非洲之角的國際關系及安全合作新態勢

張永蓬

【摘要】當前，非洲之角的國家關系呈現出集體外交、積極互動、友好協商、目標一致、努力創造地區和平穩定的新特點。非洲地區的安全形勢表現出域外國家及大國競爭與區內和平合作并存的態勢。盡管地區局勢仍然存在潛在風險，但非洲國家已經可以通過平衡外交保持穩定并進并獲取經濟利益和安全利益。

【關鍵詞】非洲之角 國際關系 安全合作 【中圖分類號】D815 【文獻標識碼】A

2018年6月以來，持續敵對20多年的埃塞俄比亞（以下簡稱“埃塞”）與厄立特里亞（以下簡稱“厄特”）雙邊關系出現突破性改善，雙方的互動幾乎是眼花繚亂、目不暇接。埃厄兩國關系的迅速改善既有民族與歷史的原因，也有現實因素的影響。兩國關系的改善消除了非洲之角地區存在多年的矛盾癥結，對地區國際關系和安全形勢具有重大影響。

埃厄對立關系的形成及其對非洲之角地區形勢的影響

歷史上，埃厄兩國在民族、宗教、文化、政治、經濟上有著密切的關聯。現今的埃塞北部及厄特全境曾同屬于公元100—940年興起的阿克蘇姆王國。埃塞北部的提格雷族和厄特的提格雷尼亞族同屬閃米特塞巴人的后代，又統稱為提格雷族。1889年，意大利占領埃塞俄比亞高原北部部分地區，并建立殖民地，繼而將之與沿海地區合并，命名為“厄立特里亞”。隨后，厄特成為意大利殖民地。1950年，根據聯合國第390號決議，厄特以聯邦的形式并入埃塞俄比亞王國。1962年，埃塞解散厄特議會，正式將厄特合并為第14個省。

20世紀70年代，埃塞提格雷人民解放陣線與厄特人民解放陣線兩個武裝組織并肩戰斗，共同推翻了埃塞門格斯圖政權。1993年，厄特正式獨立，埃厄兩國在政治經濟上緊密合作。然而不能忽略的是，埃厄兩國間長達1000公里的邊界線一直未能正式劃定，兩國軍隊在邊境地區的小摩擦時而有之。同時，埃厄兩國在關稅、貿易以及貨幣政策等方面的合作存在分歧。1997年10月，埃塞政府在發行的紙幣上加印地圖，將爭議領土劃歸埃塞一方，導致厄特強烈不滿。同年11月，厄特政府宣布放棄使用埃塞貨幣比爾，同時發行本國貨幣納克法。至此，厄埃兩國在政治經濟上開始分道揚鑣。 1998年5月，埃厄兩國軍隊在邊界巴德梅地區發生沖突，隨后演變成為邊界戰爭。這場戰爭持續了整整兩年半時間，直至2000年12月，雙方才在國際調停下簽署和平協議。對于兩國爆發軍事沖突及至戰爭的直接起因或主動挑起方，各方說法各不相同。但事實是，埃厄戰爭給兩國自身以及非洲之角地區的安全與合作，乃至大國在該地區的安全利益造成了深遠影響。

首先，埃厄雙方都遭受巨大損失，影響了經濟社會發展。從直接損失來看，在戰爭期間，盡管兩國經濟實力有限，但都盡可能地動員人力和財政資源，導致耗資數億美元，數萬人傷亡，基礎設施遭到嚴重破壞。其次，對地區國際關系和安全造成消極影響。埃厄戰爭造成了非洲之角國家厄特與埃塞以及厄特與吉布提兩對雙邊關系的對立，影響了整個非洲地區的安全與穩定。自邊界戰爭爆發至2018年關系改善，埃厄兩國多次發生邊界沖突。2016年6月，埃厄邊界地區再次發生嚴重沖突，兩國政府一度高度緊張。厄特政府稱埃塞正計劃對厄特發動全面戰爭，目的是推翻厄特政府。由于厄特與埃塞和吉布提關系對立，其與東非政府間發展組織伊加特以及非洲聯盟的關系也出現裂痕。2007年4月，由于不滿伊加特在索馬里問題上的指責，厄特政府宣布暫時退出伊加特。2009年7月，就厄特與吉布提邊界沖突以及厄特涉嫌支持索馬里伊斯蘭武裝，非洲聯盟提請聯合國安理會對厄特實施制裁，激化了厄特與非洲聯盟的矛盾。由此，非洲之角國家埃塞與厄特、厄特與吉布提兩對雙邊關系陷入長期對立狀態。最后，受埃厄關系對立以及聯合國對厄特制裁的影響，以美國為首的西方國家與厄特的關系也受到累及。比如，厄特與美國的關系長期處于對立狀態。

