合作和政治協商直接相關，但是，作為一項專門的制度，社會主義政治協商應該是具有普適性的，也就是將協商民主作為一種民主類型，在各領域或方面需要協商的工作中都相應地實施這種機制。因此，可以預想的是，如果對此沒有專門的研究和高度的認同，社會主義協商民主制度很可能只是一句空話，或者說即使隨機地實施了這方面的功能也很難形成一項專門的制度。”[4]

另外，基層協商民主如何實現與現有根本政治制度和基本政治制度實現和諧統一與有效對接，兩者是嵌入關系還是并列關系，需要認真研究。筆者認為，首先，“社會主義協商民主深深嵌入我國社會主義民主政治全過程，豐富了民主形式，拓展了民主渠道，深化了民主內涵，在我們國家有根、有源、有生命力。”[5]就如社會主義市場經濟制度一樣，已深深嵌入我國的經濟和社會生活一樣。其次，基層協商民主只有嵌入中國現有根本政治制度和基本政治制度才有成長的根基和發展的空間。

中國的協商民主，形式多樣，渠道各異，既有如《關于加強社會主義協商民主建設的意見》規定的政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等協商種類，也有基層民主實踐中的“立法聽證會”“民主懇談會”“黨群議事會”“村民議事會”“網絡論壇”“請你來協商”平臺等具體實踐形式。但由于我們對協商民主理論與實踐經驗的總結、提升能力尚待提高，如何形成具有規范意義的可復制可推廣的具有普遍性、規律性的穩定且符合現實的協商民主理論、經驗與制度安排需繼續努力，推進基層協商民主廣泛深入發展。只有隨時關注和緊盯這些理論與實踐創新，及時進行理論升華與經驗總結，才能夠將地方經驗上升為具體機制、政策與制度，在更廣泛的范圍內產生影響力和輻射與帶動力，促進基層協商民主深入推進和發展。

（三）協商民主的規范化制度化程序化程度不高，影響協商民主的深入推進

十一屆三中全會以來，我黨一直重視民主協商和協商對話制度建設，進而提出、闡釋和推進了協商民主制度建設發展，成就是巨大的。我們提出協商民主，不是心血來潮，也非權宜之計，而是黨和人民在根據歷史和現實，大膽進行理論創新和實踐探索基礎上認真思考的結果，是中國特色社會主義民主政治理論的新發展、新創造、新進步。

在《關于加強社會主義協商民主建設的意見》作為協商民主頂層設計出臺后，中共中央又相繼出臺《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》《關于加強政黨協商的實施意見》，為相關協商渠道提供了明確的意見指導與實踐引領。然而，基層協商民主的規范化、制度化、程序化建設尚有以下不足：“其一，《決定》要求各級黨委、各個渠道都要出臺具體的落實中央文件精神的實施細則，或者指導性的意見。但是，到目前為止，各個渠道的實施意見還沒有完全推出，還有些地方未按照意見要求提出明確的制度建設。這說明在如何推動協商民主制度實踐方面，各地方、各方面還有認識上的分歧。其二，在具體環節、具體領域也還存在著沒有達成共識的現象。例如，就人民政協的協商民主來講，政協是協商主體，還是平臺的問題;如何通過協商發揮政協職能的問題;政協如何通過協商民主實現和加強監督，以及政協作為監督主體的定位問題;政協作為專門的協商機構，那么其他的職能如何定位和統籌的問題;黨政所需與政協所能的問題。又如，人民代表大會制度如何用好協商民主的問題等等。這些方面都還存在不同認識，遠未形成共識。”[6]其次，對于協商民主與選舉民主關系如何厘清和對待。再次，協商民主與現存政治制度的關系如何兼容并相互促進。最后，協商民主的渠道、主體、內容、程序、效力、監督與考核如何明確規定，尚有待完善。這些問題不能很好解決，要切實有效推進基層協商民主，切實發揮社會主義民主政治的獨特優勢是有困難的。

二、深入推進基層協商民主的對策思考

（一）加強黨的全面領導，為深入推進基層協商民主提供強有力的政治保證

黨的領導是中國特色社會主義的本質特征。解決中國的一切問題，必須旗幟鮮明地堅持黨的全面領導。基層協商民主必須在黨的領導下有序進行。沒有黨的領導，協商民主的作用是難以發揮的。各級黨委政府應當認真宣傳黨的協商民主理論與政策，努力提高廣大群眾的協商民主意識和能力，讓大家充分認識到發展社會主義協商民主的地位、作用和意義，是發展中國式民主的戰略性制度安排，更是對西方民主觀念、理念和實踐的進一步超越、發展和完善。正如習近平總書記指出的那樣：“民主選舉是基層民主政治建設的一個核心內容，是實現村民自治的前提和基礎。但是，民主選舉僅僅是民主政治的第一步。我曾經多次強調，民主選舉不是民主政治建設的全部，一選了之肯定會出亂子，‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督都要配套完善起來，同時基層黨組織要發揮領導核心和戰斗堡壘作用。”我們發展基層協商民主，就是要在黨的領導下，讓廣大人民群眾更好地管理國家的經濟社會文化，通過調動大家的聰明才智，把國家和社會建設得更好。只有選舉，沒有協商，沒有協商與決策管理監督環節有機結合，老百姓的權利是難以得到充分有效的保障，人民是難以當好家做好主的。

