政府對職業教育注意力配置研究
——基于教育部《工作要點》（1987-2019年）的文本分析

□馬 君 謝金辰

研究政府注意力配置成為分析政府行為和官員決策的重要中介變量。一般而言，對政府注意力配置的測量主要通過分析政府行為來完成，如通過相關政府工作報告、政策文件、領導人講話、領導人批示等文獻進行內容分析，以及通過文獻、訪談和觀察之間的相互印證，以此來測度政府注意力[1]。本研究借鑒西蒙（Herbert A.Simon）等人的觀點，引入“注意力配置”分析模型，以1987年以來教育部出臺的32年《工作要點》文件為分析對象，使用Nvivo 11.0質性分析軟件，研究職業教育內容文本覆蓋率數量變化以及文本內容變遷，進而分析政府對職業教育注意力配置的特點。并根據研究結論，就如何優化政府對于職業教育注意力配置給出適當建議。

一、研究設計

（一）理論依據

被譽為 “管理學之父” 的哈珀·西蒙（Herbert Simon）在其專著《行政行為》中將注意力定義為“管理者選擇性地關注某些信息而忽略其他部分的過程”[2]。管理學視域下，管理者做出決策并非是絕對理性化的過程，他們在涉及復雜干擾信息的決策過程中難免會摻雜個人因素，而把控管理者注意力配置特點，可甄別出管理者在決策進程中的不足，為管理者合理配置勞動力、處理生產關系提供科學決策。基于已有研究成果，本文中“政府對職業教育的注意力配置”是指：在有限理性的范圍內，面對信息超載、科層規則與外部壓力，政府做出的關注職業教育的某些領域的行為選擇。

（二）研究方法與工具

1.文本分析法。本研究將對教育部32年的《工作要點》文本內容進行系統分析，保證研究者在充分了解政策文本的基礎上，進行后續的編碼、解讀與分析工作。

2.Nvivo11.0 質性軟件的運用。為保證文本分析結果有更強的信效度，選擇Nvivo11.0 質性研究軟件對文本內容進行編碼。Nvivo 11.0 是一款支持定性研究方法和混合研究方法的軟件，依據扎根理論，它可以收集、整理和分析訪談、焦點小組討論、問卷調查、音頻等內容。本研究中，使用Nvivo 11.0軟件的編碼功能，對教育部32年的《工作要點》進行父、子兩級編碼處理，將相應內容規整在對應節點下，使政策內容更為直觀清晰，方便分析工作的開展。

（三）關鍵詞編碼

編碼過程是分析政策文本內容的核心步驟。本研究編碼過程如下：首先，將教育部32年的《工作要點》導入NVIVO 11.0 中，進行詞頻統計，以詞頻統計結果確定初始維度；然后，依據初始維度，對文本內容進行試編碼，在此基礎上，對文本內容進行細致閱讀，對缺失的關鍵概念進行補充編碼；最后，整理編碼，確定兩級結構，得到如下表1所示的編碼結果。

表1 教育部《工作要點》兩級編碼表

二、注意力配置分析

（一）注意力數據變化分析

為方便分析，以五年為間隔（第六、第七階段為四年），統計教育部《工作要點》在各階段內各節點的覆蓋率情況，計算得出政府為推進職業教育各節點的注意力數值（見表2）及節點內容數值變化折線圖（見圖1）。

圖1 1987－2019年教育部《工作要點》中職業教育各節點關注內容變化

可以看出，隨著時間的推移，政府對職業教育各維度的注意力配置發生著顯著變化，而在同一時間段內，各節點變化受關注程度亦存在差異。經分析，各節點數值變化存在以下兩個特點：

1.總體注意力呈波浪式上升。從整個時間軸來看，《工作要點》中職業教育注意力的配置數值雖偶有波動，但整體處于上升狀態。相較于第一階段（1987-1991年），第七階段（2016-2019年）的注意力配置上升了78.673%。在這七個階段中，政府對于職業教育的注意力配置出現了兩次增長高峰。

