建立防止返貧長效機制的問題及對策研究

王宇峰

摘要：2020年我國農村貧困人口將全部脫貧，為了保持脫貧攻堅的勝利成果，防止返貧現象發生，建立防止返貧長效機制具有重要意義。文章以山東省德州市為例，分析了貧困人口的現狀，總結了德州扶貧工作的具體措施和存在的問題，提出了建立防止返貧長效機制的具體對策。

關鍵詞：脫貧;返貧;問題;對策

改革開放的40年，是我國逐步消除貧困的40年。2020年我國農村貧困人口將全部脫貧，貧困縣全部摘帽。在確保高質量完成脫貧目標的同時，建立防止返貧長效機制、完善督導考核和激勵約束機制尤為重要。德州市脫貧攻堅三年以來，累計投入各級財政專項扶貧資金9.5億元，實施產業項目1300多個，脫貧人口9.68萬人，貧困發生率由2016年年初的2.88%下降至0.1%，566個省定扶貧工作重點村全部摘帽。德州市的脫貧攻堅任務基本完成。但是深度貧困地區的脫貧任務依然十分艱巨。本文從如何發揮貧困群眾主體作用、設置村級扶貧專崗、進行扶貧資產確權登記、完善保障性扶貧措施、嚴格進行督導考核等方面，探討如何避免返貧現象發生，建立防止返貧長效機制。

一、德州市貧困人口現狀及脫貧情況

德州共有省定扶貧重點村755個，貧困人口100 405人。近3年來，德州市因村、因戶、因人施策，綜合運用產業拉動、金融帶動、行業聯動、社會促動等幫扶舉措，推動農村面貌煥然一新，公共服務能力顯著提升，貧困人口收入明顯增加，脫貧效果顯著。2016年以來，累計投入各級財政專項扶貧資金9.76億元，發放小額扶貧貸款9.12億元，實施產業項目1321個，項目收益1.4億元;資助貧困學生9 626名，救治貧困患者21119名，改造危房4469戶。其中2018年投入財政專項資金2.28億元，發放小額扶貧貸款2.75億元，實施扶貧項目25個，項目收益7200萬元，資助貧困學生2643名，救治貧困患者8347名，改造危房680戶。截至2018年12月，755個貧困村全部摘帽出列，100405名貧困人口先后脫貧，脫貧攻堅任務基本完成。

二、德州市扶貧工作的具體措施

（一）構建專項扶貧、產業扶貧、社會扶貧“三位一體”的扶貧格局

1. 專項財政資金是扶貧的主導力量。2018年德州共投入財政專項扶貧資金2.28億元。除了據實結算的普惠性涉農資金外，統籌財政涉農資金7.88億元，按照不低于20%的比例用于支持脫貧攻堅，形成44類涉農專項資金。

2. 產業扶貧是穩定脫貧成果的根本支撐。產業扶貧重點突出“三個銜接”：新增項目與脫貧需求有效銜接、存量項目與農村集體產權制度改革有效銜接、扶貧項目與實施鄉村振興戰略有效銜接。具體措施包括機建立健全縣級項目庫、專家庫，形成鄉鎮初審、縣級審批、市級備案的項目評審機制，以鄉鎮為單位統籌建設扶貧產業園區。全市已形成儲備項目1699個，擁有專家487名。現已建成各類蔬菜大棚2500余個，種植蘋果、核桃、觀賞苗木等經濟作物3200余畝;建設中小規模養殖場160余處，養殖牲畜3萬余只;購買中大型農機280余臺;建成廠房、車間55棟;建設光伏扶貧電站14.32MW。已這些措施有效帶動了農業產業結構調整，培育了鄉村發展的新動能。

3. 社會各界踴躍參與，壯大了扶貧攻堅隊伍。（1）扶貧、財政、公安等11個部門聯動作戰，實現戶籍、教育、健康、就業、社會保險、住房、銀行、農村低保、殘疾人等信息與貧困人口建檔立卡信息有效對接。（2）“百企幫百村”，120家民營企業結對幫扶120個貧困村。（3）263家單位為8966名貧困群眾、兒童捐贈棉衣被、糧油、文具等14790件，捐款19萬元。