總之，埃厄關系的對立使得非洲之角主體國家間關系發生變化，累及伊加特和非洲聯盟相關發展議程的推進，影響了非洲地區的安全格局和一體化進程。

埃厄關系快速改善的進程特點

埃厄關系改善是非洲地區的重大事件，其特點主要表現在幾個方面。

一是接觸進程快。從埃塞總理阿比·艾哈邁德提出要改善與厄特的關系，到兩國正式簽署《和平和友誼聯合宣言》，持續20多年的敵對關系在四個月之內得以反轉，似令世人措手不及。

二是雙方互動通暢，沒有明顯爭議和分歧。在埃塞總理阿比·艾哈邁德宣布將遵守2000年《阿爾及爾協議》以及埃厄邊界委員會有關兩國邊界的裁定后，厄特總統伊薩亞斯·阿費沃基立即予以積極回應，宣布將派遣代表團進一步商討具體事宜。同時，厄特也表達了愿與美國改善關系的積極意向。2018年7月9日，埃塞和厄特兩國領導人簽署《和平和友誼聯合宣言》。2018年9月16日，埃塞和厄特兩國領導人在沙特簽署《吉達和平協議》，兩國關系全面恢復。

三是付諸行動及時。《和平和友誼聯合宣言》主要突出了三點內容：其一，宣布兩國結束戰爭對抗狀態，開啟和平友誼新時代；其二，宣布兩國恢復交通運輸、貿易以及通訊聯系，重啟外交層面的相關活動；其三，宣布著手落實雙方有關邊界問題的共識。隨著邊界及空中、海上和公路聯系的重新開通，被戰爭隔離的兩國親友以及家人得以團聚。至此，埃厄關系改善進入實質性階段。

推動埃厄關系迅速改善的歷史與現實因素

首先，兩國的歷史文化聯系。《和平和友誼聯合宣言》提到：“埃塞和厄特兩國擁有共同的地理、歷史、文化、語言、宗教以及共同的利益。”這是雙方領導人和政府對兩國關系的基本認知。埃塞和厄特之間有著兩千多年的共同文明史，特別是20世紀50年代至90年代初埃塞和厄特曾同屬一個現代國家。直至今天，盡管之前有邊界戰爭的陰影，但兩國年輕一代仍然有著一種天然的了解和親近。可以說，兩國民族與文化的聯系和認同是植根于人民內心深處的。

其次，埃塞承認《阿爾及爾協議》是關系改善的直接動因。根據《阿爾及爾協議》規定設立的埃厄邊界委員會裁定，巴德梅地區屬于厄特領土（埃塞一直不予承認并實際占領和管轄巴德梅地區）。巴德梅領土爭端一直是厄特與埃塞對立沖突的焦點問題。直至兩國關系改善前，厄特政府在國際和外交場合一直秉持堅定的立場，即埃厄邊界委員會裁定的巴德梅地區歸屬厄特，是最后的和最具有約束力的裁定，任何涉及改善厄埃關系的問題都必須以此為前提條件。埃塞政府勇于遵守《阿爾及爾協議》，并尊重邊界委員會的裁定，無疑解開了埃厄關系的死結。也正因為如此，兩國的關系才得以打破堅冰。

