黨內巡視制度功能的新闡釋

侯學賓 陳越甌

摘要：自黨的十八大以來，黨內巡視制度作為全方位、開創性改革的重要一環，被賦予了新的活力和功能，逐步形成以“全國一盤棋”為目標，以“千里眼”為基礎，同時以“關鍵少數”和“把紀律挺在前面”為對象和手段的實踐新特性。在類型化黨內巡視制度的功能特性時，從督促檢查機制、信息搜集機制、治理規則機制和監督機制四個方面分析和總結黨內巡視制度的“代償”功能。正是“黨政合理分工”與“黨的集中統一領導”共同形塑了黨內巡視制度的“代償”功能。

關鍵詞：黨內巡視制度;代償;黨政分工;黨政復合關系

中圖分類號：D262.6文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）05-0078-010

一、引言

自黨的十八大召開到2017年6月止，第十八屆中央的巡視工作已開展十二輪，先后完成對省區市、中管國有重要骨干企業和金融機構、中央和國家機關、中管高校的巡視工作，在黨的歷史上首次實現一屆任期巡視全覆蓋。①緊接著黨的十九大在黨章修改中，明確將巡視單列一條，更加具體地規定巡視制度的要求、任務和內容。②在黨內巡視制度日益常規化和制度化的過程中，我們不禁反思黨內巡視制度只是發揮反腐的作用嗎？只是從嚴治黨要求的制度化嗎？對這些問題的回答，關涉到黨內巡視制度在我國黨政體制和國家治理格局中的功能定位問題。

黨內巡視制度及其功能越來越引起學界的重視，研究路徑和觀點主要集中于“治黨論”與“黨治論”。③ “治黨論”將巡視制度作為政黨自身的組織建設手段，納入從嚴治黨的范疇，強調該制度的建立與完善是執政黨內部制度（特別是監督制度）的創新。④“黨治論”則將巡視制度的建立視為提升黨的執政能力的重要組成部分，關注該制度在國家治理體系中的角色與功能，進一步揭示黨內制度對行政系統的外部效應。馬靜、岳軍：《巡視制度在我國公共服務需求表達中的應用研究》，《社會科學研究》，2014年第6期;別紅暄：《巡視制度與中國國家建設》，《廣東行政學院學報》，2017年第3期;豐清：《“巡”出好干部》，《人民論壇》，2015年第13期。這兩種分析路徑都具有一定解釋力，但同時存在著不可忽視的缺陷。第一，兩者都將黨內巡視制度的功能定位于反腐，作一種標簽化、靜態化處理。諸如很多學者將其視為反腐敗工作中的“鎮妖之寶”，甚至將黨內巡視制度的功能與反腐畫上等號。陳越甌、侯學賓：《巡視組為什么那么“牛”》，《方圓》，2015年第15期。第二，“治黨論”將黨內巡視制度的功能局限于黨內，沒有意識到制度設立后的運作過程本身不是孤立的，其功能的發揮與所處制度環境中的各要素之間相互影響。第三，雖然“黨治論”注意到黨內巡視制度在運行中與外部環境的互動，比如作為黨內制度的巡視制度如何處理與其他國家正式制度之間的關系。但相關研究內容過于零散，不成體系。諸如有學者曾提出黨內巡視制度應擔負諸多公共職能，但卻無法解釋原本應由行政系統處理的問題是在什么樣的“語境”下需要黨內制度給予“救急”。因此，對黨內巡視制度功能的研究需要在“黨治論”的研究路徑下進行更加精細化的推進：從中國特色黨政復合體制的角度出發，分析黨內巡視制度在整個國家治理現代化進程中所扮演的角色和功能。