（三）開創“產融結合扶貧”新模式

為了加大資金投入力度，充分發揮金融資本的杠桿效應，積極引導多家金融機構，打包開發多種金融產品，形成“公司+合作社+貧困戶”、“特色產業+貧困戶”等多種產融結合扶貧模式。對符合條件的貧困戶和新型經營主體進行評級授信，擴大信貸規模，讓金融資本成為扶貧脫貧的“源頭活水”。 截至2018年年底，累計發放貸款9.12億元。其中2018年新發放小額扶貧貸款2.75億元，支持新型經營主體369家，惠及貧困人口19271人次，年人均增收2000元以上。受益于該項政策，德州扒雞集團、中椒英潮、孟氏漁業等10家企業先后被評為首批省級扶貧龍頭企業。德州的金融扶貧模式已經成為全省扶貧工作的樣板。

（四）統配社會資源，形成各行業參與的保障性扶貧

1. 教育扶貧。對貧困學生健全資助體系，加大資助力度，全面覆蓋學前教育到高等教育。近3年累計資助貧困學生9626名，投資9050萬元，建設校舍面積4.4萬平方米，運動場地3.8萬平方米，困村幼兒園21.37萬平方米。

2. 健康扶貧。構建形成了基本醫療保險、大病保險、大病補充保險、醫療救助、慈善救助等多層次醫療保障體系，165家縣鄉定點醫療機構建立貧困人口就醫綠色通道、報銷綜合窗口，實現了“一站式”即時結算。貧困戶家庭醫生簽約服務，“先診療后付費”。有效解決了貧困人口因病致貧、因病返貧問題。

3. 危房改造。與住建部門協作，把符合條件、有改造意愿的貧困戶納入危房改造計劃，建設周轉房、租賃閑置房，累計改造4 469戶貧困戶。

（五）與發達城市建立扶貧協作

2017年，德州市與煙臺市建立了扶貧協作關系。兩年來，兩市已有10對縣市區、24對市直部門、48對鄉鎮、264對行政村建立幫扶關系。共落實財政協作資金3650萬元。其中，用于教育、養老、危房改造等民生領域2310萬元，扶貧產業790萬元，基礎設施170萬元。21名黨政干部到煙臺掛職鍛煉，183名醫生、教師跟崗學習。通過與發達城市建立扶貧協作，輸入資金和技術，促進人才交流，增強扶貧后勁。

三、德州扶貧工作存在的問題

經過近三年的努力，德州扶貧工作成效顯著，脫貧攻堅任務基本完成。但同時也發現了一些問題。這些問題的存在很可能會使脫貧群眾再度陷入貧困，導致返貧。

（一）脫貧人口年齡大，自身勞動能力低，“造血功能”差，極易返貧

截至2018年年底，德州市享受扶貧政策的貧困人口9.68萬人中，60歲以上的占51%，1人戶和2人戶占75%，“老病殘”特困群體占80%以上。這些人大多是無業可扶、無力脫貧的老弱病殘等特困群體，他們基本沒有勞動能力，很難到商業性扶貧崗位就業。雖已脫貧，但由于長期生活條件惡劣，僅給錢給物不能保證生活質量長期提高。扶貧工作發展到保障性扶貧階段，關注的重點就必須要轉移到那些基本生活難自理、日常照料缺乏保障、生存條件長期惡劣的貧困戶上來。

（二）部分貧困群眾缺乏主動脫貧意識

有些貧困戶之所以貧困不是因為沒有政策、沒有條件，而是自身缺乏積極主動的勞動致富的意識。他們文化程度低，自身覺悟差。出門嫌遠、打工怕累、發展怕賠。習慣于“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”。 貧困，既包含物質層面的匱乏，也包括精神層面的貧乏。既有衣、食、住、行等方面的物質貧困，也有安于現狀、甘于貧困、不思發展方面的精神貧困。現階段“精準扶貧”更顯得重要。

（三）集體經濟較為薄弱，帶動力不足

扶貧工作重點村普遍具有增收項目少，經營性收入低的特點。集體帶動個體脫貧的能力還不強。以臨邑縣為例，村集體低于3萬元的426個，占51.1%。其中，“空殼村”171個，占20%，常年外出打工的8萬余人，占農村勞動力的29.6%。這些村普遍缺少規劃，基礎設施差，種植結構單一，穩定性收入少。集體帶動個體脫貧的能力還不強。