表2 政府對職業教育工作各維度的注意力數值 （‰）

第一次增長高峰是在第二階段（1992－1996年），相較于第一階段（1987-1991年），注意力漲幅高達56.754%。從第一階段到第二階段，我國職業教育政策重心從強調中等教育結構調整轉移到注重多樣化辦學的探索。據不完全統計，1978-1991年間國務院和各部門頒布的職業教育規范性文件約30部左右，初步形成了以中等職業技術教育為主體、專科層次職業教育和工農業余教育為補充的職業教育體系。特別是1991年《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》中指出“擴大中等職業技術學校的招生規模，使全國高中階段職業技術學校的在校生人數超過普通高中的在校生人數。”而隨著經濟社會的發展，中國對外交流合作增多，社會對高技能人才的需求不斷增長，國家日益重視高等職業教育發展，同時明確必須重視農村職業教育、技工教育，中國職業教育政策由此進入了多樣化辦學的探索階段。1993年，政府出臺《中國教育改革和發展綱要》，明確提出“多形式、多層次職業技術教育”。1993年9月20日，勞動部印發《關于深化技工學校教育改革》的決定，對技工教育做出了重大部署。在本研究中，第二階段（1992-1996年）相較于第一階段五個維度關注點覆蓋率均出現不同程度的激增，涉及“基礎建設”“人才培養”“法律規制”三個父節點覆蓋率增長均超過13%，多樣化的職業教育政策探索為國內職業教育帶來了新的發展機遇。

第二個高峰出現在第七階段（2016-2019年），相較于第六階段（2012-2015年），注意力配置由24.563‰增長至32.145‰，同比增長30.868%。出現如此大漲幅，得益于政府對職業教育做出的關鍵指示。2016年是“十三五”規劃的開局之年，也是推進供給側結構性改革的攻堅之年，更是決勝全面小康的開局之年。面對全新挑戰，政府對職業教育做出了大刀闊斧的改革，職業教育改革方向正逐步走向“注重體系化建設，強調質量為本”的道路，出臺了諸多保障職業教育工作質量的指導文件。2017年10月召開的十九大會議指出：“建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍，完善職業教育和培訓體系”。2018年11月14日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議，會議通過《國家職業教育改革實施方案》（簡稱 “職教二十條”），其中明確指出“要把職業教育擺在更加突出的位置，對接科技發展趨勢和市場需求，完善職業教育和培訓體系，優化學校、專業布局，深化辦學體制改革和育人機制改革”。從政策走向來看，第七階段強調高質量職業教育體系的建設，涉及學校、專業、學生在內的多種因素被納入考慮范圍，這也促使此階段注意力覆蓋率的激增 （達到32.145‰）的原因，政府對職業教育注意力配置達到峰值。而五維度節點覆蓋率分布更為科學平均，政府正逐漸擺脫“跛足式”配置樣態，愈發注重職業教育注意力配置的科學與規范。

2.各節點注意力配置特點各異。從各節點數值變化來看，政府在不同階段，對于各個節點注意力配置的側重點不同。各節點注意力配置分布主要呈現以下兩個特點：第一，“辦學管理”和“人才培養”父節點下注意力配置分布穩定，保持在最高水平。兩節點覆蓋率總量分別為41.077‰和40.875‰，平均值分別為5.868‰和5.839‰，從各年份看，對這兩個父節點的注意力配置明顯高于其它四個父節點。這說明政府為了促進職業教育發展，將更多的注意力放在了完善職業教育體系和保證職業教育人才培養質量上。尤其值得注意的是，兩節點出現最大幅度增長均在第五階段（2007-2011年）到第六階段（2012-2015年），分別增長了22.544%和14.352%。說明自十八大以來，政府致力于深入推進現代職業教育體系的構建，著力于高質量人才培養、完善辦學與管理體制構建兩方面，出臺政策大力推動職業教育發展，且成效明顯。如2010年教育部出臺《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010-2020年）》，明確提出“職業教育要貫穿人的一生，在注重培養學生知識和技能的同時也要重視培養學生的職業道德”，對高質量職業技能人才素質進行了要求。2014年6月，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中針對出現的辦學管理薄弱、體制機制不暢，提出加強規范管理和指導監督的要求。第二，“專業建設”“基礎建設”“法治建設”三個節點注意力配置波動大，不同時期發展特點各異。計算四個節點下注意力配置數據標準差，分別為1.815、1.966、1.234、4.164，均屬于顯著性的差異。32年來，政府對以上三個節點的注意力配置均值分別為2.885‰、4.002‰、4.537‰。其中“專業建設”與“基礎建設”子節點在第六到第七階段（2016年前后）出現最大增幅，分別達到120.048%和86.212%，其他階段相對保持穩定。2016年12月，李克強總理對職業教育做出重要批示，在充分肯定職業教育取得的顯著成就之后，對職業教育各方面尤其是專業建設與基礎建設方面做出重大部署。“法治建設”節點第二階段（1992-1996年）出現大幅增長，此階段是職業教育立法的關鍵時期，政府對職業教育法治建設極為重視，相較于第一階段，配置覆蓋率增加了235.717%。