本文意圖對十八大以來黨內巡視制度的實踐進行事實描述和概括，從四個方面提煉黨內巡視制度的實踐新特征。在此基礎上，本文提出在國家治理體系與黨政復合體制下，黨內巡視制度主要發揮一種“代償”功能，也就是說當行政系統的常態治理能力不足或失效，致使國家無法通過“制度化、常規化和專業化”馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》，2011年第1期。途徑實現國家治理的情況下，黨內巡視制度通過政治手段“代償”政府常態治理能力存在的缺陷，并促使其恢復正常或有機更新。更進一步，黨內巡視制度“代償”功能存在的制度前提是黨政合理分工，而功能實現的制度保障是依靠黨的集中統一領導。

二、 黨內巡視制度的實踐新特征

黨內巡視制度作為一種戰略性安排，其運行方式和實踐特征與特定時期內黨所面臨的環境和任務密切相關，具有很強的政治性、導向性與時效性。在民主革命時期，貫徹中央意志、強化組織聯系成為戰爭環境下黨內巡視制度的首要任務。在改革開放三十年中，圍繞經濟建設和依法治國的重要目標，黨內巡視制度逐步走向規范化，并以此為基礎力圖巡查各地各部門在政治、經濟、文化等方面執行黨的路線方針政策和決議、決定的情況。自黨的十八大以來，黨內巡視制度作為全方位、開創性改革的重要一環，被賦予了新的活力和功能，逐步形成以“全國一盤棋”為目標，以“千里眼”為基礎，同時以“關鍵少數”和“把紀律挺在前面”為對象和手段的實踐新性狀。

（一） 巡視目標：“全國一盤棋”

“巡視，是政治巡視而非業務巡視”，這是十八大以來黨中央對于巡視制度的重新定位。突出“政治巡視”，意味著“巡視要旗幟鮮明講政治”，而最大的政治就是“落實黨中央的精神、貫徹習近平總書記系列重要講話精神”，“把維護黨中央權威和集中統一領導作為根本政治任務”。楊曉超：《增強“四個意識” 深化政治巡視》，《中國紀檢監察報》，2017年3月8日，第5版。維護黨的集中統一領導，就是維護中央之于各地方、部門的最高權威，確保地方與中央步調一致。十八大以來的運行實踐正體現出黨內巡視制度旨在實現“全國一盤棋”的目標。

“全國一盤棋”呈現出一體兩面的內涵：一方面，中央具有獲得所有地方服從的合法性與權威性;另一方面，中央政令在全國得到實踐上的一體遵從。前者主要由憲制配置和觀念機制加以維系，而后者則依賴中央對于地方執行情況的巡查，最終“保證中央政令暢通”。十八大以來的實踐表明，巡視工作已經形成了以中央巡視為核心，以各省區市黨委巡視、中央有關部委、中央國家機關部門黨組（黨委）巡視為兩翼，以市縣巡查為末梢的“一體化”巡視格局。“條塊并進”的思路暗含著“一視同仁”的要求，要求地方政府以及各部門均要強化“全國一盤棋”的理念，自覺維護黨中央的權威，做到令行禁止。在此基礎上，巡視制度從“量”與“質”兩方面扮演著中央對地方“督促檢查機制”的角色，在實質意義上推動國家治理走向“全國一盤棋”。

在“量”的方面，巡視的“范圍”與“頻次”擴大。對于巡視“范圍”，《中國共產黨巡視條例》（以下簡稱“《巡視條例》”）經過兩次修訂，將人大常委會、政協、人民法院、人民檢察院、國有企業等主體納入，在橫向上擴大了巡視范圍，同時經由市縣巡查制度以及中央有關部委、中央國家機關部門黨組（黨委）巡視在縱向上擴大了巡視范圍;對于巡視“頻次”，不斷推出常規巡視外的專項巡視、機動巡視等新型巡視方式，并采用“一拖X”的形式進行批量巡視，“簡化程序、直奔主題”，逐步提高巡視的頻率以及效果，實現“一屆任期巡視全覆蓋”。在“質”的方面，黨內巡視“內容”的質量逐步提升。巡視不同于政府內部指向具體問題解決的“專項行動”，而是從政治高度查找政府在追求績效中出現的問題，并將這些問題轉化為執政黨意識形態中的政治問題，即要“著力發現違反群眾紀律、工作紀律、生活紀律，搞形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題”（《巡視條例》第15條），從而在執政黨層面實現地方服從中央，全黨服從中央。