同時，基層協商民主應當嵌入社會主義民主的全過程和經濟社會的各方面各領域，才能解決好現實問題。地方黨委政府應當按黨中央的要求，把基層民主協商作為本地區中心工作、大政方針、公共政策決策與執行、與基層群眾利益密切相關的熱點難點問題解決的一個重要步驟與程序，切實把基層民主協商的成果作為決策與執行的重要依據之一，并逐步將基層協商民主的渠道、主體、事項、內容、程序、結果與監督考核問責等通過規范性文件的形式固定下來，增強協商意識，提高協商能力，強化協商實效;地方黨委政府切忌不能將其看作是可有可無、可多可少的“走過場”，更不能“先有結論、后有協商”，影響基層協商民主實效的充分發揮。

（二）努力實現基層協商民主的規范化、制度化、程序化，切實推進基層協商民主健康有序協調發展

黨堅持科學執政、民主執政、依法執政，努力建設具有中國特色的社會主義法治國家。基層協商民主推進，必然要求實現其規范化、程序化和法治化。根據我國的實踐，要更好地發揮基層協商民主的實效，就必須在現有推進協商民主的政策安排基礎上，面對基層最需要最迫切最困難的矛盾和問題，按照中央要求，總結各地實踐經驗，逐步從制度層面對基層協商民主的各種形式加以規范，如前所述的基層協商的方方面面，進行全面規范，嚴格堅持協商于決策之前和決策執行之中，確保協商民主的成效。

（三）加強基層協商民主理論研究和實踐經驗總結，為完善具有中國特色的基層協商民主提供有力支撐

中國的協商民主是黨和人民的偉大創造。如何在歷史文化中缺乏民主傳統的土壤上，既搞好選舉民主，又搞好更具中國特色的協商民主，真正解決我們的現實問題，需要總結歷史，根據現實，按照中央要求，切實推進基層協商民主建設，要下大氣力。筆者認為，首先，我們要對協商民主在社會轉型，工業化、城市化、信息化來臨的時代，在利益多元、觀念多元、矛盾紛繁復雜的背景下，如何更好地發揮基層協商民主的作用有更清晰的思考和認識。充分利用基層協商民主解決改革發展穩定中的矛盾和問題，讓基層群眾有實實在在的獲得感、幸福感和滿意度，既厚植黨的執政基礎，又讓社會更和諧，人民生活更美好。其次，我們要對現實中的基層協商民主的先進典型和成功實踐進行總結，提煉出可復制可推廣的經驗，并加大在基層群眾中的宣傳力度和廣度，更好地指導基層協商民主的實踐。再次，我們要認真處理選舉民主與協商民主的關系，把選舉民主作為解決人民授權的重要環節，把協商民主作為授權環節與權力運行過程中的重要機制和制度，切實將其嵌入其中。在基層黨委政府的領導下，在堅持和完善現有政治制度的基礎上，充分發揮基層群眾的發展協商民主的積極性、主動性和創造性，更好地發揮基層協商民主在促進社會治理，構建社會和諧中的作用。基層協商民主的推進必須有利于強化中國共產黨的全面領導，有利于鞏固和完善中國的政治制度，而不能相反。最后，一定要注意，基層協商民主的發展，必須圍繞中心、服務大局，把解決基層經濟社會發展中的重大問題和與老百姓切身利益相關的熱點難點問題作為重點，切實將現實中的養老、醫療、教育、住房、房產稅、征地安置補償、棚戶區改造、精準扶貧、鄉村振興、環境保護、分配不公、營商環境改善、網約車管理、物業糾紛等問題商量好，解決好，尋求各方利益的最大公約數和同心圓，實現國家和社會的長治久安，人民幸福安康。基層協商民主在面對的眾多問題中，我們可以優先考慮如精準扶貧、鄉村振興、征地安置補償、污染防治、營商環境改善等基層群眾迫切關注的問題，循序漸進，逐步深入。我們要以基層協商民主的標桿和榜樣，帶動基層協商民主不斷深入向前發展。

只要我們認真分析影響基層協商民主深入推進的原因，并切實加以解決和完善，不忘初心，牢記使命，中國的基層協商民主就一定能在未來國家和社會生活中發揮更大的作用，為人民群眾的美好生活做出更大貢獻。