“四量齊增”困局成因及破局思路

韓一軍

【摘要】我國糧食產量、進口量、庫存量和損耗量“四量齊增”困局的形成原因，主要在于對糧食供需結構性失衡、生產成本不斷上漲以及國內外價差加大等方面。“四量齊增”的出現衍生出政府財政壓力增大、糧食支持政策系統性建設滯后以及農業資源消耗過大等問題。對此，需要從糧食產業政策改革、發揮科技進步和市場機制作用、合理利用國際市場、調節種植結構以及建設合理輪作休耕制度等方面協同發力來解決。

【關鍵詞】四量齊增 糧食供需 糧食產業政策 糧食種植結構 【中圖分類號】F326.11 【文獻標識碼】A

1998年，我國糧食生產達到當時的歷史峰值，各級政府對于糧食生產的認識產生了一定偏差，隨后對于糧食生產的重視程度有所降低，導致1999年至2003年我國糧食產量大幅下滑。2003年，我國糧食產量僅為國內需求量的86%，而且之前挖庫存的做法也使得以庫存補缺口的辦法難以為繼，糧食安全問題敲響了警鐘。之后，中央政府又將提高糧食生產擺到突出位置，除每年出臺的中央一號文件之外，還實施了一系列以取消農業稅、實行糧食最低收購價等為代表的惠農利農政策措施，我國糧食產量開始恢復性增長，并最終實現了“十二連增”“十五連豐”的巨大成就。但是，政策改革調整滯后、國內外市場變化等因素形成了我國糧食“四量齊增”的新矛盾，不僅阻礙我國糧食產業的健康發展，也對我國財政造成了巨大壓力。因此，研究“四量齊增”問題的成因以及破局思路，對于保證我國糧食安全具有重要意義。

“四量齊增”困局成因分析

“四量齊增”指的是產量、進口量、庫存量和損耗量四者同步增加。其中，損耗量的增多主要來源于庫存量的增加，而庫存量的增加則是因為兩個方面：一是需求方面，由于我國城鎮化、老齡化以及飲食非主糧化趨勢的不斷推動，雖然我國人口總量依然保持緩慢增加的態勢，但是糧食直接消費量則穩中有降。二是供給方面，即產量和進口量方面，國內糧食受益于科技進步帶來的單產提升，總產不斷增加；同時，由于我國糧食市場的不斷放開以及國際糧食市場近年來供需較為寬松，國內外價差呈擴大趨勢，所以我國糧食進口量也不斷提高。在需求較為穩定、供給不斷增加的情況下，最終導致了我國糧食庫存量的節節攀升。因此，我國糧食“四量齊增”現象產生的主要原因，不僅在于國內的糧食供給與國內需求存在脫節，同時開放條件下國際市場也帶來了前所未有的壓力。厘清國內糧食供需脫節的原因以及我國糧食國際競爭力的變化，是認清“四量齊增”現象的關鍵所在。

首先，對產量的長期不懈追求。改革開放之初，我國糧食產量難以滿足國內需求，追求糧食產量的提高以彌補國內缺口是必要的。但是在近年來國內產量已經能夠覆蓋需求之后，依然以產量為主要追求目標，絲毫沒有放松國內生產要求。此外，我國之前為了保障糧食生產實行糧食省長負責制，將糧食產量納入地方行政長官的政績考核范圍，這固然在制度層面保證了地方的產糧積極性，但是也導致了地方糧食生產市場調節機制的失靈，即使是在全國糧食市場供需寬松的情況下，出于對政績目標的考慮，地方長官也無法放松對于糧食產量的要求，形成了糧食產量只能增不能降的僵局。

其次，糧食供需的結構性失衡。雖然我國糧食供給在總量上已經較為寬松，但是依然存在結構性失衡的現象，并且主要表現在兩個方面。一是品種方面，糧食品種大致可以分為稻谷、玉米、小麥、大豆、薯類五個大類，我國在稻谷、玉米、小麥三個品種上的國內產量已經能夠滿足國內需求，甚至已經對庫存造成一定壓力。但是，我國大豆一直都需要依賴國際市場，自給率不足15%，占據糧食總進口量的75%左右。品種結構不均衡致使我國在糧食總量不斷增加的情況下，對于進口的需求依然無法得到有效弱化。二是品質方面，受居民收入水平提高以及飲食消費觀念轉變的影響，我國出現了消費升級現象，其中最主要的表現是由低層次的數量上的消費需求轉變為高層次的質量上的消費需求。但是，由于我國之前產量優先的糧食生產戰略，導致我國目前國內的糧食生產質量與消費端需求相比還存在一定差距，而質量上存在的缺口也只能依靠國際市場補齊。