（二） 巡視機制：“千里眼”

在新時期的巡視工作中，“發現問題，形成震懾”是文件中頻繁出現的話語。黨內巡視在實踐中涵蓋了解實情、歸納總結、提出意見、促進解決等一系列要求，且巡視要求被提高到“對重大問題應該發現而沒有發現就是失職，發現問題沒有客觀匯報就是瀆職”《中央巡視組將對北京、天津等地開展常規巡視》，《成都晚報》，2014年3月16日，第2版。的高度。這表明，巡視制度恰似黨中央的“千里眼”機制，旨在確保中央及時獲知地方的真實信息，找出阻礙“全國一盤棋”格局實現的癥結所在，從而為全面從嚴治黨與全面深化改革提供信息支撐。

巡視制度是獨立于行政系統內部監督機制的信息傳遞渠道，具有“一竿子捅到底”的制度設計特征。《巡視條例》授權中央以及省一級巡視組針對巡視工作中的重要情況和重大問題，在規定條件下可以直接向中央巡視工作領導小組組長（一般由中央紀委書記兼任）或省、自治區、直轄市黨委書記報告，這樣就能使中央擺脫行政系統內部冗雜的層級設置，直接獲取“一手資料”。這種新特征促使巡視制度在信息搜集上實現“量”與“質”的雙重提升。第一，以“一竿子捅到底”為基礎，巡視制度在“量”上強調“廣泛聽取各層級、各界別、各部門、各方面的意見和建議，作出全面客觀的分析和判斷”，“巡視工作要著力打造民意反映平臺”。《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第95頁。第二，巡視制度在“質”上拓展信息搜集的深度。違紀違法問題線索的搜集只是巡視工作的一部分，更為重要的是搜集“普遍性、傾向性和其他重大問題”。“著眼于全面深化改革總目標……從完善體制機制、加強監督管理上，提出針對性、操作性強的意見建議，為協調推進‘四個全面戰略布局和‘五位一體建設提供決策參考”，體現出黨內巡視制度在國家治理體系中的獨特作用。《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第154頁。

（三）巡視手段：“把紀律挺在前面”

堅持思想建黨與制度建黨相結合，做到用制度管權管事管人，“制度”成為新時期黨內巡視推動實現“全國一盤棋”的重要抓手。“把紀律挺在前面”，是指紀法分開，將黨的紀律與規矩前置，用紀律的尺子衡量被巡視黨組織和黨員干部的行為。“挺在前面”有兩層含義：其一是時間意義上的“前置”，這表現為所謂的“抓早抓小”;其二是程度意義上的“前置”，強調實行“紀嚴于法”。

第一，巡視制度的“抓早抓小”與監督執紀“四種形態” 的前兩種相對應，這要求在展開巡視工作時，從小職務、小問題、小傾向上抓起，將巡視監督的關口前移，抓早抓小。例如2015年《巡視條例》修訂時，特別將巡視信訪受理對象“由原來的被巡視黨組織領導班子及其成員，延伸至下一級黨組織領導班子主要負責人。因為被巡視黨組織下一級主要負責人是被巡視黨組織領導班子成員的重要來源”。《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第160頁。

第二，“紀嚴于法”主要是指“標準嚴格”，強調把紀律挺在法律的前面，在法律不便調整的領域與法律不能調整的領域樹立起嚴密的紀律之網。“不便調整的領域”，是指執政黨傳統治理手段適用的領域，國家法律因其公共性不便涉足，政治紀律與規矩所覆蓋的范圍是典型代表。“不能調整的領域”主要是指國家法律不能設定更高義務的領域，道德紀律所覆蓋的范圍是典型代表。近年來，有悖于社會公德、職業道德、家庭美德的行為成為違紀線索搜集的突破口，此時黨紀體現出黨組織的道德權威。