再次，埃厄雙方的國內因素。從埃塞方面來看，其與厄特改善關系主要有兩點考慮：第一，要開展地區合作，發展經濟。盡管埃塞是地區大國，在與厄特的對抗中一直處于主動地位，但對立也消耗了很多資源。對于埃塞而言，與厄特改善關系有利于營造良好的周邊環境，能夠為改革計劃發展創造外部條件。同時，埃厄戰爭使埃塞失去了對厄特阿薩布港的使用權，不得不轉而使用成本更高的吉布提港。與厄特改善關系意味著埃塞不僅可以變不利為有利，而且可以開辟吉布提港之外的第二個出海港。第二，可以盡量消除國內潛在的民族矛盾。埃塞政府清晰地認識到，有必要減少因埃塞提格雷族被邊緣化而導致厄特政府與埃塞提格雷族聯合的可能性。盡管埃塞提格雷族已經被排斥在埃塞政府主體之外，影響力已大幅度削弱，但其歷史文化積淀和政治實力仍不可小覷。一旦遇到有利條件，其仍可能迅速實現逆轉。埃塞政府主動與厄特交好，無疑可以對提格雷族的再度崛起形成制約。從厄特方面來看，主要基于以下考慮：第一，戰爭消耗的資源更多；第二，長期對抗影響了厄特與周邊國家的關系，削弱了厄特在伊加特和非洲聯盟的參與權和發言權；第三，兩次聯合國制裁不僅限制了厄特的軍事交往和裝備進出口，而且還影響了厄特基本的經濟投資活動。同時，與美國的對立也導致西方國家對厄特形成敵對意識，致使厄特在國際舞臺上處于不利境地。可以說，與埃塞的對立是厄特面對不利外部環境和國內發展困難的主要根源。

最后，國際因素。促成埃厄改善關系的國際因素主要來自美國（也有沙特和阿聯酋等海灣國家的協調）。其一，美國與埃塞關系的特殊性。自冷戰時期起，美國幾乎一直是非洲之角安全事務的重要干預國。長期以來，美國一直將埃塞視作其在非洲之角的“支點國家”，是其非洲反恐戰略的重要合作伙伴。其二，厄特政局穩定對于美國反恐戰略具有重要性作用。隨著時間的推移，美國逐漸認識到厄特的穩定對于非洲之角安全以及美國非洲利益的重要性。盡管厄特有一半的人口信仰伊斯蘭教，但厄特政府的民族宗教政策使得國內各民族宗教間一直保持穩定和諧的關系，對非洲之角的安全穩定具有重要意義。其三，厄特在也門沖突中選擇站位的正確性。當2015年3月沙特領導的聯軍發起對也門胡塞武裝的進攻后，厄特政府毅然站在了沙特一邊，并向聯軍參與方之一的阿聯酋提供使用阿薩布港區軍用機場的便利。雖然厄特的立場有爭取海灣地區國家投資支持，以幫助其建設馬薩瓦和阿薩布兩個港口的考慮，但也包含了對地區以及國際關系的戰略性考慮。顯然，厄特的選擇迎合了美國的利益。其四，美國對埃塞發展方向的關注。埃塞作為美國倚重的地區大國，有兩個方面持續受到美方關注：一方面是埃塞國內的政治動蕩，另一方面是中國在埃塞的存在和影響。在美國看來，前者可能會損害美國對埃塞的影響力，后者則更可能會動搖其在整個非洲的存在和利益。正因為如此，美國大力支持阿比·艾哈邁德的政治經濟改革，希望看到一個符合西方民主和自由市場模式的埃塞俄比亞。正式基于上述考慮，美國鼓勵埃塞政府開展地區和平外交，支持埃厄兩國改善關系。

盡管埃厄雙方都表示雙邊關系改善是雙方領導人主動推動的結果，否認有第三方介入推動或協調，但外部因素的影響還是較為明顯的。比如，當2018年4月埃塞總理阿比·艾哈邁德在就職演說中表示要與厄特改善關系后，美國就派出負責非洲事務的助理國務卿唐納德·山本訪問厄特，隨后訪問埃塞和吉布提。2019年3月，美國國會議員兼眾議院外交事務委員會非洲小組主席巴斯訪問厄特。這一系列事件說明，美國參與了埃厄關系改善的協調過程。不僅如此，美國也參與協調了厄特與吉布提的關系，甚至對非洲之角的安全事務進行了戰略布局。

