關于農(nóng)村土地承包制與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的幾點思考

逯鋒

摘 要：通過開展農(nóng)村承包地確權登記頒證工作，進一步明晰了承包農(nóng)戶的承包權，同時，中央明確第二輪土地承包到期后再延長30年，讓承包農(nóng)戶吃上“定心丸”，從而促進經(jīng)營權流轉，有利于形成多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。分析了如何在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包制下發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，處理承包制與適度規(guī)模經(jīng)營之間的矛盾，以供參考。

關鍵詞：農(nóng)村土地承包;農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營;有機銜接

文章編號：1004-7026（2019）17-0070-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A

近年來，山西省通過開展農(nóng)村承包地確權登記頒證工作，進一步明晰了承包農(nóng)戶的承包權，而且中央明確第二輪土地承包到期后再延長30年，讓承包農(nóng)戶吃上“定心丸”，從而促進經(jīng)營權流轉，有利于形成多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，不斷發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。然而在農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包與發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營中還存在一些問題，需要進一步研究。

1? 農(nóng)村土地承包制是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的基礎

按照黨中央國務院《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》的要求，“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉，堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。其中穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系是實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的基本前提，農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的物質基礎[1-2]。

以家庭承包經(jīng)營為基礎，統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制實施后，經(jīng)過30多年的發(fā)展，越來越多的農(nóng)戶已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，降低了對農(nóng)地的需求，使得農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營有了更多可以集約發(fā)展的土地。從這個層面來看，承包地確權登記頒證工作的完成，使農(nóng)民吃了“定心丸”，可以放手農(nóng)地經(jīng)營，保留承包權，從而促進經(jīng)營權流轉，達到集中土地的目標[3-4]。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入在農(nóng)民財產(chǎn)性收入中的比重不斷下降，例如山西省靈石縣，經(jīng)走訪座談了解到，該縣2018年農(nóng)業(yè)占全縣GDP比重不超過1.5%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的首要經(jīng)營活動，農(nóng)民更愿意通過其他渠道獲取工資性收入，降低對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴，為土地流轉增加了可能性。而且傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)不能適應現(xiàn)代社會的需要，取而代之的是不斷增多的新型經(jīng)營主體和社會化服務主體，這在客觀上已經(jīng)形成了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，這些都是建立在農(nóng)村土地承包制基礎上的。

以山西省為例，農(nóng)村承包地確權登記頒證工作通過土地承包信息登記，使得農(nóng)村承包地空間位置清晰、地塊面積準確，農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益權利得到依法確認，廣大農(nóng)民獲得了長期而有保障的土地承包經(jīng)營權，為農(nóng)村土地承包關系繼續(xù)延長30年做了有益鋪墊，進一步鞏固了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。同時，在穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系的基礎上，規(guī)范引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉，并加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

2018年11月底，山西省土地流轉面積59.33萬hm2左右，土地流轉面積和土地流轉率都有了一定程度的增加和提高。山西省工商部門登記的農(nóng)民合作社數(shù)量達103家，農(nóng)業(yè)部門認定的家庭農(nóng)場10 115家，省級龍頭企業(yè)414家。各地土地流轉、規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)健有序發(fā)展，為調結構、轉方式、增收入提供了有力支撐。

在2016年底，山西省115個農(nóng)業(yè)縣的縣級農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場已經(jīng)全部建成，發(fā)揮了信息傳遞、價格發(fā)現(xiàn)、合同簽訂、規(guī)范監(jiān)管等基本功能，為農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)主體產(chǎn)權流轉交易提供了便利[5-6]。

2? 承包制與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的矛盾

由于農(nóng)戶經(jīng)營土地規(guī)模過小，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高有很大限制，不利于農(nóng)業(yè)機械化推廣，對農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉型形成掣肘。