（二）注意力文本內容變化分析

為深入研究政府推進職業教育注意力在五個節點上的配置情況，本研究對各節點下的文本內容變化做細致分析，具體步驟如下：首先，對五個節點下的內容分別進行歸類分析，概念相同或相近的子節點被歸于同一個分支下；然后，通過分析結果，結合不同時期編碼內容分布情況，描述政府在五個父節點上的注意力配置和轉變情況。研究結果如表3所示。

通過對教育部《工作要點》中各節點內容變遷分析，得出政府注意力配置變遷表（表3），可以發現，政府在五個維度上推進職業教育的注意力配置的轉變情況存在以下特征：

1.“專業建設”與“基礎建設”從關注基礎保障向注重高質量建設轉變。通過對教育部《工作要點》的文本分析后發現，“專業建設”和“基礎建設”兩節點關注內容均于2008年出現較大轉變。其中“專業建設” 節點在轉變之前著重關注“優化專業結構”“積極推進教育內容改革”“加強職業教育課程建設與教育教學建設”等基礎性工作；而“基礎建設”節點在轉變之前則側重對于對規范化職業院校的建立，強調改善職業院校的基礎辦學條件。可以看出，兩節點的關注內容在轉變之前均偏向于基礎保障，而在2008年之后，政府對兩領域內容的關注層次則發生上移、關注范圍發生擴大。這主要得益于2010年出臺的 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）對職業教育專業建設與基礎建設的指導作用。《綱要》預測了未來十年經濟發展對各級各類人才的需求，對職業教育人才培養規格及職業院校基礎設施提出了更高要求。同時，突出強調了企業參與職業教育的重要性以及實訓基地建設的重要性。《綱要》的頒布，促進政府對職業教育發展戰略（尤其是專業建設與基礎建設方面）走向層次提升、視野拓展的路徑。“專業建設”方面，形成了以標準化專業設置標準、教學指導方案和課程教學大綱為支柱，注重“雙師型”教師隊伍建設的現代化職業教育專業體系。而在“基礎建設”方面，強調遴選出示范性職業院校、職教集團、促進辦學基礎設施現代化，職業教育專業教學資源庫建設、高水平職業教育實訓基地成為政府注意力配置新的關注點。目前，我國初步構建了現代化職業教育體系，完善了職業教育基礎建設，開展了多樣化試點工作，基本實現了從關注基礎保障到注重高層次建設的轉變。

表3 教育部《工作要點》中職業教育父節點文本內容變遷情況

2.“辦學管理” 由政府主導逐漸向多元辦學與治理轉變。在改革開放后的很長一段時間，政府都強調實施統籌管理，以政府主導的方式構建職業教育體系。1987年頒布的《關于全國職業技術教育工作會議情況的報告》指出，“國家教委在國務院領導下，從宏觀上統籌管理全國職教事業，”1983年頒布的《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》 提出，“各級政府要加強統一領導，有關部門要明確分工”。此階段，辦學與管理工作由政府一肩挑，初步規整了國內職業教育雜亂的局面，從數量和質量上保證了職業教育在改革開放初期的基本發展。但從上世紀九十年代后期開始，政府主導的職業教育管理與辦學體制面臨著市場經濟和巨量市場資本的沖擊，民辦教育迎來短暫的“資本狂歡”，如何有效協調政府力量與社會力量的關系，成了政府需要面對的首要問題。本研究發現，“辦學管理”子節點的內容轉變集中發生在2002年。轉變之前，政府強調對職業教育“實行統籌管理的權力和責任”，辦學主體也更多在政府一方。而在轉變之后，政府則更多強調“強化地方政府統籌發展職業教育的責任，引導社會力量舉辦職業教育”。這得益于政府在職業教育轉型的關鍵期對于其辦學與管理工作做出的一系列關鍵性指示。1992年十四大報告首先指出：“鼓勵多渠道、多形式的社會集資辦學和民間辦學，改變國家包辦教育的做法”。隨后，1993年出臺的《中國教育改革和發展綱要》提出：“改革辦學體制，改革政府包攬辦學的格局，逐步建立起以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”。2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》提出，建立并逐步晚上在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的職業教育管理體制。至此，多元辦學與管理的機制逐漸形成，釋放了民辦力量參與職業教育的積極性。新世紀以來，各級政府更是出臺諸多舉措，激勵各方力量參與職業教育的辦學與管理工作。橫向比較建國以來各類型教育發展歷程，均是政府權力下放與政府權力回收博弈的過程。新世紀以來，教育部《工作要點》每年均提及“強化地方政府統籌發展職業教育的責任”“引導支持社會力量興辦職業教育”。因此，如何繼續協調好政府與社會力量的關系，建立起良性的、多方參與的職業教育辦學與管理模式，是執政者需要繼續重視的問題。