當前，埃厄、厄吉和厄索的雙邊關系已經完全實現正常化，且積極效應擴大至周邊地區

自埃厄關系改善以來，非洲之角的國家關系及安全形勢朝著積極方向發生了根本性變化。一些域外國家也積極介入，從不同方面影響非洲之角地區的國際關系和安全形勢。

隨著埃厄雙方領導人共同發表《和平和友誼聯合宣言》以及兩國關系全面恢復，其正面效應也迅速蔓延。一是索馬里與厄特改善關系。2018年7月，索馬里總統默罕默德訪問厄特，與厄特總統舉行會談，雙方一致同意恢復外交關系，并簽署《兄弟關系和全面合作聯合宣言》，恢復雙邊貿易、投資、教育、文化交流。2019年10月，索馬里與厄特、土耳其商談安全合作事務，有意在非洲聯盟駐索馬里特派團撤出后，尋求土耳其和厄特的幫助（其依據是厄特、埃塞、吉布提和索馬里組建了庫希特語族聯盟，旨在非洲之角國家之間開展經濟和安全事務合作）。二是厄特與吉布提改善關系。2018年9月，埃塞總理和索馬里總統抵達厄特，進行訪問，三方領導人發表《全面合作聯合宣言》，強調建立緊密的政治、經濟、社會、文化和安全關系，協調推動地區和平安全，并建立“高級別聯合委員會”，協調落實聯合宣言制定的相關目標。隨后，由三國外長組成的高級別委員會成員前往吉布提會見總統蓋萊，厄特和吉布提同意實現關系正常化。三是埃塞政府積極推動與埃及、蘇丹、南蘇丹、索馬里等地區國家關系的進一步改善，促進南蘇丹沖突兩派實現對話。

至此，原來直接影響非洲之角和平、安全、穩定的埃厄、厄吉和厄索三對嚴重對立的雙邊關系完全實現正常化，且積極效應擴大至周邊地區，非洲之角國家關系和安全形勢呈現出集體外交、積極互動、友好協商、真誠合作、目標一致、努力創造地區和平穩定的新特點。

當前的非洲之角正在或者已經成為多方角力的地區，域外國家及大國競爭與區內和平合作兩種趨勢同時存在

當前，域外國家在非洲之角地區的政治經濟存在和安全影響已呈現出新的格局，即區域國家和全球性大國競相參與。

首先，美國對非洲之角地區的安全有主導性影響力，是埃厄關系的主要調解方。阿比·艾哈邁德總理所推動的政治經濟改革，在很大程度上受國際貨幣基金組織的引導或制約，而美國及西方國家對該組織有主導性影響力。

其次，海灣國家的影響力不容小覷。如前所述，非洲之角與阿拉伯半島以及海灣國家的聯系歷史悠久，以現今埃塞和厄特為中心的古代阿克蘇姆王國，其鼎盛時期曾延及周邊的索馬里北部、吉布提、蘇丹東部、埃及南部、也門和沙特西部等地區，其聯系涵蓋政治、經濟、民族、語言、文化等各個方面。這也正是有人將非洲之角分為“小非洲之角”和“大非洲之角”的原因所在，即“小非洲之角”是指吉布提、埃塞俄比亞、厄立特里亞、索馬里四國，“大非洲之角”是指古代阿克蘇姆王國所涵蓋的地區，即現今的“小非洲之角”加上埃及、蘇丹、南蘇丹以及烏干達、肯尼亞、也門、沙特阿拉伯。出于投資等經濟利益考慮，埃塞、厄特與沙特、阿聯酋、卡塔爾建立良好的商業和安全關系，三個中東國家在非洲之角也都有投資，主要是港口項目。