（四） 巡視對象：“關鍵少數”

實現“全國一盤棋”，既要依靠“將紀律挺在前面”的制度設計，也要依靠黨員的一體遵從，而黨員領導干部作為黨的事業的骨干更應起模范帶頭作用。十八大以來黨員領導干部在政治舞臺上的“影像”被呈現為“關鍵少數”這一新提法，他們是層層權力歸結的中心。巡視制度在推動實現“全國一盤棋”的過程中，緊緊圍繞“關鍵少數”，表現出既“監督”又“依賴”的對立統一形態。

十八大以來的巡視制度明確監督對象主要是黨組織領導班子及其成員，而其中的領導班子主要負責人則是重點。以此為基礎，抽查核實領導干部報告個人有關事項的情況、與被巡視黨組織領導班子成員進行談話等一系列監督到人、責任到人的制度被搭建起來，意味著執政黨的傳統治理手段能經由“人對人”的方式再次得以適用，其中特別是要著力發現黨員領導干部是否存在“團團伙伙、拉幫結派，是否拉拉扯扯、講哥們兒義氣”《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第143頁。等違反政治規矩的現象。巡視制度通過抓住“關鍵少數”，相當于消解以“關鍵少數”為圓心，以“人身依附關系”為半徑的利益共同體，力求維護黨中央權威、維護黨內團結統一，凈化黨的政治生態。

“關鍵少數”也是當下中國政治運行中不可或缺的要素，因此，巡視制度對于“關鍵少數”體現出了“保護性監督”的特點。“保護性監督”與“對抗性監督”相對，是指監督者和被監督者在整個監督過程中呈現合作的態勢，在根本目標上是一致的，寓監督于支持中，在監督中推進工作。王若磊：《“保護性監督”抑或“對抗性監督”？》，《人民之聲》，2014年第8期。十八大以來的巡視制度在以黨組織領導班子及其成員為監督對象的同時，也強調黨委“五人小組”對巡視工作的領導、推動作用。“‘五人小組要認真聽取每輪巡視情況匯報，黨委書記必須旗幟鮮明，對重點問題、重點人和重點事提出具體處置要求”《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第91頁。，“黨委書記作為第一責任人，既要掛帥，又要出征”。《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第85頁。

三、“代償”：黨內巡視制度的功能表現

十八大以來黨內巡視實踐的新特征，展現出該制度并不單純是執政黨內部傳統治理手段的延續，而更有可能是中國特色黨政體制下新的國家治理措施。因此，理解巡視制度的功能不能局限在黨的系統內部，而是需要在黨-政二元關系的范疇內進行考察。該制度的功能具有明顯和積極的“外部溢出效應”，這種溢出效應的擴散方向主要針對行政系統。如何用一個概念或范疇精準界定和概括巡視制度在實踐中透過黨的系統滲透、擴散和外溢到行政系統的過程、機制和特性，是一個艱巨的理論難題。

本文試圖運用“代償”概念進行涵攝和概括，這個概念源自于醫學領域，主要指“某些器官因疾病受損后，機體調動未受損部分和有關的器官、組織或細胞來替代或補償其所缺損的功能”。中國大百科全書總編委員會編：《中國大百科全書（現代醫學）》（第一冊），中國大百科全書出版社2002年版，第197頁。“代償”發生于機體功能失靈的特殊情形下：作為“代償”基礎的替代性機體都有一定的儲備力，且具有極強的易變性，一旦發生生理性需要，就會快速調動體內相關資源實現替代或補償功能。這種“代償”不是一種代替，最終是為了被替代性機體的恢復。中國大百科全書總編委員會編：《中國大百科全書（現代醫學）》（第一冊），中國大百科全書出版社2002年版，第197頁。在黨-政復合制度中，當行政系統的常態治理能力存在不足和缺陷時，行政系統自身難以應對這種治理失靈，或者應對成本過高，那么黨的系統的巡視制度就扮演了發揮“代償”功能的替代性機體角色。而黨內巡視制度則正是憑借對于體制內相關資源極快、極強的調動能力，促進行政系統常態治理能力的恢復與有機更新，從而推動國家治理的規范化發展。