再次，生產成本的不斷上漲。雖然由于我國科技研發的不斷創新，糧食產量不斷上漲，但是在土地成本、化肥農藥等生產資料成本以及勞動成本大幅增加的情況下，糧食生產的比較效益依然不斷弱化，生產成本這一“地板”的不斷上漲，使得國內糧價也水漲船高，甚至超過國際糧價這一“天花板”，導致國內外糧價倒掛，再加上我國糧食市場開放程度的不斷提高，也加快了國際糧食進入我國市場的速度。此外，由于進口糧食的品質及價格相比國產糧食具備一定優勢，導致了“國貨入庫、洋貨入市”的局面。

最后，價格支持政策對弱化了市場調節能力。最低收購價政策的推出是由于在2003年我國國內糧食供應緊張，為確保農戶種糧積極性、提高糧農收入而提出的，其目標在于通過穩定糧價來提高種糧面積并提高糧農收入。在當時看來，最低收購價的出臺，確實為保障我國的糧食安全作出了突出貢獻，但是任何政策的提出都是依據當時的現實狀況，因此具備一定的時效性。在最低收購價政策的執行過程中，政策目標與執行方式都未能隨著現實狀況的改變作出調整。由于身兼穩定種糧面積和提高農戶收入兩大職責，所以最低收購價在其中一段實施過程中形成了只能漲不能降這樣一個騎虎難下的局面。過高的最低收購價政策，不僅直接導致農民“重數量、輕質量”的種植策略，阻礙了我國糧食產業的健康發展，同時也讓國內糧食市場成為“政策市”，市場機制的調節作用基本喪失。

“四量齊增”的伴生現象

第一，給政府財政帶來巨大壓力?！八牧魁R增”現象的一個主要原因就在于政府推行的以最低收購價為代表的惠農利農政策。當市場價格過低時，啟動政策收購農戶手中糧食，避免發生農戶糧食生產后無法出售或售價過低的情況，政府以財政資金收購糧食后，在市場供需吃緊的情況下擇機出售，讓資金回籠。但是，由于一系列惠農利農政策的推行，以玉米為代表的三大主糧每年國內供需情況都較為寬松，但質量上的缺口只能尋求國際市場補充，最終導致糧食收儲形成了“多進少出”“高進低出”的局面，不僅導致儲備糧陳化、大量糧食浪費，而且政府財政負擔日益加重。

第二，影響我國糧食產業政策的系統性建設。由于最低收購價政策在推出時兼具多重目標，因此在后續執行過程中，原本一些在理論上不應該由該政策承擔的目標也都雜糅進去，使得最低收購價政策的多重目標性更加明顯。事實上，最低收購價政策本應該只承擔托底作用，同時應該輔以農業保險、糧食直補等政策已完成農民增收的目的。但在實際操作中由于過度依賴最低收購價政策，造成保險、收入補貼等其他產業政策的建設滯后，進而影響了我國糧食產業政策體系的系統構建。

第三，水土資源消耗過重，環保壓力日益劇增。我國糧食生產雖然獲得連年豐收的壯舉，但是與此同時，對于水土資源的過度利用也需正視。以河北省為例，京津以南河北平原地區是河北省小麥的主產區，占據河北省小麥產量的90%以上，每年輸出冬小麥大約25億公斤，當地小麥生產中1立方米水可生產小麥1.2公斤，折算下來，大約需要灌溉水量為21億立方米，去除雨水等因素，也需要20億立方米以上。此外，根據河北省地下水超采綜合治理試點工作領導小組辦公室在2017年的數據，河北省2014年地下水超采量已經達到59.6億立方米，經過三年治理，已經形成壓采能力38.7億立方米，仍存在20.9億立方米的缺口，與輸出小麥所需用水量基本持平。某種程度上，小麥生產正是導致河北省地下水超采的主要原因。除了水資源超采之外，對土地的掠奪式使用和化肥農藥等生產資料的濫用也造成了極大的生態破壞。