值得注意的是，沙特組成聯軍打擊也門胡塞武裝，成為域外國家或紅海地區國家擴大在非洲之角存在的新因素。在這場沖突中，由于美國是沙特盟友，所以希望贏得美國好感的埃塞和厄特以及非洲之角國家幾乎都站在沙特一邊。鑒于伊朗傳統上對非洲之角地區的影響，沙特和阿聯酋兩國在非洲之角的戰略都有防范伊朗滲透的考慮。另一個海灣國家卡塔爾也努力保持在非洲之角的影響，其曾參與調解厄特與吉布提的邊界沖突。

最后，歐盟對非洲之角的重視。近年來，歐盟和埃及不斷強化對非洲之角的關注，提及建立紅海論壇的可行性。但域內外國家就論壇成員的構成有不同認識。比如，論壇成員是否由紅海沿岸擴大至有重要影響和利益的內陸國家埃塞，以及地處域外但有傳統和現實利益關系的阿聯酋以及以色列。鑒于非洲之角的競爭合作困局，非洲聯盟內部人士將之表述為“紅海競技場”。歐盟的戰略著眼點主要在兩個方面：一是看重紅海連接歐亞大陸戰略通道的重要性，二是關注由非洲之角動蕩引發的移民問題。這兩點都事關歐盟的利益。此外，以色列、土耳其和俄羅斯等國家也與非洲之角國家有著深厚的關系。以色列的主要關注點是防范伊朗在非洲之角地區的存在和影響。俄羅斯將紅海地區視為重要的戰略通道，經常以大國形象出現在非洲之角域外國家的競爭行列。

總之，當前的非洲之角正在或者已經成為多方角力的地區，其主要特征是：域外國家及大國競爭與區內和平合作兩種趨勢同時存在。該地區的安全形勢由此受益。區內國家通過平衡外交獲得經濟和安全利益，但也存在潛在風險。

埃厄關系改善的影響已經超越地區范圍，具有全球性意義

埃厄關系的對立沖突有其特定的歷史背景，兩國邊界戰爭及至由此引發的軟硬件資源消耗、國際制裁和地區緊張等，對雙方及非洲之角乃至整個非洲的和平與發展，都造成了嚴重的影響。埃厄關系能在短期內迅速改善，得益于多方面的促成因素，其中非洲和平發展和一體化趨勢是大環境，兩國間的民族與歷史文化聯系是基礎。埃厄兩國都面臨著不同程度的社會發展問題，無論是民間還是官方，都有緩和與改善關系的愿望。同時，基于非洲之角特殊的地緣戰略重要性，域外國家或大國正將其他全球性或地區性戰略競爭引入非洲之角，這一方面有利于該地區國家在選擇合作對象時進行外交平衡和戰略回旋；另一方面也導致域外國家在非洲之角地區的競爭激化，以致形成影響地區穩定的潛在風險。

目前，非洲之角國家總體呈現和平穩定、合作發展的趨勢，地區內部小范圍的磋商機制也在發揮積極作用。盡管埃厄關系改善仍有一些后續問題有待應對解決，比如邊界開放、經濟合作、港口利用等，但這是雙邊協商的具體事宜，屬于兩國合作的程度和范圍問題，不致影響業已取得的成果。當然，在諸如邊界爭議等一些敏感問題上，雙方必須堅守已有態度。埃厄雙方及相關國家都應珍惜現有的局面。

作為地區重要大國，埃塞不僅在改善埃厄關系上發揮了積極主動作用，也在積極推動非洲之角國家間的和平與合作。2019年10月11日，挪威諾貝爾委員會宣布將2019年諾貝爾和平獎授予埃塞俄比亞總理阿比·艾哈邁德，以表彰他“解決與鄰國厄立特里亞邊境沖突的果斷行動”。可以說，埃厄關系改善的影響已經超越地區范圍，具有全球性意義。

（作者為中國社會科學院西亞非洲研究所研究員，中國非洲研究院研究員）

【參考文獻】

①薩義德·A.阿德朱莫比著，董小川譯：《埃塞俄比亞史》，北京：中國出版集團商務印書館，2009年。

責編/孫渴 美編/楊玲玲