家庭承包是指以家庭為生產(chǎn)單位，用傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式，分散經(jīng)營，滿足自給自足即可，較少參與市場環(huán)節(jié)，不能及時掌握市場信息。但是在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進的過程中，農(nóng)村大量剩余勞動力向非農(nóng)行業(yè)轉移，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要與集約化、專業(yè)化、組織化、社會化模式相結合，這種新型經(jīng)營體系與傳統(tǒng)小農(nóng)戶經(jīng)營截然不同，而且按照農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)和安全追溯體系要求，都需要有一定的規(guī)模，個戶家庭生產(chǎn)困難較大[7]。只有發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，才能提高資源的優(yōu)化配置和勞動生產(chǎn)率，克服小農(nóng)戶生產(chǎn)的弊端。

2.1? 小農(nóng)戶與適度規(guī)模經(jīng)營的銜接問題

目前，我國人均耕地面積只有0.47 hm2，在不改變農(nóng)村土地承包體制的條件下，充分尊重農(nóng)民的意愿和利益，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢和深化農(nóng)村改革的要求，制定相關政策措施，優(yōu)化外部條件，使小農(nóng)戶能夠積極參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中。要注重保護小農(nóng)戶的利益，統(tǒng)籌兼顧培育新型經(jīng)營主體，扶持小農(nóng)戶，不能讓小農(nóng)戶掉隊。增強新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶動能力，把對新型經(jīng)營主體政策的支持力度與小農(nóng)戶增加數(shù)量掛鉤，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)，將小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道。

目前的經(jīng)營主要依托農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)，通過“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等運作模式，拉通產(chǎn)供銷（生產(chǎn)—加工—物流—銷售）全產(chǎn)業(yè)鏈，促成產(chǎn)業(yè)分工、協(xié)作和利益的有機聯(lián)結[8]。將對市場信息掌握敏銳、豐富和準確的新型經(jīng)營主體與小農(nóng)戶結合起來，使農(nóng)戶既保持自主經(jīng)營的獨立性，又能爭取市場需求的紅利。還可以將小農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)化服務連接起來，使產(chǎn)業(yè)布局、種苗、技術標準和專業(yè)化服務統(tǒng)一發(fā)展，把農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主要環(huán)節(jié)的規(guī)模化服務結合起來，向深度發(fā)展，專精其中一個流程，與其他環(huán)節(jié)做好有效聯(lián)結，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)模式，把一個產(chǎn)品、一個產(chǎn)業(yè)在一個區(qū)域內形成專業(yè)化分工和社會化大規(guī)模生產(chǎn)，做成品牌和支柱產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)小農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的有機銜接。

2.2? 土地與適度規(guī)模經(jīng)營的尺度問題

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營離不開土地，但是土地與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營之間仍然存在問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）土地不能實行適度規(guī)模經(jīng)營。這是由于這類農(nóng)村承包地位于山區(qū)或丘陵，坡度大、沙化、鹽堿化嚴重，而且片區(qū)內碎片化嚴重，在客觀上已經(jīng)不適于農(nóng)業(yè)耕作，同時不能用于畜牧產(chǎn)業(yè)，因此不適合農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。對于這類土地，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營應與生態(tài)環(huán)境保護結合起來，在草種和樹苗的選種、種植、養(yǎng)護方面做好縱深服務，但是這種生態(tài)建設的經(jīng)濟回報比較低，因此建議將一定時期內的財政補貼與退耕還林還草政策結合起來，在最大程度上保護農(nóng)戶利益，彌補不能發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的缺陷[9]。

（2）傳統(tǒng)的“土地集中型”適度規(guī)模經(jīng)營受到當?shù)剞r(nóng)業(yè)客觀資源、農(nóng)民就業(yè)意愿、農(nóng)民收入來源和農(nóng)業(yè)技術等現(xiàn)實條件影響，對“規(guī)模”的界定本身比較模糊，即需要集中多少土地才適合進行農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