第四，在WTO限制下，容易引起他國訴訟。自我國加入WTO之后，為了更好地應對國外農產品對我國農業產業的沖擊，政府出臺相關政策以支持國內農業發展、保障農戶收益，但是由于最低收購價等政策的不合理使用，導致補貼力度過高以及“黃綠箱”政策的界定不清，最終引起他國訴訟。2016年9月，美國向WTO提起訴訟，稱中國政府對稻谷、小麥和玉米三大主糧的生產提供的補貼超過了入世時承諾的農業補貼占農業總產值8.5%的最高限額。2019年2月28日，WTO作出不利于中方的裁決，認為中國對稻谷和小麥的補貼均存在違規現象，讓我國陷入了被動局面。

“四量齊增”的破局思路

當前，我國糧食生產水平高、庫存充裕、供應充足、市場穩定，糧食安全形勢持續向好。但是，我們仍然要高度警惕“四量齊增”困局的伴生現象所帶來的不利影響，并盡快尋找破局之道。

一是進行糧食產業政策改革。需要正確認識到最低收購價政策的目的主要在于覆蓋農戶的種植成本，如果將農民增收也涵蓋入內，隨著國民經濟水平的不斷提高，農民收入也需要以一定比例同步前進，最低收購價也會被抬高到不合理的位置。因此，改革的主要思路就是回歸最低收購價政策托底作用，而將原先其余的政策目標，以其他配套產業政策來承擔。值得一提的是，雖然最低收購價政策是“四量齊增”的主要成因之一，學術界也有諸多聲音認為稻谷和小麥的最低收購價政策也應該和玉米的臨時收儲政策一樣，完全取消。但是，考慮到稻谷和小麥這兩大口糧在國民經濟中的特殊地位以及玉米收儲制度改革的經驗，稻谷和小麥的最低收購價政策仍有延續的必要性，可以以國外進口糧的到岸價作為參考依據，以保障農民種植成本為原則，不斷降低最低收購價政策支持水平；同時輔以保險服務和直接補貼等配套政策來提高糧農收入。

二是發揮科技進步以及市場機制作用，提高糧食生產質量。我國糧食生產的品質問題并非是由于某一環節短板而導致的，而是涉及育種、栽培、流通、存儲等多個環節，因此要多環節共同發力，推動糧食生產技術集成創新。在科技研發過程中，要準確把握我國當下消費升級的宏觀背景，以消費端為導向，明確科技研究方向，同時充分發揮市場機制的調節作用，形成“優質優價”的糧價局面，引導農戶將生產種植決策轉向優質生產，把好我國糧食產業升級的第一道關。

三是利用好國際國內兩個市場、兩種資源，適當進口，緩解國內壓力。一方面，中國在全球化整體背景和“一帶一路”倡議的推動下，對外開放水平將不斷提高；另一方面，國內糧食生產的資源約束不斷加劇。因此，充分合理利用國際糧食市場，是我國未來確保糧食安全的必然選擇。2019年10月，國務院發改委宣布取消稻谷、小麥、玉米收購、批發的外商投資準入限制，也從一定程度上表明了中國將進一步積極參與世界糧食貿易、分享中國糧食市場的態度。在對外開放程度不斷加深的新形勢下，必須科學把握中國與世界中長期的糧食供需變化趨勢，增強糧食進口來源國的多樣性，統籌管理國內生產與進口需求，確保國內產業政策與貿易政策相互銜接，國內生產力布局與充分利用國際市場相互匹配，建立健全糧食供求預警機制，以非重點糧食品種為起點逐步放開，在利用好國際糧食市場的同時也要時刻警惕風險，確保中國的糧食安全。

四是調整種植結構，建設合理輪作休耕制度。對于之前積壓庫存的處理，較為合理的辦法為適當削減當年產量，即減少庫存量較多糧食品種的生產面積，轉種其余短缺品種。另外，在進行種植結構調整時，還可以通過輪作休耕制度予以補充：一方面，在削減糧食產量的同時能夠穩定甚至提高糧食產能；另一方面，通過目前國家財政進行糧食補貼，或將糧食存儲投入轉化為生態補貼，政府的財政支出壓力并不會增大，同時也能解決休耕期農戶收入問題。

（作者為中國農業大學經濟管理學院教授）

【參考文獻】

①周洲、石奇：《市場扭曲、目標多重與“三量齊增”——關于我國糧食價格政策改革的理論思考》，《價格理論與實踐》，2017年第1期。

②陳錫文：《如何看待糧食領域“三量齊增”現象》，《農村工作通訊》，2016年第10期。

③李輝尚、沈辰、孔繁濤、秦波：《破解“三量齊增”困境需多措并舉、統籌推進》，《農業展望》，2015年第11期。

責編/韓拓 美編/李祥峰