3.“法治建設” 關注點從強調立法工作向注重修法、立法、普法、執法監督轉變。總結32年來教育部《工作要點》中法治建設的嬗變進程，最為關鍵的變遷節點為1996年。1996年之前，出現在“法律規制”節點下的內容包括“加快落實立法工作”“抓緊實施配套法律法規”兩方面。除了內容單純圍繞立法角度，文本覆蓋率也很低，平均僅有3.732‰。1996年9月1日《職業教育法》正式實施，以法律的形式對職業教育的地位和作用予以肯定，并對職業教育內部的各個方面與以規范和保障，為職業教育的發展奠定了法律基礎。在具備了完善的法律規制后，職業教育法治建設走上了注重科學發展的“質變”之路。立法方面，2002年《民辦教育法》出臺，規定了非事業單位法人性質的職業教育組織法人性質與地位，保障了各類職業院校完全納入法治范圍。普法方面，持續堅持將職業教育普法工作融入黨中央領導“五五普法”“六五普法”“七五普法”主要內容中，通過深入扎實的法治宣傳教育和法治實踐，廣泛傳播職業教育法律知識。執法方面，2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出，要落實好《民辦教育促進法》。此外，職業教育執法隊伍建設也被多次納入中央政府討論范圍。此階段教育部《工作要點》中政府關注將職業教育體系建設的成果法制化，內容方面從關注的立法工作轉向注重修法、普法、執法監督，出現在文本中的子節點內容包括 “落實普法規劃”“加快一攬子教育法律修訂進程”“完善教育執法監督體制”。在注重內容轉變的同時，文本覆蓋率相較于之前也有了一定的提升，且保持穩定，說明政府對職業教育法規制度的注意力配置日漸精準化、科學化，注重配置的質量。

4.“人才培養”從注重職業能力訓練向強調“德技并修”“素能并重”培養轉變。教育部《工作要點》中有關“人才培養”工作的注意力配置轉變，發生在2014年前后。2014年2月26日，國務院常務會議提出，要打通從中職、專科、本科到研究生的上升通道，引導一批普通本科高校向應用技術型高校轉型。隨后在6月份頒布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》 落實國務院常務會議精神，進一步對新經濟環境下職業教育人才規格做出要求，并提出“加強統籌、分類指導，普遍提高各級各類職業院校人才培養水平”。在轉變前，教育部《工作要點》中強調“擴大招生規模”“提升學習者職業道德與職業能力”，而轉變之后，則注重“核心素養”對學生的重要性，培養“適應終身發展和社會發展需要的必備品格和關鍵能力”，走上“德技并修”“素能并重”的培養道路。招考方式發生顯著變革，政府秉承科學合理、多元探索、廣開大門、面向人人的選拔技術技能人才的招考原則；教學成果考核則強調“重點探索知識+技能的考試評價辦法”，職業院校學生的培養則進一步強調實訓的重要性，強調以產教融合、校企合作為核心依托，現代學徒制為主要形式的培養模式，提升工學結合培養質量，加強實踐能力培養。

三、優化政府對職業教育注意力配置的建議

（一）繼續加大對職業教育注意力的配置量

進一步加大對職業教育的重視程度，是我國新常態下經濟社會高質量發展的必然要求。但政府對職業教育注意力配置量仍存在不足。32年來出現在教育部《工作要點》中的職業教育平均配置量僅有2.398‰，配置量明顯不如高等教育、義務教育。研究顯示，越是選擇以高端制造業為主體產業形態的國家，則必須有高水平的職業教育做支撐[3]。必須深刻認識到職業教育在社會主義現代化建設中的重要地位，繼續大力推進職業教育發展，加大職業教育內容在教育部《工作要點》中的注意力配置比重，促進職業教育在國家經濟新常態進程中，更好地發揮自身職能、擔負自身歷史使命。

