論我國新政府會計制度的改革創新

黃燕

【摘要】為適應經濟全球化發展，與國際有效接軌，推動我國社會主義市場經濟的不斷完善發展，加快財務體制的改革，新政府會計制度結合我國經濟發展實際，經過修訂試驗后公布實施。本文從我國經濟體制改革的實際出發對新政府會計制度改革的意義進行敘述，提出了其改革創新的特點亮點，以及落實實施建議，以利推動我國財務會計核算制度改革深入發展。

【關鍵詞】新政府會計制度 改革創新

為適應經濟全球化的發展與國際有效接軌，推動我國社會主義市場經濟不斷發展和完善，推動政府職能轉變和現代財政制度改革的不斷深化，推動經濟體制改革的深化發展;落實黨中央轉變政府職能深化會計改革的要求，根據我國經濟發展實際發布了新政府會計制度，它的發布對國民經濟發展運行風險防范具有一定的現實意義，具有明顯創新特點，它的有效實施標志著我國財政管理向國際化發展上升了一個新臺階。

一、新政府會計制度改革的意義

隨著我國市場經濟的不斷完善發展，以及財稅體制改革和財務管理改革的深入發展，原有的政府會計制度暴露出越來越多的問題，與我國經濟發展不相匹配，與中央的財政管理改革要求有距離，達不到國際會計準則委員會的相關規定。為改變這種現狀，適應國民經濟發展需要，盡快與國際接軌，根據國情通過全國調研預先試點，財政部與2017年11月9日在財政部網站發布了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，被稱為新政府會計制度（自2019年9月1日起實行）。它的意義在于：

（一）與國際接軌適應財政體制改革需要

根據國際會計準則委員會的規定，政府會計是指用于確認計量記錄和報告政府和事業單位財務收支活動，及其受托責任的履行情況的會計體系。

新政府會計制度在制定過程中根據國際會計制度準則和中央財政管理改革的要求。一是做到資產管理，摸清家底;二是明確債務管理防范風險，對政府負債明確定義;三是加強成本管理，明確運行代價，對政府權責明晰界定;四是加強預算管理，服務部門預算，對政府財務分層次核算，促進了財政體制改革發展需要。

（二）規范財政管理為政府治理提供會計核算基礎

隨著政府職能的轉變和現代財政制度改革的不斷深化，政府財政管理目標從預算平衡逐漸擴展到管理政府的資產成本控制、風險控制等各方面，就必需統一規范財政管理。一是廢止原行政單位十一個會計制度，規范統一各政府單位的會計核算科目，報表格式及標準要求;二是強化了財務會計功能，擴大政府資產負債核算范圍;三是改進了預算會計功能，整合了基建會計核算，完善了報表體系和結構，增強了可操作性，建立了權責發生制，政府綜合財務報告制度等。對會計規則的重大改革，從法制層面保證了會計核算的規范統一，對政府費用債權考核、風險控制和監督評估都提供了可靠的會計核算基礎。

（三）體現落實中央深化改革成果，推動我國會計制度改革意義重大

新政府會計制度的制定出臺，體現了落實貫徹黨的十八屆三中全會精神和改革方案的重要成果，是服務全面深化財稅體制改革的重要舉措，對于提高政府會計信息質量，提升行政事業單位財務和預算管理水平，全面實施績效管理，建立現代財政制度，具有重要的政策支撐作用，對我國政府會計制度發展進程中具有劃時代的意義。

二、新政府會計制度改革的特點

按照黨的十八屆三中全會提出的“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”改革措施，財政部根據我國經濟發展體制改革和財務會計管理實情，在充分調研的基礎上借鑒國際公共會計準則及先進管理經驗按照統一原則、創新原則、協調原則、提升原則和務實原則，制定發布了新政府會計制度，它的制定發布具有明顯的時代創新特點。

（一）有機整合了各行政事業單位會計內容，統一了會計制度

新政府會計制度有機整合了行政事業單位和醫院及基層醫療衛生機構、高校、中小學及科學事業、彩票機構、地勘測繪、林業（苗圃）等行業事業單位會計制度的內容。一是在科目設置、科目和報表項目說明方面，一般不再區分行政、事業和行業、事業單位;二是在核算內容方面，基本保留現行各項制度中的通用業務和事項，并根據改革實際需要增加各級各類行政事業單位的共性業務和事項;三是在會計政策方面對同類業務盡可能做出同樣的處理規定。