根據黨內巡視制度的實踐，這種“代償”功能主要體現四個方面：督促檢查機制、信息搜集機制、治理規則機制和監督機制。因此我們將從這四個方面來總結和分析巡視制度如何呈現和實現對行政系統的“代償”功能。

（一） 督促檢查機制的“代償”

在行政系統的治理結構中，超大國家治理規模意味著必然要賦予各級地方政府一定的靈活執行權力，但是這種“靈活”會在實踐中演變成為各級地方政府特別是基層政府的“亂作為”與“不作為”。前者是指地方政府為追求目標實現而“不擇手段”，逾越權力正常運行邊界，如為追求經濟增長指標大搞“土地財政”，帶來“95%被巡視省份發現地產腐敗”。劉德炳：《中央巡視組：地產腐敗是重災區》，《中國經濟周刊》，2014年第30期。后者主要是指“不愿為”，即地方政府參與“政治錦標賽”的動力僅限于圍繞中央政府所設定的有利自身的目標，而忽視了地方政府最基本的實現公共服務均等化的任務，“民生腐敗”現象突出。

地方與中央的步調不一已經刺激到單一制總基調的神經，迫使中央政府把督促檢查工作上升為政府工作重要組成部分的高度，強調要把督促檢查工作貫穿于政府工作的全過程。關于中央政府對于政府督促檢查工作的設計，參見《國務院辦公廳關于進一步加強政府督促檢查工作的意見》（國辦發[2014]42號）。但是，中央與地方關系中自上而下的多層級權力結構影響了行政系統自身的糾偏能力。實踐中“共謀”現象的大量存在導致中央政府的督促檢查措施常流于形式。第一，就“塊塊”關系而言，上下級政府在“行政發包制”下身兼“運動員”與“裁判員”雙重角色，既要承受上級“一刀切”政策與實際情況的不兼容而“變通”執行政策，也要通過強激勵機制促使下級完成本級下發或轉發的“任務”。雙重角色層層復制，導致上下級政府為維護地方利益而聯合起來以應付檢查。第二，就“條塊”關系而言，“塊塊”對“項目制”下的“條條”有著資金需求，而“條條”在基層具體執行任務時則要通過“塊塊”來統籌工作，相互需求很快發展為“條塊”共謀，共同致力于本轄區利益的最大化。周雪光：《基層政府間的“共謀現象”》，《開放時代》，2009年第12期;李元珍：《對抗、協作與共謀：條塊關系的復雜互動》，《廣東社會科學》，2015年第6期。中央政府的督促檢查在“條”、“塊”上都遭到層層阻截，督促檢查效果不佳，影響“全國一盤棋”的實現。

面對行政系統在督促檢查機制上的失靈，分屬黨內系統的巡視制度發揮了一種替代性的督促檢查功能，有效地實現了“代償”。第一，憑借“一體化”的巡視格局與“條塊并進”的制度運行思路，巡視制度使得中央的督促檢查網絡化，擺脫了原有的單一進路。《巡視條例》修訂后，中央對省級巡視工作由“指導”變“領導”，實現了巡視業務的“準垂直化”管理，“一竿子捅到底”的工作機制為突破“塊塊共謀”與“條塊共謀”打下了堅實的組織基礎。第二，通過增加巡視對象、巡視次數和細化檢查驗收的內容，巡視制度力圖實現更大范圍與頻率的“抽查”，以及對地方政績測算的質量管控，由此擴大“共謀”存在的機會成本，推動地方經濟社會發展方式朝著中央所期望的科學方式轉變，實現中央對地方行為的及時糾偏。第三，查擺問題講求政治，一方面利于溯溪流而求淵源，在政治高度上總結這些豐富多面的問題背后的制度原因;另一方面有利于統一查擺問題時所遵循的根本標準，也為后續建章立制以及實現“全國一盤棋”打下堅實基礎。