根據(jù)許多地方實踐和中央文件要求，土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪恋孛娣e的10～15倍，比較適合多數(shù)地區(qū)的生產(chǎn)要求。由于土地規(guī)模集中的前提是土地流轉，土地流轉要堅持“依法、自愿、有償”原則，農(nóng)戶的惜地心理和承包的單產(chǎn)收入都極大影響了流轉價格，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的運營成本會因此受到影響[10]。同時，運營管理困難程度隨著適度規(guī)模經(jīng)營管理土地的范圍擴大而加大，土地集中規(guī)模過大勢必造成監(jiān)管不周和土地資源浪費。而且如果土地流轉規(guī)模過大，可能會出現(xiàn)土地過度集中于少數(shù)人手中。

（3）要想實現(xiàn)土地集中型的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，結合有關要求和實踐，在完成農(nóng)村承包地確權登記頒證工作的基礎上，根據(jù)農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀和地塊地理位置，在不違背農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵承包農(nóng)戶通過互換并地等形式解決土地細碎化問題。在具備條件的地區(qū)，還可以進行土地連片整理，形成統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一播種、施肥、收割和加工，農(nóng)產(chǎn)品收益按照承包土地面積折股量化后進行分配。在戶籍制度管理、社會保障、糧食補貼、農(nóng)機補貼、化肥種子補貼等方面進行綜合引導扶持，發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權交易市場信息樞紐作用，促進農(nóng)村剩余勞動力的轉移，實現(xiàn)長期流轉，使土地盡量向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)流轉，實現(xiàn)農(nóng)戶放心進城、土地入股分紅，擴大生產(chǎn)經(jīng)營面積，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

2.3? 城市工商資本與適度規(guī)模經(jīng)營的平衡問題

2017年，全國家庭承包耕地流轉總面積達到了3 414.1萬hm2，其中流轉入企業(yè)335.7萬hm2，占比9.8%。工商資本在農(nóng)村大量投入，與家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)之間形成競爭，小農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營紅利也會受到影響。①土地需求方面。比家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體需求更大，對個戶經(jīng)營承包戶的土地擠占更嚴重。②企業(yè)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能否就近吸納當?shù)剞r(nóng)戶及吸納比例。由于資本的逐利性，企業(yè)可能不會吸納當?shù)剞r(nóng)戶，但家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社卻可以大量吸收本地農(nóng)戶參與。③市場占有方面。由于工商資本雄厚，比資金量少、貸款困難的家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社更占優(yōu)勢，不利于這兩類根植于農(nóng)村的經(jīng)營主體壯大。④工商資本本質上只會一味地尋求資本增長，而農(nóng)業(yè)本身是一種多勞薄利的產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不能滿足資本逐利的預期時，資本就可能將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)異化，導致農(nóng)地不農(nóng)用，甚至造成農(nóng)業(yè)非農(nóng)化后土地不可恢復的局面。這種破壞具有示范效應，一處工商資本下鄉(xiāng)轉化為非農(nóng)用途，那么其他工商資本就會跟進，變成工商資本支農(nóng)異化不可扭轉的局面，出現(xiàn)“非糧化”和“非農(nóng)化”，糧食安全和耕地紅線也就無法保證。

因此，對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，對租地條件、經(jīng)營范圍和違規(guī)處罰等作出明確規(guī)定。

3? 結束語

在承包制基礎上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，要堅持農(nóng)村土地集體所有，確認農(nóng)村土地承包戶的承包權，放活經(jīng)營權，既要防止農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉形成土地過度集中，還要防止工商資本下鄉(xiāng)帶來的“非農(nóng)化”和“非糧化”。發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，可以采取土地流轉形成的土地集中規(guī)模經(jīng)營、合作組織帶動的規(guī)模經(jīng)營、社會化服務形成的規(guī)模經(jīng)營等多種形式，做到與保護小農(nóng)戶利益有機銜接，把土地保護、產(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展結合起來。

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