通過會計制度的統一，它突出的特點是大大提高了政府各部門、各單位會計信息的可比性，為合并單位部門財務報表和逐級匯總編制決算奠定了制度基礎。

（二）構建了政府會計核算模式，強化了財務會計功能

構建“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，強化財務會計功能。一是形成三雙模式：即“雙功能”，在同一會計核算系統中實現財務會計和預算會計雙重功能;通過資產、負債、凈資產、收入和費用五個要素進行會計核算，通過預算收入、預算支出和預算結余三個要素進行預算會計核算;“雙基礎”，財務會計采用權責發生制，預算會計采用收付實現制;“雙報告”，通過財務會計核算形式形成財務報告，通過預算會計核算形成決算報告;二是在財務會計核算中全面引入權責發生制，在會計科目設置和財務處理說明中著力強化財務會計功能，如增加收入和費用兩個財務會計要素的核算內容，并原則上要求按照權責發生制進行核算;三是增加應收款項和應付款項核算內容，對長期股權投資采用權益法核算，確認自行開發形式的無形資產的成本，要求對固定資產、公共基礎設施、保障性住房和無形資產計提折舊或攤銷，引入壞賬準備等減值概念確認預算負債、待攤費用和預提費用等。

通過構建政府會計核算模式，強化財務會計功能，它突出的特點是創新“平行記賬”核算方法，對于納入預算管理的現金收支業務，在采取財務會計核算的同時進行預算會計核算，對于其它業務僅需要進行財務會計核算。同時通過編制“本期預算結余與本期盈余差異調節表”并在附注中進行披露，體現財務報表與預算會計報表之間存在勾稽關系，從而揭示財務會計和預算會計關系的內在聯系。在政府會計核算中財務會計功能的強化對于科學編制權責發生制政府財務報告，準確反映單位財務狀況和運行成本等情況也具有重要意義。

（三）擴大了政府資產核算范圍，改進了預算會計功能

依據現行財務會計制度的實行情況擴大資產負債核算范圍，按照權責發生制核算原則，增強有關往來賬款的核算內容。并對預算會計科目及其核算內容進行調整優化，進一步完善預算會計功能。一是在資產方面增加了公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產、保障性住房和受托代理資產等核算內容，以全面核算單位控制的國內資產;增加“研發支出”科目，以準確反映單位自行開發的無形資產的成本;二是在負債方面，增加了預算負債、受托代理負債等核算內容，從全面反映單位所承擔的現時義務，同時為反映單位凈資產將凈資產按照主要來源分類為累計盈余和費用基金，并根據凈資產其它來源設置了權益法調整，無償調撥凈資產等會計科目;三是在核算基礎上預算會計除按《預算法》要求的權責發生制事項外，均采用收付實現制核算，有利于避免現制度下存在的虛列預算開支的問題;四是將依法納入部門預算管理的現金收支均納入預算會計核算范圍，如增設債務預算收入、債務還本支出、投資支出等。

新政府會計制度經過擴大和改進政府資產負債核算范圍與預算會計功能，它的特點體現在資產負債核算范圍的擴大，有利于全面規范政府各單位各項經濟業務和事項的會計處理，準確反映政府“家底”信息，為相關決策提供更加有用信息;在核算內容上預算會計僅需要核算預算收入、預算支出和預算結余，調整完善后的預算會計，能夠更好貫徹落實《預算法》的相關規定，更加準確反映部門單位預算收支情況，更加滿足部門單位預算和決算管理的需要。

（四）準確反映了債權價值，提高了風險可控性

新政府會計制度依據原制度執行的實際財務會計核算過程的經驗情況，借鑒金融行業控制資產風險的方法，為準確反映債權價值引入“壞賬準備”概念，提高資產風險的可控性。一是事業單位通過增設“壞賬準備”，核算其對收回后不需上繳財政的應收賬款和其它應收款提取的壞賬準備金額。實際就是對于事業單位因業務活動產生的應收賬款和其它應收款，債權收回后可以不需上繳財政，但要按一定方法計提壞賬準備;二是事業單位按規定計提壞賬準備金，其計提方法一般按應收款項余額百分比法及賬齡分析法、個別認定法等，壞賬準備金計提方法一經確定不得隨意變更;三是壞賬準備金賬戶一經設立，事業單位在發生壞賬時不直接沖銷壞賬增加支出項目，而是先沖銷“壞賬準備”賬戶，年末再調整“壞賬準備”賬戶和“其他費用”賬戶，即借記“其他費用”賬戶，貸記“壞賬準備”賬戶或者借記“壞賬準備”賬戶，貸記“其他費用”賬戶。