在行政系統中，由于中央集權制的“向上級負責”容易演化為“向直接上級負責”，而“直接上級”的權力核心依然指向“一把手”，這樣就容易在地方形成以“一把手”為核心的人身（權力）依附關系。“一把手”的監督難題突出體現在“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”《80后干部何以頻頻落馬》，《西昌都市報》，2018年6月12日，第A20版。。第一，“政治錦標賽”下各級地方政府的“運動員”角色使得指標達成被放在首要地位，黨風廉政建設責任則相對忽視。政府內部上下級的監督常常被置于事務性考核之中，聽匯報、要材料等方式使得“一把手”監督流于形式。第二，同級政府組成人員共處于一個緊密的生態系統之中，官僚體制的封閉性以及因此形成的庇護關系導致同級紀檢機關監督“一把手”的力度不夠。第三，“直接對上級負責”的現實使得下級政府組成人員晉升空間很大程度上被操之于上級“一把手”，抹殺了下級監督的可能性。此外，耽于“一把手”在中國政治運作中所處的“節點”地位，使得監督陷入兩難。

行政系統內“分散集權”的壟斷結構呼喚一種“針對性監督”，既可以使中央政府能夠處理地方政府“一把手”權力過分集中的問題，又能防止破壞“行政發包制”的正常運作。巡視制度對于“一把手”監督機制的“代償”作用體現在圍繞“關鍵少數”精準發力：首先，巡視制度破解了“上級監督太遠”與“下級監督太難”的難題，并間接帶動“同級監督太軟”的解決。巡視組由中央派出，其權威來自中央，但與此同時，巡視組又深入被巡視單位，通過個別訪談、抽查個人檔案資料的方式詳細了解“一把手”的工作情況，從而拉近了上級紀檢機構與受查對象的距離，同時保障下級監督舉報的安全性。而針對“關鍵少數”嚴格適用政治紀律、政治規矩，清除“團團伙伙”，旨在消除圍繞“一把手”產生的人身依附關系，讓政治生態重歸“綠水青山”，從而為“同級監督”營造了良好的制度環境;其次，巡視制度的“保護性監督”照顧到了“一把手”在當下中國政治生活中的微妙地位，在把地方分權帶來的治理風險限制在可控范圍內的同時，維系“行政發包制”的正常運作，防止中央政府治理成本的放大。

四、黨內巡視“代償”功能的

制度與觀念基礎巡視制度“代償”功能實現的背后，展現出一種新型的黨政互動模式。需要繼續追問的是，巡視制度的“代償”功能在新型的黨政互動模式中是如何孕育而生的，或者說“代償”功能的基礎是什么？在我們的慣常認識中，行政系統的科層制設計憑借其專業分工、等級有序、照章辦事的形式理性特點能有效地將政治問題趨向行政方式解決。所以，上述問題可以轉化為：為什么要以執政黨特有的治理手段來政治化地解決政府職能轉變中出現的行政問題？為什么這種政治化的解決手段能夠成功？

我們必須將目光從西方政治學理論關于政黨和政府關系的一般模式上回轉到中國的政治現實和理論。在我國，執政黨的領導在國家政治生活中起主導作用的實現包含兩個重要方面：“一是中國共產黨自身具有高度的組織性和紀律性，是一個嚴格實行民主集中制的政黨;二是中國共產黨將自身的組織方法通過黨和國家體制拓展到整個社會，形成黨治國家格局”。景躍進、陳明明、肖濱主編：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第20頁。中國的各種政治關系和重要的政治現象背后都隱約浮現這種特殊的黨政復合關系，巡視制度“代償”功能的實現過程也不例外。具體而言，正是“黨政合理分工”與“黨的集中統一領導”共同形塑了黨內巡視制度的“代償”功能。