（二）實施跨期動態的注意力配置策略

教育部《工作要點》文本為研究政府對職業教育注意力配置提供了一個相對靜態的研究樣本。但在實際過程中，注意力配置的生成是一個過程性概念，著眼于時間節點研究成因如此復雜的政府行為是很不科學的。有學者認為，政府應實行在長期內可以有計劃地進行跨期動態調整的注意力配置策略[4]。本研究在分析五年內職業教育注意力配置的內容變化的過程中發現配置策略嚴重缺乏動態性，配置關注點過于穩定，過于強調與往年《工作要點》中內容的銜接，而未及時反映當前時代對職業教育提出的新需求。現代社會政府職能是一個處在激蕩環境變化中的因變量，每一時期均存在不同的重大問題與公眾關注熱點，因此，各時期政府決策注意力資源投放的向度、力度和持續性必須依據對相關信息的充分吸收和研究從而調整[5]。本研究建議，政府在制定職業教育注意力配置策略時，應規定建設周期，實施動態配置，將注意力配置視為一個長期規劃通盤考慮，進而提高自身決策的科學性。

（三）重點加強對“專業建設”“基礎建設”的配置量

在有限理性決策和政策學的視野里，注意力是一種稀缺的資源[6]，存在著分布不均的缺陷。縱觀32年來的教育部《工作要點》，政府對職業教育注意力的配置雖存在合理性差異，但各維度的配置量仍有不平衡。32年來六個節點總值的極差達到35.136‰，而僅1994年一年內六節點的極差便是11.244‰。政府對職業教育的注意力配置集中在“辦學管理”“人才培養”上，而對“專業建設”“基礎建設”配置不足。究其原因，以政策為途徑指導職業教育辦學管理、人才培養工作能夠更快地產生效果，更有效率；而著眼于專業改革、基建完善需要更長周期、過程亦更加復雜，存在諸多不確定性。為保證職業教育內生式發展，政府需要將注意力配置側重于院校內職業教育因素，持續加大對如“專業建設”“基礎建設”的配置量。同時，進一步提升配置內容層次。就“專業建設”來講，第一載體（職業院校學生）的地位決定了改革的目標、性質以及方法[7]，政府需要在配置自身注意力時轉換思路，從學生角度出發，構建職業教育專業體系。而對于基礎建設，政府需要明白新時代的發展需求，強調學生與學習環境的交互性，將智能化、信息化元素融入職業教育基礎建設注意力配置中。

（四）法治建設配置增加權威性

不論是從法制的視角還是實踐的維度，以《職業教育法》為主體的一整套法治體系為我國職業教育作出的貢獻是有目共睹的。但也不可否認，面對時代變遷和經濟社會環境的急劇變化，成型于上世紀九十年代的這套法治體系越來越表現出對當下職業教育治理的力不從心，法律滯后性明顯，規范性不足，凸顯出一系列亟須解決的問題[8]。配置關注點的轉換說明政府已深刻意識到過去的職業教育法律規制與新時代需求的嚴重脫節，以修訂《職業教育法》為核心，涵蓋立法、執法、普法、司法的完善法律體系亟待建立。當前出現在教育部《工作要點》中的職業教育法治建設配置存在的主要缺陷為配置用語可操作性不足、配置基調不夠權威。“法治建設”節點中，“加大普法力度”“進一步建立法律制度體系”等宣示性、原則性、概括性語句較多，可操作性不強、權威性不夠。基于此，本研究建議從以下兩方面優化“法治建設”注意力配置：第一，調整法治建設節點下各子節點配置占比，減少關于立法、修法的指令性話語配置比重，注重加強關于執法、司法、普法等實際工作的配置比重；第二，突出配置的權威性，奠定嚴格的配置基調。法治體系如果缺乏嚴格的基調，那就只能稱之為“高級別的社會規范”[9]，從保證配置用語的官方性、嚴格明晰配置對象之間的權利與義務入手，著力于加強懲戒性配置比重，方能保證職業教育法治體系的權威與嚴肅性，為法治化工作更好開展奠定基礎。