四、德州市建立防止返貧長效機制的對策

國家以前所未有的力度推進脫貧攻堅，精準扶貧、精準幫扶、精準退出。隨著脫貧目標的完成，扶貧工作進入保障性扶貧階段。如何提高脫貧群眾的“造血”能力，完善督導考核和激勵約束機制，建立防止返貧長效機制，避免返貧現象的發生是下一階段的艱巨任務。

（一）發揮貧困群眾主體作用

內因是起決定作用的因素，外因只是變化的條件。只有發揮貧困群眾的主體性，激發其內生動力，強化其脫貧意愿，使他們意識到脫貧致富是自己份內的事情，才會積極主動的找門路找工作，發揮自身潛能，實現自身價值，體會到“社會人”的幸福感。縱觀中國40多年的扶貧開發實踐，如何調動貧困農民的脫貧意愿，堅持志、智雙扶，激發其內生動力，一直是扶貧的關鍵所在。整合培訓資源，幫助貧困群眾掌握一技之長，提高就業創業能力，終身受益。

（二）設置村級扶貧專崗

村級扶貧專崗，就是由政府出資或社會籌資開發的村級公益性就業崗位，為老弱病殘等特困群體提供生活照料、就醫護理、精神慰藉、代買代辦等服務。扶貧專崗既吸納了具備一定勞動能力的建檔立卡貧困戶就近就業，又實現了老有所養、弱有所扶以及居家養老。村級扶貧專崗是鄉村振興，加強村級治理的切實可行的路子。我國的扶貧事業先后走過了救濟式扶貧、家庭聯產承包責任制的溫飽式扶貧、以“輸血”為主的扶貧、以“造血”為主的扶貧、綜合性扶貧開發、精準到戶到人的扶貧等6個階段。村級扶貧專崗通過就地、就近扶貧，讓貧困群眾靠自己的勞動“有崗位、有收入、有尊嚴”，實現穩定長久的脫貧。

（三）對扶貧資產確權登記

結合當前正在開展的農村集體產權制度改革，對于政府撥款、扶貧資金形成的扶貧資產，明晰所有權、放活經營權、確保收益權、落實監督權。建立由新型經營主體、村集體、普通農戶、貧困戶共同參與的運營機制。形成既要多方受益，又要向貧困戶等弱勢群體傾斜的利益分配機制。建立起扶貧產業項目的風險預警和防控機制，提高項目質量的經濟效益，增強抗風險能力。實現扶貧資金不流失、扶貧資產保值增值、貧困群眾穩定增收，扶貧產業長久發展。

（四）完善保障性扶貧措施

1. 強化醫療保障，深入推進健康扶貧。全面落實基本醫療保險、大病保險、醫療機構減免、醫療救助、商業補充保險“五重保障”，降低貧困人口就醫負擔，有效解決貧困人口因病致貧、因病返貧問題。

2. 深入推進教育扶貧，建立多元化職業教育機制。一方面，全面落實建檔立卡貧困家庭學生的各種資助政策，確保資助“一個都不漏”，完成學業“一個都不少”，保證貧困家庭的下一代不再貧困。另一方面，要摸清貧困群眾的文化程度、年齡結構、就業意向等情況，整合培訓資源，幫助貧困群眾掌握一技之長，提高就業、創業能力。

3. 發展貧困村村級集體經濟，打造村域主導產業，發展特色產業。以村集體名義組建農民專合社+生產組（集體股東）+農民（土地入股）的新型合作方式，以招商引資方式引進業主投資發展扶貧產業，帶動貧困戶入股創收和務工增收，提升貧困村發展動力。

（五）建章立制，建立防止返貧長效機制

從專項資金投入、統籌社會資源、發展集體經濟、落實保障措施、嚴格督導考核等各方面建章立制，制定細則，使扶貧工作規范化、系統化、長期化，從制度上保證扶貧資產的安全有效運轉。通過制度建設優化收益分配機制，明晰所有權，放活經營權、確保收益權、落實監督權，持續穩定的增加脫貧人口的實際收益，做到脫貧不脫政策、不脫支持、不脫幫扶，形成返貧預警和穩定脫貧長效機制。

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（作者單位：德州學院）