新政府會計制度在借鑒金融行業對不良資產控制的有效方法結合自身實際的基礎，創立設置“壞賬準備”賬戶，是在會計債務核算上體現控制資產風險的亮點、特點，它用備抵法用以核算事業單位應收賬款的價值，不僅充分調動了事業單位的核算積極性，還大大提高了債權類會計信息的質量，準確反映了債權價值。

（五）整合了基建會計核算，完善了會計體系和結構，具有可操作性

新政府會計制度在原制度基礎上的基建核算報表結構調整及完善都進行了調整規范。一是新政府會計制度依據《基本建設財務規則》和相關預算管理規定，在充分吸收《國有建設單位會計制度》的合理內容的基礎上，對單位項目會計核算進行了統一規定，不再單獨建賬;二是新制度將報表分為預算會計報表和財務報表兩大類，預算會計表由預算收入表、預算結轉結余變動表和財政撥款預算收入支出表組成，是編制部門決算報表的基礎;財務報表由會計報表和附注構成，會計報表由資產負債表、收入費用表，凈資產變動表和現金流量表組成，其中單位可自行選擇編制現金流量表，同時針對核算內容要求，對報表結構進行了調整和優化;三是新制度在附錄中采用列表方式以《制度》中規定的科目使用說明為依據，按照科目順序對單位通用業務或共性業務和事項的賬務處理進行舉例說明即可。

新政府會計制度在原制度會計基礎上依據改革實際需要進行基建核算整合，完善會計報表體系和結構及操作性都體現了不同特點，通過對基建會計核算的整合大大簡化了單位基本建設業務的會計核算，有利于提高單位會計信息的完整性;調整完善后的報表體系，對于全面放映單位財務信息和預算執行信息提高部門、單位會計信息的透明度和決策的有用性具有重要的意義;通過對經濟業務和事項舉例說明，能夠充分反映新制度所要求的財務會計和預算會計“平衡記賬”的核算要求，便于會計人員學習和理解政府會計八要素的記賬規則，有利于單位會計核算信息系統的開發或升級改造。

三、新政府會計制度的實施

（一）全面熟悉新政府會計制度，熟練掌握財務會計核算功能

新政府會計制度將權責發生制的基本原則引入了財務會計核算中，在賬務處理與會計科目設置中強化財務會計功能，增加費用與收入等財務會計要素;根據權責發生制來進行會計核算，同時還增加應付款項與應收款項核算內容，對長期股權投資采取權益法進行核算等。我們必須全面熟悉新政府會計制度，熟練掌握會計核算功能。一是為適應權責發生制下對財務會計核算需要在實際工作中明確規范會計核算，提高會計信息質量，確保新舊制度的平穩銜接;二是加強對政府事業單位財務人員的培訓，積極推進會計信息化應用培訓工作;三是請專業技術人員講授新政府會計制度，講授軟件操作方法;四是加大宣傳將新《政府會計制度》、《政府會計準則》等相關書籍匯編成冊，人手一份，以便工作中參考或今后對財會人員的考核。

（二）結合實際確保預算功能的完善落實

新政府會計制度依據政府會計制度改革的要求，對會計核算內容和會計科目進行了優化調整，使預算會計功能更加完善，在核算基礎上，除根據預算法的基本要求外，采用收付實現制來進行會計核算，避免出現預算收支虛列等，所以我們必須一是熟練掌握收付實現制的會計核算方法，合理增設債務預算的收入支出項目;二是為確保預算法規定更好落實在預算會計調整后要真實反映部門與單位會計預算收支情況，滿足單位預算管理需要;三是在進行預算會計核算時，結合政府部門、事業單位部門的發展實際情況及特點，考量其發展規模或模式，確保統一性和實用性，確保預算會計功能的完善落實推進。

綜上所述，新政府會計制度在整個形成、試點和公布過程中經過了實踐提升再實踐的過程，對促進我國國民經濟發展、經濟體制改革發展、財務會計制度的深化改革，加快融入全球化步伐都具有巨大的現實和歷史意義。財務會計制度的改革創新、特點、亮點明顯，只有有效實施不斷提升新政府會計制度的優化建設，才能落實改革成果。

參考文獻：

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