（一） 黨政合理分工是“代償”功能“存在”的基礎

黨政關系問題的本質是執政黨如何領導并掌握國家政權，實現對國家和社會的領導和治理。林尚立：《黨政關系建設的制度安排》，《理論參考》，2002年第8期。從建國初期到現在，我國的黨政關系經歷了長期的演變過程，當下中國的黨政關系是建立在合理分工基礎上的復合模式。王岐山同志曾指出，“在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯”。何韜：《構建黨統一領導的反腐敗體制 提高執政能力 完善治理體系》，《中國紀檢監察報》，2017年3月6日，第2版。“黨政分工”是針對“黨政合一”與“黨政分開”提出的中間概念，是指在絕不否定黨的領導的前提下，改革和完善黨的領導方式與執政方式，黨政之間在職能上分工，在載體上分開，但執政黨又要以一定方式領導或參與政權。張榮臣：《準確把握“黨政分工”概念》，《寧波日報》，2017年4月20日，第A11版。

“黨政分工”體現了黨政之間“相對分開”與“相對重合”的統一，而這種“若即若離”的關系作為巡視制度“代償”功能存在的制度前提有兩重含義：一方面，在黨政“相對分開”的意義上，只有行政系統與黨的系統載體分開、職能分離，才會有“替代性機體”與“被替代機體”的存在。因此，在黨政合一模式下巡視制度不可能具有“代償”功能。另一方面，在黨政“相對重合”的意義上，黨政之間相互協作、合理分工，理論上黨的系統負有義務去彌補行政系統存在的缺陷。從現實來看，黨的系統與行政系統相互協調的制度也為“代償”提供了平臺。黨政合理分工下的“相對分開”與“相對重合”有著相應的觀念和制度支撐，構成了巡視制度“代償”功能“存在”的基礎。

第一，從觀念機制上來說，作為馬列主義政黨的中國共產黨具有極為強烈的使命感和責任感，這體現在執政黨的“先鋒隊”角色上。一方面，執政黨基于先進性要求必須以領路人角色要求自己，體現超前地位，這就要求全黨必須按照“先鋒隊”的高標準行事。另一方面則意味著執政黨主動承擔了一種“引領”和“幫帶”的責任。在黨的系統與行政系統關系上，黨的領導決定了當行政系統出現問題時有義務進行幫扶協助并加以改善。汪仕凱：《先鋒隊政黨的治理邏輯：全面從嚴治黨的理論透視》，《政治學研究》，2017年第1期。

“先鋒隊”的角色為巡視制度“代償”功能以何種形式存在劃定了路線圖，也奠定了黨的系統在思想上把巡視制度的“代償”功能當作履行“先鋒隊”角色的責任，對行政系統進行“幫帶”的制度基礎。具體而言，一方面，“先鋒隊”的超前地位決定了黨內巡視在查找問題時要分清“樹木”和“森林”，所依據的標準則必須是嚴于國法的黨紀，而政治紀律作為執政黨特有意識形態的體現，必須更加嚴格地前置執行，以保證黨的思想高度統一，防止“先進隊”中有人掉隊。此外，先進性也意味著思想可以適度超前于制度供給。十八大以來的巡視制度一直體現出“實踐永遠跑在制度前面”陳越甌、侯學賓：《巡視組為什么那么“牛”》，《方圓》，2015年第15期。的特點，使得巡視能夠很好地超脫現有制度以創新機制、攻克弊病。另一方面，“幫帶”的角色責任在宏觀上體現在制度的高站位，即作為跳出“歷史周期律”的治標之舉和治本之策，而在微觀上則是體現在對發現的問題從個別中見一般，發現共性和規律性問題，形成專題報告，為全面深化改革決策提供信息支持。